О том, как реализуются крупнейшие инициативы государства в области информатизации – внедрение ИТ в отрасли здравоохранения и переход на электронные госуслуги, а также об особенностях реализации 83-ФЗ, в интервью CNews рассказал Александр Карпачев, президент «Корпорации Парус».
CNews: Государство активно продвигает идею информатизации работы ведомств с целью повышения эффективности их работы, а также собирается широко использовать ИКТ в социально значимых областях (образовании, медицине и пр.). Изменился ли спрос на ИТ-решения со стороны госструктур в этой связи? Какие решения вашей компании, в частности, наиболее востребованы госведомствами?
Александр Карпачев: В последние два года мы ощутили активизацию спроса, прежде всего, в сфере здравоохранения. Причем этот спрос был масштабным не только для самого Министерства здравоохранения РФ, но и для всей отрасли - это более 10 тыс. учреждений, которые стали участниками «Программы модернизации здравоохранения».
В 2011–2012 гг. наша компания активно участвовала в мероприятиях данной программы, которая охватывала учреждения и органы власти всех уровней. Во-первых, «Парус» был одним из поставщиков решений для мониторинга реализации самой программы. Наши продукты и технологии совместно с системами нашего партнера - компании «Прогноз» - использовались для решения непростой задачи, стоявшей перед органами власти: учитывать мероприятия программы и их финансирование, вести отчетность по ним, анализировать процесс реализации. К системе были подключены не только органы власти в сфере здравоохранения и ЛПУ, но и контролирующие органы, которые могли в режиме online видеть, как идет исполнение конкретных мероприятий и всей программы.
Во-вторых, наша компания принимала участие в создании целого ряда новых управленческих инструментов регионального уровня, таких как регистры медицинских и фармацевтических работников, паспорта медицинских учреждений, регистры медицинского оборудования и медицинской техники. Ведь одной из основных задач программы модернизации было улучшение качества обслуживания населения с помощью ИТ и повышение уровня оснащенности врачей и среднего медицинского персонала информационными технологиями. И без ресурсов, содержащих информацию о загрузке персонала, состоянии медицинского оборудования, было бы невозможно не только оптимизировать повседневную работу конкретных врачей, но и создать такие важные для граждан сервисы, как например, электронная регистратура.
CNews: Но регистр врачей уже был создан ранее.
Александр Карпачев: Существующий федеральный регистр врачей используется для решения отдельных задач Министерства здравоохранения РФ. Но появилась потребность не только в общефедеральных, но и в общерегиональных информационных ресурсах как инструментах оперативного управления ежедневным потоком пациентов. Анализ состава и структуры данных, необходимых для формирования этих ресурсов, показал, что для решения задачи можно использовать информацию, накопленную и хранящуюся в программах бухгалтерского и кадрового учета.
Чтобы обеспечить качество и оперативность информации, мы предложили отказаться от ручного ввода и реализовать электронную передачу данных из локальных учетных систем ЛПУ в регистры. Но если программами бухгалтерского учета в целом учреждения оснащены хорошо, то уровень оснащенности ЛПУ системами кадрового учета, которые по объему и структуре данных в какой-то степени отвечали бы требованиям регистра медицинских и фармацевтических работников, даже в экономически развитых регионах не превышал 20%.
Для решения этой проблемы пришлось бы оснастить огромное количество ЛПУ современными программными продуктами для кадрового учета, что повлекло бы за собой серьезные затраты. В этой ситуации очень ко времени пришлась технология облачных вычислений. Многие регионы (Новгородская область, г. Санкт-Петербург, Хабаровский край, Кемеровская область и другие субъекты РФ) с интересом отнеслись к предложению использовать продукт «Парус – кадры медицинской службы», адаптированный для работы в среде облачных вычислений, чтобы решить вопросы автоматизации учета медицинских кадров и обеспечения электронного взаимодействия с регистром.
Хотя нужно отметить, что в целом переход к использованию облачных технологий – задача непростая. При всех ее преимуществах, существует целый ряд сложностей: это и вопрос ментальности, и вопрос доверия к коммуникациям. Пользователя локальной системы волнует вопрос, кто будет отвечать перед проверяющими органами, если возникнут проблемы с интернетом, когда нужно будет начислять зарплату?
Тяжело переходить на облачные технологии в ситуации, когда ответственность размыта между органами власти, принимающими решение, операторами ЦОД, осуществляющими эксплуатацию, интернет-провайдерами, предоставляющими коммуникации, поставщиками решений и конкретными пользователями - главным бухгалтером, главным врачом. К тому же, на сегодняшний день практически нет опыта использования облачных технологий при автоматизации административно-хозяйственной деятельности в госсекторе. И тем более сложно убедить пользователей переместить свои данные, свои программные продукты в «облако», когда их локальные системы хорошо отлажены.
CNews: Но ведь курс на облачные вычисления был сформулирован Министерством. Разве он может оспариваться на местах?
Александр Карпачев: Не приветствуется покупка новых программных продуктов необлачного характера, но это не относится к модернизации уже использующихся систем. Какой смысл срочно тратить большие средства на перевод в «облако» имеющихся бухгалтерских программ, когда в медучреждениях не хватает медицинских, лабораторных, кадровых систем?
Поэтому большое число регионов (по этому пути пошли, например, в г. Санкт-Петербург) приняло решение модернизировать локальные бухгалтерские системы - программные продукты были снабжены специальными модулями для электронного взаимодействия с регистрами и синхронизации с единой нормативно-справочной информацией Минздрава РФ. На перевод финансово-бухгалтерских программ в «облако» решились не многие регионы (например, г. Москва). Но в целом для нас как для ИТ-компании очевидно: можно быть признательными программе модернизации здравоохранения уже за то, что идея использования облачных технологий постепенно перешла от декларации к первым попыткам ее реализации.
Другим активным сторонником облачных технологий стало Правительство г. Москвы. Столичный Департамент информационных технологий прилагает серьезные усилия, чтобы сегодня превратить идею «облака» в его действующий образец и оценить реальную эффективность данной технологии как при решении учетно-управленческих задач органов власти и учреждений, так и при организации электронного взаимодействия в сфере государственного управления.
Ведь переход от бумажного или файлового обмена данными к взаимодействию систем на базе web-сервисов уже становится реальностью. Системы управления финансово-хозяйственной деятельностью учреждений должны взаимодействовать с федеральными информационными ресурсами Минфина, ФНС, Росстата, Фонда социального страхования, Пенсионного фонда. В результате активно развиваются новые форматы обмена данными между системами, возникает необходимость обеспечить применение единой НСИ для различных информационных систем.
В этих условиях, требующих частой и масштабной модернизации программных продуктов, логично сделать ставку на облачные технологии, позволяющие развивать системы и осуществлять их любые обновления (технологические, методологические) централизованно – т.е. быстрее и дешевле. В век информационной интеграции придется забыть о локальных системах.
CNews: Москва – по многим направлениям передовой регион: расскажите, какие работы ваша компания выполняет для правительства этого субъекта?
Александр Карпачев: В рамках проекта, реализуемого Департаментом информационных технологий г. Москвы, совместное предприятие «1С – Парус» создает опытный образец облачной системы финансового, бухгалтерского, кадрового учета. Эта система должна обеспечивать не только учет в соответствии с приказами Минфина России, но и интеграцию с единой системой ведения и управления реестрами, регистрами, справочниками и классификаторами (АС УР); с информационной системой регистрации начислений и платежей за государственные услуги (ИС РНиП); с автоматизированной системой управления государственными финансами (АСУ ГФ); с региональной системой межведомственного взаимодействия (РСМЭВ).
Основная идея этой работы в том, чтобы постепенно перевести все учреждения на использование облачных решений. Эксперимент проводится среди учреждений образования, культуры, семейно-молодежной политики, физической культуры и спорта, туризма. В пилотном проекте участвует ряд учреждений каждой из этих отраслей - их системы должны будут переместиться в «облако» и получить необходимый объем как учетных сервисов, так и сервисов электронного взаимодействия.
CNews: С 1 июля 2011 г. федеральные, а с 1 октября 2012 г. региональные органы власти должны были перейти к оказанию электронных услуг. Как вы оцениваете достигнутые на сегодняшний день результаты? В чем основное препятствие на пути к полноценному оказанию электронных услуг?
Примеры документов (сведений), необходимых для оказания государственных и муниципальных услуг, в которых потребителями данных являются ФОИВ, а поставщиками – ОМСУ.
Наименование сведений | Потребитель данных |
Сведения из реестра похозяйственных книг | Минсельхоз России |
Выписка из домовой книги | ФМС России |
Решение органа местного самоуправления о переводе жилого помещения в нежилое, нежилого в жилое | Минрегион России |
Документ, подтверждающий принадлежность земельного участка к определенной категории земель | Минэкономразвития России |
Документ, подтверждающий сведения о маршруте транспортного средства, осуществляющего перевозку опасного груза | Ространснадзор |
Документ, подтверждающий сведения о маршруте транспортного средства, осуществляющего перевозки крупногабаритных и(или) тяжеловесных грузов | Росавтодор |
Примеры документов (сведений), необходимых для оказания государственных и муниципальных услуг, в которых поставщиками данных являются ФОИВ, а потребителями – ОМСУ.
Наименование сведений | Поставщик данных |
Выписка из ЕГРЮЛ | ФНС России |
Документ, содержащий сведения о сумме фактически уплаченных налогов за текущий финансовый год в бюджеты всех уровней | ФНС России |
Справка о содержании правоустанавливающих документов | Росреестр |
Кадастровая выписка об объекте недвижимости | Росреестр |
Александр Карпачев: С одной стороны, во многих регионах уже создана необходимая техническая и коммуникационная инфраструктура, идут работы по построению СМЭВ. Федеральные органы власти оснастили, по докладу чиновников, свои информационные системы соответствующими web-сервисами для электронного взаимодействия.
Но возникает вопрос, насколько готовы ИТ-системы, используемые, прежде всего, в регионах и муниципалитетах - основных поставщиках информации для оказания услуг, - решать три задачи: предоставлять данные, требующиеся для оказания государственных услуг; предоставлять данные, оказывая муниципальные услуги; наконец, получать информацию из федеральных источников, необходимую для повышения эффективности деятельности самих органов МСУ. Нужно учесть, что объем данных, используемых в этих процессах, достаточно велик.
Ведь очевидно, что эффективным процесс оказания электронных услуг будет только в случае автоматизации всей цепочки – от возникновения информации до ее получения потребителем. В условиях жесткого регламента предоставления данных через СМЭВ отсутствие у чиновников информационной системы означает лишь увеличение трудозатрат при ручном вводе данных.
К сожалению, анализ текущей оснащенности муниципальных поселений программными продуктами показывает, что в лучшем случае органы МСУ имеют электронную похозяйственную книгу. Во многих же муниципалитетах информационных систем нет в принципе, а значит - отсутствуют в электронном виде сведения, документы и учетные данные, которые необходимы для предоставления государственных и муниципальных услуг. Говорить об оснащении муниципальных систем электронными сервисами для автоматизированного предоставления сведений и полноценного участия органов МСУ в информационном обмене не приходится. Может быть, это объясняет чрезвычайно низкие показатели обращения к электронным сервисам федеральных органов власти в большинстве регионов?
Поэтому если мы серьезно говорим о необходимости перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид с целью повышения эффективности этого процесса, то необходимо поднимать вопрос и о серьезных инвестициях в муниципальную информатизацию.
CNews: Каковы, на ваш взгляд, перспективы решения этих задач?
Понятно, что муниципалитеты, особенно поселения, не могут позволить себе полноценную ИТ-систему на серверах, интегрированную с федеральными и региональными ресурсами, поддерживающую ЭЦП и другие необходимые компоненты для электронного взаимодействия. Поэтому, на мой взгляд, решить задачу можно только создав на уровне региона централизованную облачную систему на базе мощного Data-центра для ведения муниципального учета всеми органами МСУ, интегрировав ее с региональными и федеральными ресурсами посредством СМЭВ.
Такой подход не только дает органам МСУ эффективный инструмент для ведения муниципального учета, не только обеспечивает качественное предоставление данных для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, но и открывает им доступ посредством web-сервисов к информации из федеральных ресурсов.
Так, появляется возможность актуализировать сведения по земельно-имущественному комплексу – основному источнику дохода муниципалитета - с данными Росреестра, чтобы устранить несоответствия, возникающие из-за несовпадения данных налогового и реестрового учета, ошибок, связанных с характеристиками использования земли и в силу других причин (замечу, что Росреестр уже реализовал web-сервис для сверки данных, но сегодня органы МСУ просто не могут им воспользоваться). Это позволит органам МСУ значительно облегчить вопрос мониторинга своей налогооблагаемой базы, повысить качество налогового администрирования и решить задачу повышения доходности местных бюджетов. В ряде субъектов уже проявлена заинтересованность в применении таких комплексных решений.
CNews: Еще одним важным вопросом в сфере государственного управления в 2011-12 гг. была реализация 83-ФЗ. Как закон повлиял на технологии информатизации, применяемые в госсекторе?
Александр Карпачев: Этот закон существенно изменил принципы управления практически во всей социальной сфере, на регулирование которой он, прежде всего, и направлен – это здравоохранение, образование, культура, социальная защита населения и другие отрасли, обеспечивающие большой объем государственных услуг. Если раньше бюджетный процесс предполагал, что деньги выделяются по статьям, по кодам бюджетной классификации, то теперь существует государственное задание и субсидия на его выполнение. Это уже не бюджетный процесс, а финансирование оказания конкретных государственных услуг, при котором учреждение само может решать, как расходовать средства. Получается, что орган власти, выступающий в роли учредителя и несущий полную ответственность за бюджетные и автономные учреждения, практически теряет контроль над тем, как будут расходоваться государственные деньги, но при этом не теряет ответственности за оказание населению государственных или муниципальных услуг.
Таким образом, от жестких систем контроля за сметной дисциплиной государство переходит к управлению экономикой отрасли. Это означает, что перед органами управления встают вопросы: какой объем услуг реально необходим, какой объем услуг ведомственные учреждения способны предоставить, какова их стоимость, достаточно ли на это государственных средств, кто способен оказать их с необходимым качеством и как это качество проконтролировать.
Смена задач и акцентов приводит к изменению потребности в информационных технологиях. Раньше важно было собрать заявки от учреждений, проверить их на соответствие статьям, кодам, нормативам, а затем четко профинансировать учреждения в соответствии с графиком. Сегодня же необходимо правильно посчитать, сколько должна стоить та или иная государственная услуга, как и где можно сократить расходы, т.е. необходимо решать управленческие задачи планирования и мониторинга результативности.
Это порождает спрос на системы расчета и мониторинга реализации государственных заданий. Ведь государственное задание – один из главных инструментов расчета объема услуг как в количественном, так и в финансовом выражении. По большому счету, для органа власти существует три пути расчета объема средств, необходимых на оказание услуг. Первый – спросить у учреждений, сколько средств требуется на оказание определенного объема услуг. Второй – спросить и проверить путем анализа бухгалтерских данных - реальных затрат на персонал, накладных расходов и других издержек. Наконец, третий, наиболее правильный способ – самостоятельно посчитать, во что обойдется оказание услуги на основании информации из паспортов учреждений, регистров персонала, данных о населении района и стандартов оказания услуги. И здесь вновь возникает необходимость электронного взаимодействия с целью обеспечения достоверности данных для точного расчета.
Задачи проекта по созданию единого информационного пространства для работы ЛПУ, подведомственных Департаменту здравоохранения г. Москвы
Консолидация учета в пределах единой централизованной информационной системы необходима, с одной стороны, для гармонизации и унификации методологии ведения бюджетного и кадрового учета медицинскими учреждениями, повышения достоверности и аутентичности учетных данных, с другой - для снижения эксплуатационных расходов на содержание систем бюджетного и кадрового учета в системе здравоохранения г. Москвы.
Управление эффективностью бюджетных расходов на выполнение целевых программ будет основано на данных программно-целевого планирования деятельности Департамента здравоохранения г. Москвы и мониторинге результатов реализации исполнителями мероприятий целевых программ. Сопоставимость бюджетных расходов по однотипным программным мероприятиям, анализ степени достижения запланированных результатов деятельности за установленный отчетный период при определенных затратах бюджетных средств, оценка достижения целей и задач обеспечат объективную экономическую основу для принятия сбалансированных управленческих решений.
В условиях реализации 83-ФЗ органы власти вынуждены серьезно менять свою ИТ-среду, чтобы решать новые задачи: рассчитывать государственные задания, контролировать исполнение и управлять их эффективностью.В частности, один из наших клиентов - Департамент здравоохранения г. Москвы - одновременно с серьезной реструктуризацией подведомственной сети существенно пересмотрел подход к построению своей информационной системы. В рамках проекта, который реализует «Корпорация Парус», создается единое информационное пространство для работы всех подведомственных ЛПУ г. Москвы. Задачи создания новой системы - обеспечить возможность в единой базе данных формировать государственные задания и планы ФХД учреждений, связать финансовые объемные показатели деятельности отрасли с казначейским исполнением бюджета.
Чтобы повысить эффективность управления подведомственной сетью в новых условиях в информационной системе был реализован следующий подход. Департамент здравоохранения г. Москвы осуществляет распределения бюджетных назначений между получателями бюджетных средств по статьям бюджетной классификации. Учреждения в рамках выданных рекомендаций планируют и отражают в единой системе свою финансово-хозяйственную деятельность. Департамент здравоохранения г. Москвы как учредитель имеет возможность получать любую информацию о ФХД учреждений в многомерных отчетах. Таким образом, разрозненные учетные данные, которые управляются единым нормативно-справочным контуром, превращаются в отчеты, необходимые органу власти для контроля и принятия решений в процессе управления подведомственной сетью.
CNews: Каковы планы вашей компании на 2013-2014 гг.?
Александр Карпачев: В 2013–2014 гг. мы планируем отработать и внедрить начатые проекты. Это возможность использования продуктов «Парус» по технологии облачных вычислений и интеграции на принципах электронных сервисов с федеральными, региональными, ведомственными ресурсами. Это работа в области муниципальной информатизации с выходом на предоставление муниципальных и государственных услуг через систему межведомственного электронного взаимодействия. Это построение эффективной модели электронной экономики отрасли в условиях реализации 83-ФЗ.
Решение этих 3 задач уже начато, и мы планируем завершить в ближайшие два года формирование соответствующих информационных ресурсов. Вопросы здесь не столько технологические, сколько методологические и нормативные. Если нам удастся за ближайшие годы отработать эти технологии, то, думаю, мы будем иметь запас решений на ближайшие 10 лет.