"Щодо активізації взаємодії організацій громадянського суспільства із органами державної влади." Аналітична записка | Національний інститут стратегічних досліджень
"Щодо активізації взаємодії організацій громадянського суспільства із органами державної влади." Аналітична записка
Досліджується активізація взаємодії організацій громадянського суспільства (далі – ОГС) із органами державної влади, у їх впливі на формування та реалізацію державної політики. Резерв такого впливу ОГС розкривається з огляду на запит в українському суспільстві. Акцентовано увагу на специфіці політико-правових умов, проблемах та пріоритетах підвищення ефективності взаємодії ОГС та органів державної влади.
ЩОДО АКТИВІЗАЦІЇ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІЗАЦІЙ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА ІЗ ОРГАНАМИ
Запит в українському суспільстві щодо активізації взаємодії ОГС з органами державної влади
Становлення ефективної взаємодії між інституціями громадянського суспільства та державними інституціями напряму залежить від якісної трансформації політичної системи в Україні, змін в моделі державного управління, серед яких децентралізація, послаблення неефективних адміністративно-командних і суто регулятивних методів тощо. Такі цілі вимагають створення повноцінних, а не декоративних інституцій громадянського суспільства, здатних отримати інформацію на початкових стадіях ухвалення політичних рішень, запропонувати альтернативи, здійснити контроль. Практика прийняття політичних рішень, реалізації державної політики в Україні без обговорення і схвалення з боку громадськості свідчить про уповільнені темпи поширення необхідного мінімуму процедур публічної політики. Відстоювання інтересів суспільства як органами державної влади, так і громадським сектором є фрагментарним, що несе особливі ризики в умовах неструктурованості суспільства. Натомість, напрацювання цивілізованих алгоритмів і конструктивних форм захисту інтересів різних соціальних груп, узгодження конфліктів інтересів, сприяють мінімізації соціально-економічних і політичних ризиків.
На сьогодні у реалізації державної політики об'єктивною є тенденція до дедалі більшого залучення ОГС до виконання її завдань. У зв'язку із цим зростає потреба доступності, підзвітності та відповідальності органів влади, підсилення механізмів контролю в антикорупційних та інших чутливих для громадської думки питаннях.
Попри те, що абсолютна більшість українських громадян не належить до жодної ОГС, запит на вплив інституцій громадянського суспільства є помітним. Соціологічні опитування ілюструють, що участь в громадських організаціях сприймається як одна з найбільш ефективних форм участі громадян у прийнятті рішень та управлінні на державному і місцевому рівнях [1].
Крім того, на ОГС покладаються очікування у розв'язанні низки проблем в українському суспільстві. Соціологічні дані фіксують таку виразну тенденцію. Призначення громадських організацій вбачається передусім у: контролі за діями влади; виконанні правозахисної та соціальної функцій; участі у виробленні політичних (державних) рішень та у дорадчих органах, наданні пропозицій; захисті природного середовища; організації акції протестів; проведенні незалежних аналітичних досліджень тощо. При цьому, серед тих, хто безпосередньо бере участь в діяльності громадських організацій, ці показники в більшості позицій є вищими аніж серед тих, хто не бере участь в діяльності громадських організацій [2].
Разом з тим, наявний високий показник, з одного боку, усвідомлення серед українських громадян необхідності їх впливу на зміст державної політики та прийняття політичних рішень, з іншого – підвищення відповідальності й підконтрольності органів державної влади та їх посадових осіб суспільству. Так, за те, щоб реальний вплив на прийняття державних рішень здійснювали прості громадяни, яких це стосується, незалежно від рівня їх компетентності висловилися 40,0 %, за вплив тих громадян, що є компетентними у питаннях, що вирішуються відповідно – 37,2 %; за те, щоб цим займалися виключно державні управлінці і політики – 9,1 %, 12,8 % не визначилися [3]. Так само більшість опитаних громадян висловлюються за підконтрольність дій влади громадськості, суспільству. Розподіл відповідей такий: 23,3 % вважають, що всі без винятку дії влади повинні бути підконтрольні суспільству, 35,0 % – всі, крім тих, що стосуються сфери безпеки і становлять державну таємницю, 19,6 % – лише ті дії, які безпосередньо торкаються інтересів громадян (або окремих груп громадян), 5,9 % – лише в окремих випадках, 2,8 % – не повинні бути підконтрольними, 13,5 % – не визначились [4].
Попри такі виразні запити, в Україні переважно незадіяним лишається резерв впливу громадських організацій, як і в цілому громадян. Йдеться як про залучення їх до виконання певних функцій, традиційно властивих державі, так і про формування державної політики в постійному процесі «узгодження» із суспільством. Це неодмінно супроводжується розширенням кола суб'єктів за рахунок інституцій громадянського суспільства, тобто не обмежується державними інституціями, які визначають зміст державної політики.
Вплив таких ОГС як громадські організації, професійні спілки, організації роботодавців, творчі спілки та інші, діяльність яких прямо не пов'язана із здійсненням владних повноважень, спрямовується на контроль дій державних інституцій на національному та місцевому рівнях. Для цього використовуються такі механізми як консультації з громадськістю, участь у громадських радах, у робочих групах, з представників органів державної влади, місцевих органів влади та ОГС, громадські експертизи і моніторинги, громадські слухання, інформаційні запити до органів державної влади.
На сьогодні недостатньо реалізованими лишаються потенціал, із компетентним внеском у формування змісту державної політики, аналітично-експертного середовища, профспілкових організацій, організацій роботодавців. Затребуваними також є правозахисні, моніторингові, експертно-аналітичні організації. Втім, в структурі зареєстрованих громадських організацій такі організації становлять незначний сегмент, порівняно із сегментом громадських організацій оздоровчого, фізкультурно-спортивного, професійного спрямування, організацій молоді, ветеранів та інвалідів [5]. При цьому, переважна більшість ОГС, що здійснюють правозахисні, моніторингові, експертні проекти, спирається на грантову іноземну допомогу. Тоді як, жодних можливостей фінансування їх з державного бюджету не передбачено [6]. Вочевидь, пряме фінансування з державного бюджету організацій, що мають на меті контроль та коригування діяльності владних інституцій, у разі непрозорого розподілу бюджетних ресурсів, може містити ризик спотворення змісту виконання ОГС цих функцій. Попри це, для підвищення легітимності державної політики доцільно активно залучати компетентні ОГС для її формування.
Політико-правові умови взаємодії ОГС та органів державної влади: актуальні проблеми
Нормативно-правове поле, що сприяє розширенню можливостей функціонування ОГС, протягом останніх років інтенсивно формується [7]. Значним є нормативне поліпшення умов комунікації між органами державної влади та ОГС; водночас, практика використання ОГС унормованих процедур не є системною та результативною щодо змісту державної політики.
Отже, в силу низки факторів, навіть попри розширення нормативної бази, створення механізмів, йдеться переважно про формалізовану «суб'єктність» громадськості, брак контролю й підзвітності. Особливо це помітно, якщо простежити як враховуються рекомендації, пропозиції громадськості та як корегуються політичні рішення з огляду на експертну і громадську думку. На сьогодні унормовано процедури проведення консультацій з громадськістю із органами виконавчої влади; громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади. Втім, звітність органів державної влади стосується переважно фактів їх проведення, тоді як моніторинг впливу громадських консультацій та експертиз, а також в цілому громадської думки, на остаточні рішення видається проблематичним.
В цілому, рівень мотивації органів державної влади і місцевої влади до взаємодії, так і ОГС до продуктивної співпраці є недостатнім. Так, за даними експертного опитування серед причин неефективності консультацій з громадськістю передусім: небажання органів виконавчої влади враховувати пропозиції ОГС при проведенні консультацій, низька якість пропозицій ОГС, відсутність належного інформування про проведення консультацій, корупція, яка заважає прозорості ухвалення рішень тощо [8]. Такі ж причини виявляються при співставленні із громадською думкою [9]. Отже, необхідним є подолання таких явищ: по-перше, корумпованості, забюрократизованості органів державної влади, по-друге, суспільної інертності, неготовності громадян відстоювати свої інтереси та брати участь у політиці.
В цілому, взаємодія ОГС із органами державної влади ускладнюється через:
- Використання ОГС в політичному процесі, штучної активізації у виборчий період, не у відстоюванні інтересів, прав, запитів громадян, а – інтересів партійно-політичних сил, приватних і корпоративних інтересів фінансово-промислових груп, посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування.
- Створення імітаційних громадських рухів та ініціатив, які із використанням ОГС маскуються під стихійні реакції груп громадян, невдоволеними діями чи рішеннями органів державної влади.
- Брак прийнятних фінансових, кадрових, організаційних можливостей ОГС, фіктивність значної кількості ОГС, невідповідність змісту діяльності заявленим статутним завданням та ін.
- Систематичне ігнорування з боку органів державної влади при прийнятті остаточних рішень як громадської думки в цілому, так і позицій ОГС, висловлених в процесі консультацій, в проведених експертизах, моніторингах, слуханнях тощо.
- Дискредитацію потенційно ефективних процедур консультацій з громадськістю, громадської експертизи, слухань та ін. Це стосується непрозорості підбору тих ОГС, які залучаються до консультацій з громадськістю, а також їх низької результативності, оскільки пропозиції і рекомендації переважно не піддаються ретельному аналізу й не враховуються.
- Надання формалізованих відповідей на інформаційні запити до органів державної влади, безпідставних відмов у наданні інформації, а також неналежне і неповне її оприлюднення.
- Наповнення веб-сайтів органів державної влади переважно інформацією про фіксацію створення громадських рад, проведення слухань, експертиз, а не їхнього внеску в зміст прийнятих рішень чи їх корегування.
- Несиметричність практики соціального діалогу, участі його сторін. В переговорних процесах профспілкова сторона поступається важелям впливу органів державної влади та сторони роботодавців. Роль тих профспілкових організацій та організацій роботодавців, що не входять за встановленим законом цензом у формат соціального діалогу, є мінімальною.
Отже, відкритим є питання ефективності прийнятих нормативно-правових актів, їхнього вдосконалення через впровадження «працюючих» процедур, разом із посиленням відповідальності органів державної влади та їх посадових осіб за дотриманням законодавства. Наступним етапом має стати вдосконалення процедур, що забезпечило б практику врахування органами державної влади позицій громадськості, закріплення принципів відкритості, прозорості, підзвітності.
Ефективна модель взаємодії ОГС із органами державної влади потребує:
- Забезпечення інформаційної відкритості з боку органів державної влади, вчасне інформування про підготовку політичних рішень.
- Подальшого вдосконалення нормативно-правового поля, усунення його прорахунків і прогалин, що має забезпечити результативність процедур консультацій з громадськістю, повноцінне здійснення громадського контролю, громадських експертиз, зокрема й антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.
- Розширення меж і змісту громадського контролю за діяльністю органів державної влади, створення додаткових механізмів ефективного контролю громадськості в сферах, які не мають належного правового регулювання.
- Охоплення механізмами громадського контролю, громадської експертизи, моніторингів, консультацій з громадськістю питань, що мають першочергове значення для суспільства. Це передусім оцінки ефективності дотримання законодавства, використання бюджетних коштів; прийняття рішень органів державної влади у сфері регуляторної політики; виконання державних програм, загальнонаціональних та місцевих програм розвитку, стратегічних документів, планів, програм розвитку сфер, галузей, регіонів тощо.
- Забезпечення належних умов для виконання моніторингових функцій ОГС щодо дотримання законодавства в перебігу передвиборчої компанії та виборчого процесу, дій органів державної влади, політичних партій, ЗМІ, виборчих комісій.
- Активізації ОГС заходів, пов'язаних із здійсненням інформаційно-просвітницьких, експертно-аналітичних, правозахисних функцій; стимулювання громадської активності, підвищення громадянської компетентності, зокрема спеціальних навичок взаємодії із органами державної влади та обізнаності щодо визначених законодавством процедур.
- Досягнення рівновіддаленості профспілкових організацій від подвійного впливу державних інституцій та організацій роботодавців, що потребує використання усіх можливостей у форматі соціального діалогу та поза ним [10].
Ефективність взаємодії ОГС із органами державної влади вимагає неформалізованого ставлення та залучення адміністративних, організаційних, фінансових, кадрових ресурсних можливостей органів державної влади, їх синхронізованої роботи. Цьому сприятиме виконання завдань, затверджених Стратегією державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та Планом першочергових заходів щодо її реалізації, а також Планом дій з провадження в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» [11].
В процесі їх реалізації, а також при формуванні щорічних планів із реалізації Стратегії пропонується:
1) З метою підвищення ефективності взаємодії органів державної влади та громадянського суспільства розробити та внести відповідні зміни до законодавства (до діючих Постанов Кабінету Міністрів, якими встановлено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, або в разі прийняття нових нормативно-правових актів), якими передбачити:
- забезпечення відповідальності органів державної влади та посадових осіб, які порушують вимоги згаданих Постанов, перешкоджають роботі представників ОГС в спільних органах (громадських радах), проведенню громадських експертиз;
- підсилення заходів контролю та моніторингу стану дотримання органами державної влади положень, затверджених згаданими Постановами КМУ;
- оприлюднення в звітах органів державної влади про проведення консультацій, їх результати, міру врахування пропозицій, наданих в процесі консультацій з громадськістю, а також громадської думки при прийнятті рішень, або обґрунтовану аргументацію їх неврахування.
2) Для оцінки стану реалізації Стратегії і Плану першочергових заходів посилити:
- звітність органів державної влади, на які покладаються заходи щодо їх виконання, зокрема у відповідності до встановлених термінів;
- звітність діяльності створених структурних підрозділів органів державної влади, відповідальних за взаємодію із громадськістю;
- інформаційне висвітлення на веб-сайті «Громадянське суспільство і влада» та веб-сайті Координаційної Ради з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України.
3) Запровадити систему моніторингу щодо реагування органів державної влади, в тому числі правоохоронних органів, на результати проведених громадських експертиз і моніторингів, зокрема антикорупційних, рішень, дій, бездіяльності органів державної влади та їх посадових осіб.
4) Ухвалити законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» (у новій редакції) та Закону України «Про доступ до публічної інформації» (реєстр. №10455), яким, зокрема, передбачено посилення відповідальності посадових осіб за порушення норм законодавства, у разі не оприлюднення інформації, необґрунтованого віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на інформаційний запит, невмотивованої відмови, надання недостовірної інформації.
5) Ініціювати обов'язкове завчасне оприлюднення до ухвалення усіх проектів нормативно-правових актів, які мають важливе суспільне значення і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів, обов'язків громадян, з метою надання громадськості можливості надати органам державної влади свої застереження та пропозиції до проектів таких актів. Таке оприлюднення може бути забезпечено або на веб-сайтах відповідних органів державної влади, або через створення єдиного веб-сайту, із забезпеченням можливості наскрізного пошуку за різними критеріями.
6) Ініціювати розробку і затвердження порядку надання ОГС своїх пропозицій до проектів нормативно-правових актів, який би передбачив стандартну форму пропозиції та її розміщення на веб-сайті. Передбачити вказування у разі врахування конкретної пропозиції до проекту нормативно-правового акту конкретне місце в тексті нормативно-правового акту, у разі відхилення – аргументовану мотивацію.
(Палій Г.О.)
[1] Українське суспільство 1992-2010: Соціологічний моніторинг / НАН України, Ін-т. соціології; За ред. В.М. Ворони, М.О. Шульги. – К.: [Ін-т соціології НАНУ: ТОВ «Фоліант»], 2010. – 635 с . – С.621.
[2] Загальнонаціональне опитування населення України було проведене Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва спільно з фірмою «Ukrainian sociology service» з 18 по 27 вересня 2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: 
[3] Чи повинні прості громадяни мати реальний вплив на прийняття державних рішень? (Дослідження проведене соціологічною службою Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова з 19 по 25 червня 2008 р.). [Електронний ресурс] – Режим доступу: 
[4] Якою мірою дії влади повинні бути підконтрольні громадськості, суспільству? (Дослідження проведене соціологічною службою Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова з 19 по 25 червня 2008 р.) [Електронний ресурс] – Режим доступу: 
[5] Громадські організації в Україні у 2010 році: статистичний бюлетень / Держкомстат України. – К.: ДП «Інформ.-аналіт. агенство», 2011. – С.9.
[6] Правові умови розвитку громадянського суспільства в Україні. Що потрібно зробити? / М.В.Лациба, А.О.Красносільська [та ін.]; Укр. незалеж. центр політич. дослідж. – К.: Агенство «Україна», 2011. – С.47, 58.
[7] Закони України «Про соціальний діалог в Україні», «Про доступ до публічної інформації», «Про громадські об'єднання», Указ Президента України «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації», Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади».
[8] Фінальний аналітичний звіт «Удосконалення консультацій з громадськістю. Пропозиції громадськості та влади»/ за ред. Ковриженко К.С. / Всеукраїнська громадська організація «Комітет виборців України». – К.: КВУ, 2012. – С.50.
[9] Загальнонаціональне опитування населення України було проведене Фондом «Демократичні ініціативи» ім. І. Кучеріва спільно з фірмою «Ukrainian sociology service» з 18 по 27 вересня 2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: 
[10] Детальніше див.: Формування соціального діалогу: світовий досвід і практика. Аналітична доповідь / за ред. М.М.Розумного. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  Більовський О. Основні напрями вдосконалення системи соціального партнерства в Україні. Аналітична записка. [Електронний ресурс ]. – Режим доступу: 
[11] Указ Президента від 24 березня 2012 р. № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення плану дій з впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» від 5 квітня 2012 р. № 220-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: 
Державне фінансування організацій громадянського суспільства: закордонний досвід та можливості впровадження в Україні