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E Conflitos 
  
Dos Governança 
  
Territórios 
  
André Torre 
email: torre@agroparistech.fr.dossiêterritório@sustentabilidadeeaçãopública
  
  
  
  
  
  
Raízes

Keywords: conflitos, governança, proximidade, desenvolvimento, territórios conflicts, governance, proximity, development, territory

 

INTRODUÇÃO

É freqüente a tendência de opor relações de conflitos e relações de cooperação, como se fossem antinômicas; as primeiras teriam o efeito de separar os habitantes dos territórios, enquanto que as segundas teriam a virtude de aproximá-los e de permitir que funcionem juntos. Assim, enquanto a cooperação, virtuosa, contribuiria para os processos locais de coordenação, seria necessário evitar ou erradicar tensões e conflitos, que se constituiriam em obstáculos ou fatores de atraso no caminho do desenvolvimento dos territórios.

No entanto, olhando de mais perto, as oposições não são tão radicais e poderíamos verificar que os conflitos apresentam um interesse, como também contribuem para os processos de desenvolvimento. Este artigo pretende comprovar que é importante tomar em conta relações conflituosas e que o crescimento presumido da conflitualidade nos espaços rurais ou periurbanos, longe de ser apenas um capricho de Nymbistas1 egoístas, revela evoluções profundas desses territórios, bem como a dificuldade de instalar processos de coordenação implicando atores cujas diferenças e interesses se afirmam um pouco mais a cada dia.

Mostramos que as dinâmicas de conflitos e de negociação pertencem a um mesmo processo de governança territorial, caracterizado pela alternância de fases de conflitos e de paz. A governança dos territórios se nutre de fases altas de conflitualidade, durante as quais se expressam as oposições e os pontos de vista e se montam as alianças fundadoras. Mas, repousa também sobre fases mais consensuais, marcadas pela montagem de acordos entre as partes, de concessões e de renúncias mútuas, assim como por projetos conjuntos entre essas partes. Esses acordos não unânimes constituem um dos fermentos da dinâmica dos territórios por sua capacidade de gerar projetos comuns. Também excluem outros pontos de vista e outras forças sociais, portadoras de projetos de gestão ou de sociedade diferentes que se constituem e se opõem no bojo dos processos conflituosos, num movimento contínuo de renovação das dinâmicas territoriais. A primeira parte deste artigo é dedicada à análise dos lugares respectivos ocupados pelas relações de cooperação e de conflitos nos processos de governança dos ter-ritórios. A segunda parte enfoca mais os principais resultados obtidos na França em matéria de estudos da conflitualidade, que mostram a que ponto os conflitos devem ser compreendidos como momentos de inovação e de intercâmbio particular nos processos de desenvolvimento e de governança dos territórios.

O LUGAR DAS RELAÇÕES DE CONFLITOS E DE COOPERA-ÇÃO NOS PROCESSOS DE GOVERNANÇA DOS TERRITÓRIOS

1.1. ELEMENTOS DE GOVERNANÇA DOS TERRITÓRIOS Uma breve revisão das definições da noção de governança testemunha seu caráter ainda polissêmico e fluído. Segundo [START_REF] Pasquier | Pratiques, discours et théories[END_REF], trata-se "de um conjunto de regras e estilos possibilitando a condução de uma ação pública" num contexto de diferenciação (e de busca de autonomia) sempre mais forte da sociedade (Le Gales, 1995) e de multiplicação dos grupos de interesse. Muitas vezes a governança também é apresentada como um governo do compromisso [START_REF] Taiclet | Le développement économique territorial au regard des hypothèses de la gouvernance territoriale[END_REF], ou como um processo de coordenação multi-níveis e multipolares, num contexto policêntrico e fortemente assimétrico [START_REF] Gaudin | Gouverner par contrat. L'action publique en question[END_REF]. Em decorrência das inovações institucionais, geradas pela descentralização e pela contratualização (Gaudin, 2002), os atores são levados a experimentar novas formas de ação pública e de participação nas decisões, passando progressivamente, como evoca [START_REF] Ost | De la pyramide au réseau : un nouveau paradigme pour la science du Droit ? in Tisser le lien social[END_REF], da pirâmide para a rede. Os dispositivos de governança objetivam então facilitar a participação de portadores de interesses sempre mais diversificados (entre outros, pela associação de atores públicos e privados) em processos de decisões que se revelam constantemente mais fragmentados e distribuídos, mas também incertos e movediços. Vale anotar aqui a importância da colaboração entre atores públicos e privados nesse processo, que marca a ruptura com a abordagem tradicional do governo para tratar da coisa pública e a irrupção das questões da democracia de proximidade nos procedimentos de gestão dos territórios.

A governança aparece, assim, como um ponto focal cristalizando numerosas contribuições recentes sobre as questões de interação, ação coletiva, "empowerment" e aprendizado. Os trabalhos específicos geralmente dizem 111 respeito às questões da participação e concertação [START_REF] Barret | Guide pratique du dialogue territorial. Concertation et médiation pour l'environnement et le développement local[END_REF][START_REF] Beuret | La conduite de la concertation[END_REF]Guilhéneuf 2007), com prolongamentos recentes sobre as ferramentas que apóiam a concertação e a participação, entre outras as tecnologias da informação que levam a rever a noção de rede e a se interrogar sobre a construção social da informação. No entanto, essa noção não constitui um objeto específico, a não ser para algumas disciplinas, especialmente ciência política [START_REF] Lahaye | Gouvernance territoriale et espaces d'intérêt publics : l'enjeu d'un développement durable territorial. Communication à l'école chercheur économie spatiale et régionale 8-10 décembre[END_REF]Capelier et Simoulin, 2003;Hufy et al., 2007), sociologia, ciências da gestão, economia institucional. Os trabalhos são muitas vezes interdisciplinares ou articulados em torno de algumas temáticas chaves, que caracterizam objetos ou problemáticas particulares: a perícia (expertise) e a ação pública [START_REF] Lascoumes | Le développement durable : vecteur d'innovations politiques ? In Le développement durable[END_REF], o interesse geral [START_REF] Denis | L'intérêt général à l'épreuve du pluralisme[END_REF], a governança participativa (Heurgon e Landrieu, 2001), os direitos de propriedade [START_REF] Keefer | A review of the political economy of governance: from property rights to voice[END_REF][START_REF] Platteau | Droits de propriété et gestion efficace des ressources naturelles[END_REF], a governança comunitária [START_REF] Clark | Rural governance, community empowerment and the new institutionalism: a case study of the Isle of Wight[END_REF], ou, em matéria de desenvolvimento, [START_REF] Meisel | La bonne gouvernance est-elle une bonne stratégie de développement ? Document de travail Agence Française de Coopération[END_REF], as políticas públicas [START_REF] Baslé | Evaluation des politiques publiques et gouvernance à différentes niveaux de gouvernement[END_REF][START_REF] Larrue | Analyser les politiques publiques d'environnement[END_REF], a governança em relação à problemática da proximidade [START_REF] Bertrand | La gouvernance locale, un retour à la proximité[END_REF][START_REF] Talbot | La gouvernance locale, une forme de développement local et durable ? Une illustration par les pays. Développement durable et Territoires[END_REF]; Torre e Zuindeau 2006), os dispositivos de engajamento voluntário (auto-regulamentação, acordos voluntários…) [START_REF] Salles | Les défis de l'environnement[END_REF]Belis-Bergouignan e Cazals, 2006).

A noção de governança fornece a oportunidade de tratar de temas específicos em função dos campos, como as noções de governança mundial, européia ou urbana . A governança territorial (Bertrand e Moquay, 2004;Le Galès, 2006;[START_REF] Pasquier | Pratiques, discours et théories[END_REF]) se inscreve na evolução das pesquisas sobre territórios, como lugares de projeto coletivo, de articulação global/local e de abordagem das problemáticas ambientais. Esses trabalhos permitiram mostrar a necessidade de uma territorialização da norma (Jegouzo, 2006) e a inadaptação dos territórios administrativos (Cans, 2006), abrindo para a problemática da governança multi-níveis que permite contornar a questão do território pertinente, colocando a questão da coordenação entre territórios (Valarié, 2007). Vale observar ainda os laços fortes com as noções de governança rural [START_REF] Welch | Legitimacy of rural local government in the new governance environment[END_REF] ou de desenvolvimento sustentável (MEDD, 2002;[START_REF] Mormont | Savoirs et jeux d'acteurs pour des développements durables[END_REF], assim como uma partição entre a análise ex post dos dispositivos ou a avaliação da eficácia das políticas públicas e dos trabalhos sobre a governança ora em curso, que enfocam os modos de construção de uma representação ou de um projeto comum, numa lógica de fortalecimento dos pro-cessos de democracia, e de uma passagem a uma democracia deliberativa. Essa partição corresponde finalmente à distinção entre a governança como ferramenta e a governança como finalidade.

Para ultrapassar essa indeterminação e chegar a uma abordagem mais compreensiva, importa primeiramente lembrar os objetivos perseguidos no quadro desses processos:

• contribuir para a elaboração ou favorecer a implantação dos projetos de desenvolvimento territorial; • facilitar a coordenação dos numerosos atores heterogêneos dos territórios; • evitar que certos atores deixem o território (processos de desertificação ou de abandono); • evitar confrontos que bloqueiam os processos; • decidir os caminhos do desenvolvimento. Depois, é interessante voltar aos elementos constitutivos da governança dos territórios e, para começar, detalhar os componentes da ação pública que contribuem para a tomada de decisão dos governos locais ou extralocais. Trata-se, em particular na França:

• das leis promulgadas em nível nacional (código civil, código penal, código rural, código do meio ambiente...) e que se aplicam tanto em territórios específicos (leis sobre montanha, litoral...) quanto no conjunto dos territórios institucionais representativos de uma nação; • dos regulamentos, sejam regulamentações nacionais em matéria de segurança, de social, ou regulamentos e diretivas europeus, que se aplicam indistintamente nas diversas zonas da União; • das políticas públicas, nacionais ou descentralizadas, agora em nível das grandes Regiões francesas: políticas econômicas, por exemplo em matéria de desenvolvimento industrial, de serviços, de agricultura ou de energia..., políticas sociais relativas ao trabalho, habitação, saúde, educação, ou ainda políticas de ordenamento territorial, ligadas à questão das infra-estruturas ou às dimensões fundiárias, tão sensíveis hoje; • Instrumentos financeiros (ajudas, taxas, impostos, contribuições dos usuários...) que contribuem a orientar as políticas e os projetos empreendidos pelos grupos de interesse dos territórios. Num nível mais local, trata-se também do conjunto dos documentos de urbanismo que determinam a forma de morar e administrar os espaços, como, na França, os planos de ocupação dos solos; e finalmente os diversos tipos de zoneamento produzidos pela ação pública; os zoneamentos territoriais e sua diversidade que leva à justaposição de políticas e aos processos de governança de múltiplos níveis (países, consórcios de "comunes2 ", projetos de territórios...) e os zoneamentos ambientais com suas exclusões e suas superposições complexas.

Esses elementos, ligados à governabilidade dos territórios, representam uma parte importante dos componentes da governança territorial, sem esgotar sua expressão. Pois precisa-se acrescentar ainda os processos de coordenação e os projetos de ações realizados em conjunto por diversas categorias de atores territoriais, de natureza privada ou semi-pública. O que está em causa aqui é a questão da democracia participativa e da implicação de numerosos participantes locais num processo de decisão que deixou de ficar apenas nas mãos do Estado. Esses atores atuam juntos, de forma complementar ou em oposição aos Poderes Públicos; eles se manifestam, em particular, nas fases intermediárias entre duas eleições, com a idéia que a delegação de poder dada aos eleitos não basta para lhes atribuir, ou ao Estado, uma competência universal ou uma capacidade de responder a todas as questões, nem a abordar novos temas com o devido conhecimento. Precisamos distinguir o nível das organizações e o dos mecanismos de governança:

-Em relação às organizações, entendemos por processo de governança dos territórios os grupos de atores que assumem os projetos territoriais e estruturam as relações locais, com níveis diversos de representatividade (Papy e Torre, 2003). Trata-se, por exemplo, no campo produtivo, das cooperativas das indústrias agro-alimentares; ou ainda das redes de inovação e de transferência de tecnologias e de conhecimentos, no quadro dos sistemas locais de produção. Num registro que pertence mais ao campo da administração territorial e do bem comum, é preciso lembrar o papel crescente desempenhado pelas associações que manifestam a irrupção dos cidadãos nos processos de decisão e a parte crescente que querem ter em nível local, seja para assumir projetos, seja para contestá-los. Pensamos em particular as associações de proteção da natureza, entre as quais certas estendem sua ação até o nível nacional, ou mesmo internacional, e às associações de ribeirinhos ou de vizinhança que intervêm muitas vezes em nível micro-local;

-No que diz respeito aos mecanismos de governança, pode-se mobilizar o leque das diferentes formas de participação nos debates ou na decisão, que permite associar os atores privados ou semi-públicos aos processos de governança territorial. As décadas anteriores foram ricas em invenções de toda natureza, visando facilitar a implantação do paradigma da concertação. Podemos citar, após [START_REF] Beuret | La conduite de la concertation[END_REF], e de forma crescente segundo sua intensidade participativa, a comunicação (cujo objetivo é passar uma mensagem e obter a adesão do público a uma proposta), a informação (que visa pôr um grupo a par das intenções ou das decisões tomadas), a consulta (que busca colher as opiniões dos atores sem garantir que as opiniões expressas sejam consideradas), o diálogo (que constrói interações horizontais entre atores situados em pé de igualdade), a concertação (que pretende construir em comum elementos visando uma solução) e finalmente a negociação (que visa a construção comum de uma decisão).

CONFLITOS E GOVERNANÇA

Como estamos vendo, os processos de governança dos territórios se baseiam geralmente em princípios de cooperação entre atores, e mal reservam um espaço muito reduzido à expressão viva das oposições. Toma-se em conta controvérsias e divergências num certo número de arenas locais, tais como, por exemplo, os fóruns ou as reuniões de concertação e de negociação, mas o objetivo desses encontros é mais de encontrar soluções para as oposições, do que deixá-las viver e evoluir no contexto dos processos de desenvolvimento.

Essa posição é coerente com as reflexões encontradas em parte da literatura sobre a decisão pública. O teorema de Coase (1960) leva assim a valorizar a dimensão de cooperação entre atores locais, enquanto a análise das escolhas públicas (Buchanan, 1954(Buchanan, e 1972) ) e sociais [START_REF] Sen | The impossibility of a Paretian Liberal[END_REF](Sen, e 1990) ) privilegia uma abordagem pelo voto, levando a uma tomada de decisão que não deve mais ser contestada nem questionada, a não ser numa próxima eleição. Essas abordagens desconsideram os conflitos, pois estes constituem um obstáculo ou um fracasso dos processos de coordenação: precisa tentar resolvê-los 113 mediante processos de cooperação, ou ainda eliminá-los uma vez que estão em contradição com a norma da decisão majoritária.

A tomada em conta das dimensões conflituosas nos processos de governança dos territórios questiona ao mesmo tempo a natureza dos conflitos e da governança: será que os conflitos são negativos por essência? São nefastos para a sociedade e os processos de desenvolvimento? Será que precisa tentar eliminá-los, ou solucioná-los (conflict resolution) ? Ou "pilotá-los"? Deixá-los viver? Dito a partir de outro ponto de vista, como a governança dos territórios deve se acomodar dos conflitos de uso do espaço?

Nossas pesquisas sobre os conflitos nos espaços naturais, rurais e periurbanos, mostram que a governança dos territórios não se limita a uma visão idílica das relações econômicas e sociais, isto é às formas de cooperação e de construção comuns [START_REF] Darly | La spatialité des conflits d'usage au sein des zones périurbaines en Ile-de-France : analyse empirique d'une modalité peu connue de la gouvernance des territoires[END_REF][START_REF] Darly | Conflits liés aux espaces agricoles et périmètres de gouvernance en Ile-de-France (résultats à partir d'analyses de la presse quotidienne régionale et d'enquêtes de terrain)[END_REF]Kirat & Melot, 2006;Kirat & Torre, 2008;[START_REF] Melot | De la gestion des espaces au projet de territoire. Les enjeux politiques d'un changement de paradigme politique[END_REF]Torre & Lefranc, 2006). Trata-se também de uma interação entre forças dirigidas à cooperação, que acabamos de afastar, e outras forças que levam ao conflito. Pois raros são os territórios que podem viver longos períodos sem conflitos. A dimensão conflituosa é essencial nos processos de ordenamento territorial, de desenvolvimento regional ou de gestão das diversas funcionalidades locais; ela se impõe por sua realidade, em termos de recursos aos tribunais, de manifestações mediáticas ou de demonstração de violência.

Basta analisar um instante, de um ponto de vista empírico, os processos de desenvolvimento territorial e sua evolução no tempo; não se parecem, em caso nenhum, com um longo rio tranqüilo. Pelo contrário, são feitos de fases de negociações, de colaboração ou de calma, mas também de momentos muito mais animados, até conflituosos, ao longo dos quais certos grupos ou certas categorias de atores se opõem, às vezes com violência, para definir os caminhos a serem trilhados ou as opções a serem mantidas. Isso porque o processo de governança dos territórios oferece duas faces complementares, cuja importância varia segundo os momentos e as situações:

-uma face de natureza conflituosa, -e uma face de natureza cooperativa.

A compreensão dessa alquimia complexa, que está na base das evoluções do sistema local, impõe a consideração das relações conflituosas. Pois o processo de gover-nança se alimenta dessas tendências opostas -conflitos e cooperações -cuja síntese leva à definição dos caminhos do desenvolvimento.

Mas por que razões os conflitos têm seu lugar no processo de governança? Porque não tentar suprimi-los? É porque os conflitos de uso e de vizinhança, e muito particularmente os conflitos quanto ao uso do espaço, constituem uma forma de resistência e de expressão das oposições frente a decisões que deixam insatisfeita uma parte da população local. Boa parte das mudanças, das inovações locais, implica uma resistência que pode provocar conflitos. As pequenas mudanças vão provocar tensões ou pequenos conflitos de vizinhança. As mudanças maiores, que implicam em uma reconfiguração dos usos do espaço (instalação de infra-estruturas de transporte ou de lixo, zoneamentos territoriais ou ambientais...) provocam conflitos cuja dimensão espacial e social é muitas vezes mais importante (Torre et al., 2006). Os conflitos constituem assim uma forma de entrar na discussão sobre os objetivos em jogo e os caminhos do desenvolvimento territorial, quando tinham sido excluídos, tendo a oportunidade de conseguir participar do processo e exercer uma influência sobre as decisões. É por isso que dizem respeito seja às decisões em matéria de ordenamento (negociação arbitrada), seja à composição e à representatividade das instâncias responsáveis pela decisão (negociação arbitral). Assim, o conflito é parte integrante do processo de deliberação em nível local, ao permitir uma expressão da democracia local assim como a reintegração de grupos de interesse que tinham sido esquecidos ou lesados numa fase anterior de elaboração dos projetos.

Para entender a importância dos conflitos no processo de desenvolvimento, podemos apelar para a análise de A. O. [START_REF] Hirschman | voice and loyalty : Responses to decline in firms, organizations and states[END_REF][START_REF] Hirschman | An expanding sphere of influence[END_REF], que coloca a questão das reações humanas a um choque não desejado segundo o triptico exit, voice, loyalty. Inicialmente elaborada para tratar das relações de trabalho, essa abordagem pode ser mobilizada como um instrumento de compreensão dos modos de governança em nível local, em particular na sua componente voice. Aqui vai a nossa interpretação no caso dos processos de governança dos territórios (ver também [START_REF] Torre | Réflexions sur les dimensions négatives de la proximité : le cas des conflits d'usage et de voisinage[END_REF].

Quando ocorre um evento que deixa insatisfeita uma pessoa (ou um grupo de atores), várias soluções se apresentam, como respostas a essa situação. Vale especificar que o termo evento não corresponde exclusivamente Conflitos e governança dos territórios Raízes, Campina Grande, v. X, ns. 1 e 2 e v. XX, n. 1, p. 109-120, jan./2009 a jun./2010 com atos tecnicamente realizados, como a construção de um imóvel ou de uma alça de estrada, mudanças do estatuto das terras, poluição de um rio ou interdição de circular num espaço cuja propriedade é contestada. Pode também tratar-se de uma decisão com supostos efeitos no futuro, como a decisão de construir um aeroporto, um inquérito público para a construção de instalações classificadas, ou ainda a escolha de zoneamentos ambientais. As soluções, segundo a abordagem hischmaniana, são três:

-As pessoas que consideram que o acontecimento não é conforme a seus interesses podem decidir pela solução de exit. Trata-se de uma estratégia de saída, que consiste, ou a deixar o território e se localizar numa área julgada mais favorável (exit espacial) ou a abandonar sua atividade econômica e se reconverter numa atividade compatível com as novas condições (exit no espaço dos recursos). Abandona-se assim a cena da governança local. É óbvio que essa solução nem sempre é praticável, por razões financeiras ou de preço da terra (é difícil, por exemplo, vender a bom preço terrenos poluídos).

-Outra solução consiste em adotar uma atitude leal em relação ao processo em curso; é a loyalty. Interpretamos esta como o aceite das decisões tomadas por uma participação nas dinâmicas e nos projetos em curso, assim como pela ausência de oposição pública. Uma das possibilidades é, então, esperar pelas eleições seguintes, com o objetivo de concorrer com um outro programa e tentar se fazer eleger.

-A terceira solução é a do voice. Trata-se de fazer ouvir sua voz e de se opor assim aos projetos, às decisões ou às ações em curso. É nesse caso que a via do conflito pode ser escolhida. O conflito se distingue da simples tensão pelo fato de que supõe um engajamento dos atores: esse engajamento pode se traduzir por ações mediáticas, um recurso aos tribunais, violências, e muitas vezes se manifesta pela busca de aliados ou parceiros na luta. Segundo [START_REF] Dowding | Exit, voice and loyalty: Analytic and empirical developments[END_REF], pode-se distinguir a voice individual, mais comum nos pequenos conflitos, e a voice coletiva, que marca uma ampliação do espaço de interesse, assim como a mobilização contra projetos de grande tamanho, ou que implicam uma reconfiguração forte das modalidades de governança em nível local. Neste último caso, o processo de voice muitas vezes se dirige aos poderes públicos (ver [START_REF] Young | Consolidation or diversity: choices in the structure of urban governance[END_REF], com a idéia de questionar as decisões tomadas pelas autoridades e de pressionar o processo de governança. O objeti-vo, nesse caso, é de obter o abandono dos projetos previstos ou já em curso, ou de modificar a decisão, incorporando argumentos e expectativas dos oponentes, ou ainda de modificar a composição dos grupos de interesse na decisão para integrar novos atores, justamente aqueles que se opõem pela via do conflito. O impacto sobre o processo de governança pode ser considerável, pois a importância do conflito e a mobilização das pessoas pesam consideravelmente sobre a decisão e a tomada em consideração de pontos de vista suplementares.

No entanto, as forças sociais e políticas e a multifuncionalidade dos territórios impõem aos atores do mundo rural e periurbano de se concertar para utilizar o espaço, gerir o meio ambiente, as paisagens e as produções, e contribuir assim a diferenciar os territórios. Essa aproximação cria interações, numerosas discordâncias, tensões, até conflitos e crises entre os atores. Mas também leva à elaboração de compromissos que muitas vezes revelam apenas um acordo provisório. Essas interações e tensões entre atores locais são constitutivas das modalidades de governança dos territórios. Se a negociação for exitosa e se os compromissos locais se organizarem facilmente, aí se constroem relações de cooperação, e até de confiança e sinergia. Mas se, pelo contrário, os atores entrarem numa relação de oposição, os conflitos emergem e estruturam as relações locais.

AS CARACTERÍSTICAS DOS CONFLITOS DE USO DO ESPAÇO NAS ÁREAS RURAIS E PERIURBANAS FRANCESAS

O crescimento dos conflitos ligados ao espaço é às vezes apresentado como uma evidência, que indicaria a ocorrência de novas práticas sociais, ou de inelutáveis evoluções territoriais. A situação de conflito é muitas vezes suposta, no entanto pouco comprovada nos fatos; as próprias estatísticas judiciárias sobre o tema podem muitas vezes parecer ambíguas (Barré et al., 2006). Os dados relativos ao estado da conflitualidade são pouco numerosos, e muitas vezes cheios de lacunas, por duas razões principais. A primeira tem a ver com o fraco interesse por esse campo até os anos 2000. A segunda é associada à complexidade dos conflitos, o que proíbe o uso de uma única variável representativa pois os conflitos de uso do espaço se expressam de formas distintas (tribunais, midiatização, violência), que proíbem qualquer representação simples e levam a apelar para diver-115 sas disciplinas na sua definição. O conflito que se oferece à análise elabora-se a partir de informações colhidas junto a diversas fontes.

Frente à ausência de dados sobre os conflitos de uso do espaço, decidimos construir um programa de pesquisa a esse respeito, em bases empíricas dedutivas, com o objetivo de adquirir informações sobre os conflitos de uso do espaço na França, e sobre suas principais características. A pesquisa implica diferentes disciplinas: economia espacial e das organizações, ciências jurídicas, geografia humana, psicologia, sociologia rural e das interações, ciências da gestão, agronomia. Ela mobiliza um grupo de uns vinte pesquisadores que pertencem a universidades e outros órgãos públicos franceses de pesquisa. O trabalho se baseia em estudos de campo realizados em áreas escolhidas por seu caráter representativo da diversidade do território francês (cidades, espaços rurais, periurbanos, sul, norte, leste, oeste, litoral, montanha, planícies, zonas fortemente ou pouco povoadas, áreas industriais, agrícolas, residenciais, de lazer), e problemáticas ambientais (poluições, pressão antrópica, proteção do litoral, cidade sustentável, qualidade da água), sociais (mobilidades, instalações residenciais, segregação, pobreza, precariedade) e econômicas (questão fundiária, desenvolvimento local, não-desenvolvimento, progressão residencial).

A ANÁLISE DOS CONFLITOS DE USO DO ESPAÇO

Com o objetivo de colher dados e indicações fiáveis sobre os conflitos, seus modos de resolução e a organização em rede dos atores locais, assim como sobre os modos e as estruturas de governança e os atos técnicos implantados em nível local, utilizamos quatro fontes de identificação dos conflitos, que apresentam vieses, porém oferecem uma complementaridade satisfatória. Trata-se de:

-investigações a partir de entrevistas com peritos, realizadas em nível local junto a pessoas-fontes que pertencem a diversos ambientes profissionais e órgãos públicos;

-análises do conjunto de procedimentos judiciais na base dos julgamentos;

-análise dos artigos publicados na imprensa cotidiana regional; -análise das interações entre os protagonistas participando do conflito, a partir do acompanhamento de reuniões e de histórias de vida.

A definição dos conflitos de uso e de vizinhança recorre a três elementos:

-A distinção entre conflitos e tensões; portadoras de um sentido mais geral que o conflito, as tensões podem se desenvolver sem que a crise apareça. O conflito traduz a passagem de um nível qualitativo, que corresponde ao engajamento das partes na relação conflituosa, e tem por objetivo tornar suas posições credíveis. O engajamento implica um custo, monetário ou hedônico, e pode revestir diversas formas : o recurso em justiça, a publicização (desentendimento levado frente às instâncias públicas ou serviços do Estado), a midiatização (desentendimento levado para a mídia), as vias de fato ou o confronto verbal, a destruição de bens ou de infra-estruturas, a produção de sinais (interdição de acesso, barreiras...).

-A inscrição no território. Os conflitos de uso do espaço apresentam a particularidade de manter um laço forte com o território. Repousam numa base física, desenvolvem-se entre vizinhos e nascem em torno de bens materiais e imateriais localizados. Inscrevem-se num quadro institucional determinado ao mesmo tempo pelos jogos e regras das instâncias locais e supra-locais.

A materialidade. Os conflitos pelos quais nos interessamos são ligados a uma materialidade de atos realizados ou antecipados. As oposições de pessoas ou de grupos referem-se a objetos concretos, a atos técnicos em curso ou futuros, e se traduzem por ações concretas.

Os resultados dessas pesquisas permitem desenhar um primeiro mapa da conflitualidade e tirar ensinamentos de alcance geral a respeito dos conflitos de uso e de vizinhança nas zonas rurais e periurbanas francesas. (Ver por exemplo [START_REF] Darly | Conflits liés aux espaces agricoles et périmètres de gouvernance en Ile-de-France (résultats à partir d'analyses de la presse quotidienne régionale et d'enquêtes de terrain)[END_REF][START_REF] Jeanneaux | Conflits environnementaux et décisions juridictionnelles : que nous apprend l'analyse du contentieux judiciaire dans un département français ?[END_REF]Kirat & Melot, 2006;Kirat & Torre, 2008;Torre et al., 2006,;Torre & Lefranc, 2006). Também constituem um passo além da abordagem Nimby de base3 , sem estigmatizar tal ou tal comportamento, mas frisando as oposições, suas origens e os argumentos desenvolvidos pelas partes interessadas nos conflitos.

i) Os objetos dos conflitos. As dinâmicas conflituosas se constroem em torno de um objeto principal que cristaliza os desentendimentos. O primeiro objeto dos con-116 flitos de uso do espaço na França é ligado ao domínio fundiário e ao desenvolvimento residencial; trata-se das questões de ocupação dos solos e de concorrência fundiária, ou de processos relativos à possibilidade de construir, passando pelas licenças de construção e de definição ou contestação de zoneamento. Mostra-se particularmente significativo nas áreas de forte pressão fundiária, tais como o periurbano ou as áreas litorâneas, por exemplo. Vêm depois as contestações em torno da construção de infra-estruturas, sejam estas privadas como as usinas, os prédios industriais ou comerciais, ou públicas como as infra-estruturas de transporte, energia e gestão do lixo. Encontramos a seguir os conflitos ligados às atividades de caça, com as contestações das modalidades de exercício, a gestão de populações de animais selvagens e a coabitação com outros usos rivais como o turismo e o uso residencial. Os conflitos ligados às externalidades negativas das atividades produtivas resultam da percepção de perturbações diversas (poluição, riscos, incômodos olfativos ou sonoros) pelos ribeirinhos de atividades poluidoras. Finalmente, a questão da água (rios, litoral, aqüíferos) ocupa um lugar sempre mais forte: o recurso raro está em concorrência para as atividades produtivas, residenciais ou recreativas, mas trata-se também de uma fonte de riscos, com as inundações ou as enchentes.

ii) Os atores implicados nesses conflitos são de toda natureza e representam a diversidade dos grupos de interesse nos territórios. Trata-se, em primeiro lugar, dos indivíduos e das associações de defesa do meio ambiente ou da vizinhança que os representam, que ocupam um lugar preponderante no quadro francês, e estão na maioria das vezes na origem de contestações, por exemplo no caso de construção de infra-estruturas ou de episódios de poluições. Encontramos depois as empresas privadas, geralmente questionadas por sua atividade (implantação de usinas, poluição, reabilitação de sítios...), mas podendo também requerer, no caso de contestação de atos\decisões das autoridades administrativas regionais regulamentando, por exemplo, as instalações classificadas. O Estado e as coletividades territoriais são freqüentemente implicados nos conflitos; eles são questionados pelos outros atores, em particular para as questões de construção ou de exploração de infra-estruturas ou de estabelecimentos classificados, ou de implantação de zoneamentos ambientais, mas eles também são encontrados em processos de justiça, por exemplo, contra construções ilegais ou documentos de urbanismo julgados inapropriados. Os agricultores são ao mesmo tempo contestados por causa de suas práticas agrícolas e do uso de fitossanitários, e contestadores, por exemplo, contra medidas de proteção da natureza.

iii) Ao contrário da idéia segundo a qual os conflitos constituem o resultado último de um longo processo de degradação das relações, muitos conflitos são antecipados e acontecem antes mesmo da abertura de uma ação. O caso mais impressionante é o dos recursos aos tribunais abertos em decorrência de declarações ou de investigações de utilidade pública. Nesse caso, os atores locais (na maioria dos casos, associações) preferem tomar a frente e fazer emergir o problema, frente à justiça ou à mídia, antes mesmo do início do processo de construção ou das operações de produção. iv) Os conflitos são reveladores das resistências às políticas de zoneamento que caracterizam o espaço nacional. Eles revelam a existência de quatro grandes tipos de zonas onde o número de usos é limitado:

-as zonas em processo de extensão urbana que caracterizam a dinâmica de progresso da urbanização e traduzem um desaparecimento progressivo da distinção rural urbano; hoje, são as mais dinâmicas, e são situadas na periferia das cidades grandes, médias e pequenas, assim como no litoral;

-as zonas agrícolas a rural de baixa densidade representam a maior superfície do território; aí, a atividade agrícola (intensiva ou extensiva) e a exploração florestal são predominantes; -as zonas em via de patrimonialização -montanha (cumes), paisagens ou espaços notáveis (parques, reservas, povoados) e partes da área litorânea (beira-mar, ilhas, fundos marinhos) -são objeto de uma atividade de proteção ou de preservação;

-as zonas que hospedam atividades de fortes externalidades negativas, como atividades de estocagem de resíduos, dejetos, lixo, assim como infra-estruturas de transporte e de produção de energia, que muitas vezes coincidem com espaços de forte exclusão social.

ELEMENTOS DE ANÁLISE TEÓRICA DOS CONFLITOS DE USO DO ESPAÇO.

Como assinalamos acima, os elementos de compreensão das características dos conflitos de uso do espaço são fracos, devido ao número reduzido de pesquisas sobre esse tema. Portanto não é de se admirar que as dimensões analíticas estejam pouco desenvolvidas e que as obras de referência ocupem pouco espaço na literatura (ver, contudo, as pesquisas realizadas no Quebec [START_REF] Trudelle | Au-delà des mouvements sociaux : une typologie relationnelle des conflits urbains[END_REF][START_REF] Joerin | Analyse spatiale des conflits urbains, Enjeux et contextes dans la région de Québec[END_REF] ou na Alemanha [START_REF] Rucht | Methodological Issues in Collecting Protest Event Data: Unit of Analysis, Sources and Sampling, Coding Problems[END_REF]. No entanto, podemos, a partir de nossas pesquisas sobre o tema, desenhar um primeiro esboço teórico, que confirma certos desenvolvimentos teóricos apresentados em diversos quadros de análise das ciências sociais. Propomos aqui cinco características principais.

i) Os conflitos são reveladores das mutações e das mudanças que se produzem nos territórios; constituem sinais das evoluções sociais, técnicas e econômicas, reveladores da novidade e das inovações. Testemunham das oposições que estas últimas suscitam, das discussões em torno de sua implementação, de sua (não) aceitabilidade eventual, assim como da implantação dos procedimentos de governança e de sua transformação sob a influência dessas dinâmicas de mudança. Toda mudança provoca oposições ou resistências, mais ou menos fundamentadas ou pertinentes. Durante essas fases de conflito se processam recomposições sociais ou de grupos de interesses, e mudanças de natureza técnica ou jurídica. Após o conflito, restam os novos acordos em nível local, os novos modos de governança, as novas configurações das negociações, assim como os atos técnicos (mudanças de planos, ordenamentos diversos, modificações dos Planos de ocupação dos solos...), que resultam das negociações anteriores. Os conflitos são assim, ao mesmo tempo, resultados e origem das evoluções territoriais.

ii) Os conflitos constituem palcos de tomada de palavra para categorias de atores negligenciadas pelas estruturas de governança ou nas arbitragens dadas. Quando uma parte da população julga que uma decisão ou uma ação é contrária a suas expectativas, a seus interesses ou a seus projetos, vimos, a partir das pesquisas de Hirschman (1970), que ela dispõe de três soluções (lealdade, saída, tomada de palavra). O engajamento no conflito, que se traduz por atos conflituosos, tais como o recurso aos tribunais, à midiatização, à publicização ou a violência, manifesta a contestação de planos ou ações em curso ou em projeto. Não leva, portanto, a uma ruptura de diálogo com as partes adversas.

iii) Os conflitos de uso do espaço são fermentos do laço social. Solidarizam os atores locais e contribuem para a constituição de redes de atores em torno de questões ou de interesses comuns. Apresentam a característica de manter uma comunicação entre os usuários que se opõem e, salvo casos extremos, preservam o futuro e a vida em comunidade. Enfim, constituem uma proteção contra a atonia social e preservam, por sua expressão, do perigo de explosões mais profundas ou de fuga para territórios julgados mais acolhedores. iv) Os conflitos estão ligados às problemáticas de proximidade geográfica [START_REF] Torre | Proximity economics and environment: assessment and prospects[END_REF]. Com efeito, repousam sobre três tipos de interferências espaciais, que criam o mesmo tanto de tipos de conflitos:

-as superposições; é o caso quando dois ou mais agentes pretendem dar usos diferentes para um mesmo espaço (trata-se em geral de todas as situações nas quais o multiuso se mostra delicado; -as contigüidades, quando agentes situados um ao lado do outro estão divergindo quanto às fronteiras, aos limites e às marcações de seus espaços respectivos (limites de propriedade, uso comum, passagens a uso comum); -as vizinhanças; é o caso quando efeitos indesejáveis para a vizinhança se espalham pela via dos ares, das águas, ou sob o efeito das declividades de terrenos, atingindo agentes situados num perímetro próximo (externalidades de poluição, rejeitos de efluentes e de lixo, ou emissões tóxicas, poluição sonora) v) Podemos fazer uma distinção entre conflitos de curto e de longo prazo (respectivamente associados a mudanças leves ou importantes). As pequenas mudanças podem provocar tensões, ou ainda pequenos eventos conflituosos, enquanto as mudanças importantes (projeto de construção de um aeroporto, mudança num esquema de ordenamento, construção de uma instalação classificada) vão gerar fases importantes e muitas vezes demoradas de conflitualidade. Os conflitos longos apresentam um interesse peculiar em termos de desenvolvimento sustentável, pois revelam mutações relativas à sustentabilidade dos sistemas locais e questionam seu funcionamento. Enquanto os conflitos perduram, as mutações das quais são a expressão se instalam e transformam-se em profundidade os sistemas e as modalidades de governança territorial. As mudanças importantes provocam conflitos de forte extensão espacial (vários municípios, departamentos, às margens de um rio...) e social (associações, eleitos locais, municípios vizinhos, poderes públicos). Seus impactos também são geralmente mui-to longos e mudam as situações social, econômica e ambiental em nível local.

CONCLUSÃO

Questiona-se às vezes as razões de um estudo rigoroso sobre os conflitos de uso e suas principais características. Por que razões se interessar por processos cujo principal resultado pareceria, à primeira vista, engrandecer as oposições e fazer aparecer problemas de diversas naturezas, até constituir um obstáculo para o desenvolvimento?

Uma resposta de bom senso é que a existência persistente dos conflitos justifica amplamente seu estudo, ou ainda que uma experiência muito antiga mostra ser ilusório pensar em erradicá-los totalmente, e que vale mais tentar conhecê-los para melhor domesticá-los. Mas, vamos mais longe, após ter observado os elementos apresentados acima, para nos interrogar sobre o papel e o lugar ocupado pelos conflitos nos processos de governança dos territórios.

Os conflitos que nos interessam raramente são destruidores ou ultra-violentos (na França pelo menos), como, por exemplo, os enfrentamentos de guerra ou o terrorismo, que se caracterizam pela vontade de erradicar um adversário com objetivos e projetos antagônicos. Trata-se, pelo contrário, de oposições entre pessoas que compartilham um objetivo de desenvolvimento ou um projeto comum, ou ainda que têm por objetivo de viver juntos num mesmo território, mas divergem quanto aos meios e técnicas para alcançar esse objetivo. Os conflitos são motivados por um feixe complexo de causas de natureza social e técnica, que vão da divergência sobre a utilização de uma zona dada aos processos de exclusão social. Manifestam pelo menos a possibilidade de uma troca democrática e de uma discussão aberta sobre os meios de conseguir um desenvolvimento comum, ou mesmo sobre as próprias finalidades desse desenvolvimento, sustentável ou industrial por exemplo. Em todo caso, implicam pessoas físicas ou morais que desejam ou não podem evitar de conviver no mesmo território e precisam portanto encontrar os meios de chegar a um acordo sobre seu funcionamento.

Esses acordos, muitas vezes desiguais, podem chegar à exclusão de grupos mais ou menos importantes do processo de decisão. É a razão pela qual os conflitos constituem uma outra alternativa que o voto sem reflexão nos processos eletivos; manifestam uma oposição e mantêm a troca e o diálogo, inclusive durante as fases de oposição as mais tensas. Os conflitos são assim momentos de inovação e de bifurcação dos processos de desenvolvimento. Manifestam o novo e traduzem as escolhas, muitas vezes difíceis, em matéria de crescimento e de governança das populações.

Neologismo criado a partir da expressão inglesa NIMBY ("Not In My Back Yard") ou seja: "Não no meu quintal", o que designa a oposição de populações ribeirinhas à implantação ou extensão de uma nova infra-estrutura, sem no entanto questionar a utilidade desta se for instalada em outro local.André TorreDossiê território, sustentabilidade e ação pública(Marc Piraux, Márcio Caniello -Orgs.) 

A "commune", na França, corresponde ao município no Brasil, com a diferença que não tem poder legislativo.André TorreDossiê território, sustentabilidade e ação pública(Marc Piraux, Márcio Caniello -Orgs.) 

André TorreDossiê território, sustentabilidade e ação pública(Marc Piraux, Márcio Caniello -Orgs.) 

Ver nota 1.Conflitos e governança dos territóriosRaízes, Campina Grande, v. X, ns. 1 e 2 e v.XX, n. 1, p. 109-120, jan./2009XX, n. 1, p. 109-120, jan./ a jun./2010 

Dossiê território, sustentabilidade e ação pública(Marc Piraux, Márcio Caniello -Orgs.)