Pierre Laroque 
  
Der Beveridge-Bericht 
  
Der Belgische Plan 
  
Beveridge 
  
Van Rhijn 
  
Alain Barjot 
  
Armand Colin 
  
Fn L Lgl 
  
Gerhard / Schulte 
  
Cf Sandmann-Bremme 
  
Ugo M Colotrrtgo 
  
Peter A / Kôhler 
  
ProzeB Hans Zacher Sprechen Von Einem 
  
Hans A Zacher 
  
Guy: ,, Perrin 
  
Osvald Stein 
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
Kapitel I: Der Beveridge-Bericht, die ILO und Europa l. Hauptprinzipien des Beveridge-Berichts

Keywords: Soziale Sicherheit und Sozialversicherung Versorgung mit Medikamenten oder der Ausgleich von Familienlasten) hervorheben. Die soziale Sicherheit hat sich ebenfalls auf Risiken ausgeweitet, die nicht direkt mit der Sicherung des Einkommens, sondern vielmehr mit dem Erhalt des plizierter, wenn versucht wird, internationale Vergleiche anzustellen. Dennoch sind solche Vergleiche notwendig, besonders wenn es darum geht, Sozialleistungen von einem System in ein anderes zu ùbertragen. Daher sollen zunâchst die verschiedenen Begriffe im Zusammenhang mit der sozialen Sicherheit definiert und erklârt werden Begriffe, die bei Anpassungen an die verschiedenen Systeme verwendet werden Soziale Sicherheit und Sozialversicherung Obwohl die soziale Sicherheit schon seit mehr als einem halben Jahrhundert ein Bestandteil der Sozialsysteme geworden ist, gehen die Meinungen immer noch stark auseinander, was unter diesem Begriff zu verstehen ist. Mit, sozialer Sicherheit" bzw., sécurité sociale", social security", sic;'trezza sociale" und, sociale zekerheid" kônnen hôchst verschiedene Konzepte und Inhalte gemeint sein. Die nationalen Definitionen kônnen auf abweichende Konzepte und Ideen hinweisenl, die sich Systeme sozialer Sicherheit in den Lândern der wurde3, hat hingegen schon zwei verschiedene Bedeutungen, die vom Kontext abhtingig sind. Im allgemeinen Sprachgebrauch beinhaltet der Begriff, sécurité sociale" einzig den Schutz gegen die Risiken Krankheit, Unfall und Alter. Bei den Experten ftir soziale Sicherheit umfaBt er den Schutz gegen alle Risiken Der italienische Ausdruck, sicurezza sociale" unterscheidet sich nochmals vom Franzôsischen und vom Englischen, obwohl er von, social security" abgeleitet ist.s, Sicurezza sociale" hat sich inhaltlich vom englischen Terminus abgewandt, weil eben eine selbstàindige Debatte ûber Umfang und Reichweite der sozialen Sicherheit die angelsâchsische BeschrÈinkung im wesentlichen auf dem Bereich der sociale", in: SAUVY, Alfred, die fast ausschlieBlich durch die Beitrâge der Versicherten oder der Arbeitgeber finanziert sind, wird die Staatsversorgung zum nur schwer zu verstehen. Als Beispiel kann man die vielen Sondersysteme Frankreichs oder Italiens nennen, die dazu fiihren, daB einige Arbeitnehmerklassen iiber erhebliche Leistungsverbessenrngen verfligen, die kaum vertretbar sind. Verglichen mit der werden, um leistungsberechtigt zu sein. Jeder Einwohner erhâlt die Leistungen, die er benôtigt. Es gibt ebenfalls Autoren, die die soziale Sicherheit in einem viel breiteren Sinn verstehen, unter anderem indem sie sich auf Beveridge beziehen, der als Vorbedingung fiir eine gut funktionierende soziale Sicherheit die Vollbeschâftigung soziale Sicherheit noch andere Bestandteile Techniken, der Sozialhilfe, den Sozialversicherungen und dem nationalen Sozialdienst, die Vollbeschàftigung und die Gesundheitspolitik angebrachten Termini verwendet wurden. Mit, sozialem Schutz" soll sicherlich die Tatsache betont werden. daB es um mehr als nur die Risiken der sozialen 33 BRLOWIN, Peter:, Beveridge dans la longue durée Begriff der sozialen Sicherheit eine genaue Definition zu geben, die aber oft als zu weitgehend angesehen wird, da sie auch Konzepte wie die Vollbeschâftigung beinhaltet.ae Sowohl die internationalen Unklarheiten bewirkten, daB die zwei Grundauffassungen der sozialen Sicherheit, Recht auf Einkommenssicherheit und das Recht auf eine soziale Mindestrente, nebeneinander existierten. Mit der sozialen Sicherheit wurden aber die ver- bûndelt, um den sozialen Schutz zu verbessern. Statt eine Definition vorzuschlagen, hatte sich die ILO flir eine Auflistung aller Risiken entschieden. Dieser Ansatz bewâhrte sich lange Zeit auf internationaler Ebene, weil, wie schon erkliirt, die Staaten unter sozialer Sicherheit sie sich auf den Begriff des, sozialen um den Ùbergang der Wanderarbeitnehmer von einem Sozialsystem zum anderen zu ermôglichen Interesse auf die Harmonisierung und die Koordinierung beschriinken. Wie im Falle der sozialen Sicherheit sind beide Begriffe âuf3erst ungenau definiert. Grundsâtzlich kann man jedoch sagen, daB die Harmoni- soziale Bedingungen zu schaffen, wobei lediglich Rahmenbedingungen festgelegt werden errichtet Briicken zwischen den verschiedenen Sozialsystemen, damit alle Kategorien von Personen, die von einem Sozialsystem in ein anderesund sei es auch nur kurz- Sécurité sociale, Paris: PUF'196l, S auf ganz andere Risiken, und die Initiative Bùrger erlaubte, gegen regelmtiBige Bezahlung der Beitrâge einen Anspruch auf

Kapitel VI: Die Entwicklung in den sechs Mitgliedstaaten (1959Mitgliedstaaten ( -1969) ) l. Luxemburg und die langsame Erweiterung (1959Erweiterung ( -1969) ) 2. Belgien und das SchlieBen der Lûcken (1959Lûcken ( -1969) ) 3. Die Niederlande und das allgemeine System 4. Frankreich und die Selbstândigen (1959Selbstândigen ( -1969) ) 5. Italien und die Schutzverbesserunsen setzung der neuen Konzepte als schwierig. Sie hatte dabei mehrere Vorteile, die ftir sie sprachen:

(1) Sie war eine der wenigen Organisationen, die in der Kriegsphase ihr Ansehen steigern und auf eine breite Unterstûtzung ziihlen konnte.

(2) Sie verfiigte tiber die notwendigen Fachkompetenzen, die Reform der sozialen Institutionen zu lenken.

( Luxembourg, von Albert Guigui, 28.11.1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 15-9-1,5. Wenn man all diese Bemerkungen nun auf die ILO ûbertrâgt, dann lassen sich folgende Hypothesen aufstellen :

(1) Die ILO hat zwar weltweit ein soziales Mandat, sie hat jedoch im Rahmen ihrer universellen Ausrichtung immer wieder gewisse Bemûhungen unternommen, den europâischen Staaten angemessen zu helfen.

(2) Die IlO-Verwaltung wurde vom schnellen Wandel der V/eltgemeinschaft ùberrascht und konnte sich nicht schnell genug anpassen.

( Dabei waren die deutschen Experten daran interessiert zu erfahren, ob der englische Begriff ebenfalls die persônliche Fûrsorge beinhalten wiirde. Eine Bejahung wtirde bedeuten, daB der Begriff durch ,,soziale Sicherung" zu tibersetzen sei; eine Vemeinung hâtte zur Folge, daB man sich fiir ,,soziale Sicherheit" entscheiden mûBte Der Begriff ,,sozialer Schutz" wurde vorwiegend definiert, um eine weitere verwirrung der Begriffe ,,soziale Sicherheit" und ,,soziale Sicherung", bzw.

,,sécurité sociale" und ,,social security" zu verhindern, die ja von Land zu Land unterschiedlich ausgelegt werden. Wie sehr die Entscheidung zugunsten eines neuen, noch nicht belegten Begriffs auf dem Gebiet der Sozialpolitik notwendig geworden ist, zeigt die Entwicklung der letzten Jahre, die zwar auBerhalb des Untersuchungsgebiets der vorliegenden Arbeit liegen, die aber dennoch wichtige Hinweise auf die Problematik in der friiheren Zeit geben So hat der Ministerrat der Europâischen Gemeinschaften am 27. Juli 1992 Juli 1920 ins Leben gerufen, aber die entsprechenden Gesetze traten erst 10 Jahre spâter, am 30. April 1930, in Kraft.t+ Auch wenn Deutschland dabei weiterhin die groBe ,,Vorbildrolle" innehatte,ls so ist doch zu vermerken, daB wiihrend dieser zweiten Periode alle stark im Bedingungen ftr die Entstehung und Entwicklung von Sozialversicherung. Colloquium der Projektgruppefùr Internationales und Vergleichendes Sozialrecht der Max-Planck-Gesellschaft, hrsg. von ZACHER, Hans F., Berlin: Duncker & Humblot 1979,5.386. r4 BARJor, Alain, S. 372-373. l5 VON FERBER, Christian: ,,Soziale Sicherung in Westeuropa. Soziologische Gesichtspunkte zur Entstehung, zur gegenwârtigen Situation und zum Vergleich der Systeme sozialer Sicherheit", in: Sozialer l(andel in llesteuropa. Verhandlungen des 19. Deutschen Soziologenfages,hrsg. MARCELIS, Didier: ,,1945-1995: Les tendances dans l'évolution de I'assurance-soins de santé", in: Cinquante ans de sécurité sociale. Genève, 25.5.1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 2-0-25-2-3, 5. , 1933-1940, New York: Hill and Wang 1989, S. 190-235. l7 Social Insurance and Allied Services. 34 Speech given by the Mayor of Ghent, Mr. Anseele, 22.11.1946, in 42)9th Meeting, 6.5.1942, in:ILO-Archiv:Aktenmappe Sl2-0-25-2,5. On the assumption that once again it will be possible for men to move from one country to another to find the best use for their powers, it will be desirable to consider the making of reciprocal arrangements between the schemes of different countries facilitating transfer from one to the other, that it is to say, arrangements enabling men on migration to avoid forfeiting security and allowing them to carry with them some of the rights that they have acquired Organisation and any other public organisations which now exist or may be established for the promotion of social and economic well-being. Aktenmappe Z 15-3-1, S. 6. l95l-1958 of Social Security and by the European Conference of Social Security. If these projects turn to be a successas they will bethe members of the Assembly will realise that our co-operation is indispensable to them and that they cannot do without us. They will then be prepared to accept our collaboration on a permanent basis with or without a written document.a0

In Community, von Jef Rens, 5.8.1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 5-9-1, S. 5. 148 ysrmsd( von C. Wilfred Jenks fiir David A. Morse, 13.8.1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z ll-9-1, S. 3: ,,The fact that we avoided such responsibility in the case of the Rhine agreement is not of any special weight, partly because one of our reasons for avoiding it was that we knew that the opposition of both the Rhine Commission and of some of the Rhine shipping interests to our assuming it would be strong, partly because, while the Rhine question was of so special a character that there was every advantage in the Office not encumbering itself with administrative responsibility in respect of a relatively secondary matter. .3 (1919), 8 (1920), 12 (1921), l7 und t8 (1925), 24 (t927),35,36,37,38,39 und 40 (alle 1933), 42 und 44 (1934) Dabei waren die Kontakte zur ILO von Land zu Land unterschiedlich.

Noch in den l930er Jahren waren Deutschland (1935) und Italien (1939) aus der ILO 163 y".tnsd( von C. Wilfred Jenks, 21.19153, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 03-2. 164 y..*r.1 von John Price, 17. 6.1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 2-0-156-4, S. L l6s psp6rt on Mission. l2th Session of the Social Security Sub-Committee of the Brussels Treaty Organisation held in Paris, 3-5 March 1954, von Wilhelm Dobbernack, 13.3.1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 03-7-1000, S. l. 166 1491141, Jacques, S. Einige Autoren meinen schlicht und einfach, die Selbsttindigen und Landwirte hâtten es abgelehnt, hohe Beitrâge zu zahlen (die in der Tat viel hôher waren als bei den anderen Beitragszahlenden, die ihrerseits nur einen Anteil entrichten muBten, weil der Arbeitgeber auch an der Finanzierung beteiligt war und immer noch ist).217

Andere hingegen vertraten die Auffassung, die Selbstiindigen hâtten sich geweigert, dem System beizutreten, weil sie ,,sich nicht zusammen mit Angehôrigen der Arbeitnehmerschaft in eine Kategorie einstufen lassen'(2l8 q7ellfe1 6 ibid., S.4l: ,,They would not, however, accept the present situation in Germany as permanent. They considered that any decision which might be taken by the Governing Body in regard to Germany must not in any way prejudice internal developments in Germany nor impede the achievement of German unity. He made this statement formally on behalf of the Worker's group. The latter agreed that while it was of great value to the Organisation to have representatives of the German trade unions present at its discussions and decisions, the Organisation must not, by taking a decision to this effect, appear to be influencing even indirectly the development of the situation in Cermany. The CSSE had proposed to provide for three altemative terms of ratification:

(i) From our point of view it is essential that the convention should make room for a social security system which combines insurance 4lcf' auf der finanziellen Ebene: RIBAS, Jacques Jean: ,,Quelques aspects financiers de la sécurité sociale dans les pays du Marché commun", in: Revue internqtionale du trayail 84 (uillet-août 196 l), s. 30-3 r. In the course of deliberations, however, it was found that the time allotted to the Committee would not suffice to discuss both the minimum and the advanced standard. It was decided, in accordance with a proposal of the Workers' members, to recommend to the plenary sitting to deal separately with the two subjects, the minimum and the advanced standards. s6 cf. Abstimmungen zu diesen Themen: ibid., S. 467-470. 57 ibid., s.4oo. The ILO proposes to socialize insurance.

Ridicùlous, you say? ImpoSsible?

Not so impossible as you think.

Many "strange ideas" have had their birth in the ILOideas that are now incorporated in the laws of many countries, have definitely left their impact upon legislation here in the United States.66 Man kônnte meinen, diese Debatte hâtte eigentlich wenig mit der europâischen sozialen Sicherheit zu tun, da diese im allgemeinen garz anders gestaltet war. Aber on Social Security at its Second Session (CM (50) 9l), 27.11.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe rco 04-1004-2,s. t-2. t0+ i6;6.. g. I 1. 105 ibid., S. l3:,,Whereas under Danish, Norwegian and Swedish laws, nationals of these countries are entitled to receive pensions without any conditions regarding contributions or even length ofresidence, it is hardly conceivable that such rights would be accorded to aliens, unless the other countries guaranteed reciprocal treatment to the nationals of Scandinavian countries. Now in these countries. whose legislation is based on the contributory system, any genuine reciprocal agreement would require an aggregation ofthe periods passed in the various countries. And this could only be effected through bilateral agreements, the framing of which would be a long and detailed task. Ireland is at the moment in a somewhat similar position to that of the Scandinavian countries, and its existing legislation does not provide for reciprocal anangements dealing with non-contributory schemes." (i) a general agreement on equality of treatment for permanent residents, under all schemes other than pension schemes;

(ii) an agteement on equality of treatment under pension insurance schemes;

(iii) a general agreement on migrant's rights under all schemes other than pension schemes;

(iv) an agreement on migrants'rights under pension insurance Hasse, Chef de division, schrieben auch Anfang der l970er Jahre einen Artikel tiber diese Thematik und vor allem iiber die dabei von der EG gespielte Rolle. Cf. HASSE, Jean/RlBAS, Jacques Jean, Brief von Antonin Zelenkaan Jean-Jacques Ribas, Directeur de la Sécurité sociale et des Services sociaux de la CEE, 19. 6.1962 und Brief von Jean Hasse, Chef de division, an Antonin Zelenka. 7.8.1962, in: f LO-Archiv: Aktenmapr" tt ,r-0. Wilfred Jenks, 6.4.1951, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-3-1, S. 3. 225 Brief von P. J. S. Serrarens, 2.5.1951, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481,5. 244 Vermerk von Gilbert Sauvage, 22.4.1955, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-3'l:

,,lf the Assembly succeeds in substantiating its claim to control over policies of countries members of the Council of Europe within other international organisations, the representatives of the 15 such governments at the meetings of the tLO "would form a block governed by more or less rigid instructions", which would become increasingly diffrcult to handle." 245 y"r*s.k von C. Wilfred Jenks, 5.9.1955, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-12' S. 1. 246 Community, von Jef Rens, 5.8.19 52, in: ILO-Archiv: Aktenmap pe Z | 5 -9 -1, S. 2. 249 Relations between the International Labour Organisation and the proposed European Coal and SteelCommunity, Clarence Wilfred Jenks,20.2.1952, in: ILO-Archiv: AktenmappeZ l5-9-1, S. l-2.

,,We therefore staft our relations with the Community with the initial handicap that there is no specific reference to the ILO in the terms of the Treaty; this handicap should not, however, prove to be unduly serious if we make early approaches to the High Authority on the right basis in view of the number of obvious points of common interest." 250 1L pBpplN, Guy: ,,Les fondements. ..", S. 490. 25t Vertràge zur Grùndung der Europciischen Gemeinschaften (EGKS, EWG, EAG), Luxemburg: Amt 1.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z ll-9- 1. 276 Brief von A. Roberts, Vorsitzender der Arbeitnehmergruppe des Verwaltungsrates, an David A. Morse, 8.6.1953, in: EG-Archiv: Aktenmappe CEAB 4-428. 312;6;6., s. l2-15. 313 ibid.. s. t+. 314 Vermerk von cilben Savage, 10. 3.r955, in: tLo-Archiv: Aktenmappe Z l0-3-10. P. L'hommelais, 5. 10.1956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-10. 3l9cf. Vermerkvon P. P. Fano, 14.1.1957, in: ILO-Archiv:AktenmappeZ10-6-2. 320 ysrm.,p von Jef Rens , ll . 1.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-6-2, S. 1. 321 ibid., s. l. P. Fano, 2l . I l. 1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-6-2, S.l- 2. 325 Proposed European Conference, 20.2.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-6-2, S. 1. 326 ibid., S. l. 327 ysrmslç von Francis Blanchard, 13.8.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-6-2,5. 1. 328 y.rt1.L von C. Wilfred Jenks, 10.7.1957, in: ILO-Archiv: AktenmappeZ 10-6-2, S. l-2. 329 Proposition de la délégation belge à I'O. E.C.E., in: ILO-Archiv: Aktenmap pe Z 10-6-2, S. l. 330 Vermerk: European Tripartite Conference, 13. 1.1958, in: ILO-Archiv: AktenmappeZ 10-6-2. 33 | ysmlsrl( von Francis Blanchard, 13.8.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-6-2, S. l. Es sollte noch etwas ûber die Tagesordnung gesagt werden. 73. 33s ;6;4.. 9.27. 336 pspsrt concerning the l38th Session of the Governing Body of the ILO, von Finn Tennfiord, I 8. 3. 1958, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482, 5. 95. 342 ibid.,s. 95. 343 cf . Entwicklung und Tendenzen...,S. 153. 344 \tt développements récents en matière de sécurité sociale (de juillet t955 àfin 1957). XIIIme Assemblée Générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (Londres, l2-22 mai 1958),Genève: AISS 1959, S.8. 34s ibid.,s. 9. 346 ibid.,s. lo. 347 cf. Réponse du gouvernement luxembourgeois,20.l0.l950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-40. s. l. RIOUX, Jean-Pierre: La France de la Quatrième République. Bd.2: L'expansion et I'impuissance 1952-1958, Paris: Seuil 1983, S.345-347. 368 .L y418R, Klaus A.: ,,Die Auseinandersetzung um die EVG als europâisches Unterbûndnis der NATO 1950NATO -1954", in", in 371 JANTZ, Kutt: ,,Zum System der Sozialen Sicherheit in England", in: Bundesarbeitsblatt 14 (2s.7 .t9s7), S. 487. 372.1. PSP4ND,Paul,S.414. 373 çont.i1 

Die BRD: Universales System oder nicht?

Wenn auch die Bundesregierung und der Bundestag sich erst ab der zwei' ten Legislaturperiode (1953Legislaturperiode ( -1957) ) First of all, it is possible that the time has come for Germany to overhaul her whole social insurance system. It was a great inven- 38a .L B4t-pWIN, Peter: politics,S. 202-203. 385 .L LÛNENDONK, Heinrich: ,,Soziale Sicherung in England", in: Sozialer Fortschritt 3/1953. S' 59-63 und 411953, S. 85-88 und GLOCK, Georg: ,,Die soziale Sicherheit in England", in: Die Ortskrankenkasse 6/1953,S. 125-l 30. 386 996çBpTS, Hans Giinter: Entscheidungen,S. lS. 387 3t;.1von Walter Auerbach an Herm Haden, 8.11.1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl2-0-24-10. 28s l95l-1958 tion, in Bismarck's day in 1887, but ever since then it has grown up and grown up and grown up. I think you might even invitenot Lord Beveridgebut the German counterpart of him to make a survey of the whole of the German social insurance system. And probably he would find that it could be improved in a number of ways by being made more uniform, etc. -I need not go into it. I confess that if I was a young German of about 25 or so growing up now and if he read the Beveridge Report and if he read the earlier history of social insurance in Germany, I would say it would be rather interesting to see whether things ought not all to be examined afresh in this country. Well, that is one suggestion I make.38e of these sympathetic to the idea [...] As the result of my talk with Dr. Adenauer I am hopeful that something practical will emerge.3el 388 1L 119ç1çERTS,Hans Gûnter: ,,5.323'324. 389 ,,For each generation its own problems" (Address given by Lord Beveridge in the British Centre .,Die Bruecke" Bonn, on Monday, 2l Aprtl, 1952), in: Beveridge Papers: Aktenmappe XI 82, S.4. Diese Rede wurde dann in der Zeitschrift Sozialer Fortschritt abgedruckt: BEVERIDGE, William: ,,Jede Generation. ..", S. I 05-l 07. 390 ;[START_REF] Strebel | Social Security: Germany, Federal Republic; correspondence with Literatur-und Que I lenverzeichnis W. Auerbach, Hannoverincluding definition of social insurance (llll954-02n964[END_REF]6., 5. 7. 391 yir;1to Germany -April, 1952. Report by William Beverige, 28.4.1952, in: Beveridge Papers: Aktenmappe Xl82,5. ESPING-ANDERSEN, Gosta: ,,Politische Macht und wohlfahrtsstaatliche Regulation", in: Arbeit und Politik: Gesellschaftliche Regulierung der Arbeit und der sozialen Sicherung, hrsg. von NASCHOLD, Frieder, Frankfurt: Campus Verlag 1985, S.475. 393 g6çç6pTS, Hans Gûnter: Entscheidungen, S. 431-432. 394 p1yL1116ER, Gaston: Welfare Policy, S. 166. 39s ylril to Germany -April, 1952. Report by William Beverige, 28.4.1952, in: Beveridge Papers: Aktenmappe Xl 82, S. The question had arisen in Germany whether the I.L.O. in its present form was still really useful to the Federal Republic [...] finally, there was the question whether the I.L.O. was not attaching too I Rapport de mission. Conférence internationale du travail, von Fadil H. Sur, 12.6.1963, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482 (Yol.5), S.l-2. 2l Vermerk von Francis Blanchard, 9.7 .1958, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE l002-100.

22 Vermerk von Clarence Wilfred Jenks, 10.7.1958, in: tLO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE 1002-100. 23 Minutes of the l40th session of the Governing Body, Geneva, I8-2t November 1958, Geneva:

International Labour Office 1959. S, 107. 24 Vermerk von Francis Blanchard, 30.12.1958, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE 1002-100, s. 2. 1959-1969 stiindigenausschusses nicht verÊindert, was Piene Waline wiederum zu einer heftigen Reaktion veranlafjte.26

Das gleiche Prozedere wiederholte sich jedes Mal, wenn der ILO-Verwaltungsrat beschloB, den SachverstiindigenausschuB fiir eine Sitzung einzuberufen.

Piene Waline war dabei immer der erste, der auf die Untervertretung der Arbeitnehmer-und Arbeitgebergruppen hinwies. So stand im Protokoll der llO-Verwaltungsratssitzung von Màirz 1962: ,,Mr. Ilaline pointed out that, out of some 20 experts attending the meeting, there were only two from the Workers' side and two from the Employers' side, and expressed the hope that in future more room would be found for non-governmental eXperts. 1954,13.7.1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-100, S. L 33 PERR|N, Guy: Histoire,S. 2. 34 Vermerk von Jef Rens. Staff Movements, 27.4.1965, in . Flores, 18.7 .1967, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 8-1 -16. 3z iuid.

38 ibid. 39 Vermerk von Francis Wolf,8. 3.1968, in: ILO-Archiv: AktenmappeZ 8-l-16. 40 Vermerk von W. Furth, 26.6.1968, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z8-1-16. The experts appeared to be querying whether it was really necessary to pursue studies into subjects which had already been dealt with exhaustively, not only by the Office itself but also by the International Social Security Association, and whether there might not be some risk of overlapping. . 17, 24,25,35,36,37,38,39,40,44,48 und 56), die fast alle Gebiete der sozialen Sicherheit berûhrten. Die Sozialpolitik hatte sich in drei Jahrzehnten so rasant entwickelt, daB die neue Auffassung des sozialen Schutzes sich nicht mit den damaligen Konzepten vereinbaren lieB: ,,Un Etat membre a éprouvé de très grandes diffrcultés pour se conformer à tous les points de détail des conventions ratifiées lorsque, depuis la date des ratifications, il a modifié ses régimes en vue de les mettre en harmonie avec un nouveau concept de la sécurité sociale. P. Fano,29.12.1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-3-1, S. l: ,,The Commiffee on Social Questions is still of the opinion that the final word on the charter should be given by a tripartite conference to be held under the auspices ofthe lLO., 80 Vermerk von E. Herz, 7.5.1955 Division des Affaires Sociales, 23.4.1970, (CElSoc/Tr.Pr. (70) l4)' S. 16. r0s ;616., S.24,25,30, 31, 33. 106 Diese Methode fi.ihrte zu folgendem Ergebnis:rs0

144 Vermerk von P. P. Fano,23.4.1954 27.4.1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl7-4-156-l-7, S. l; Replies to Questionnaire, first part (Denmark), in; ILO-Archiv: Aktenmappe Sl7-4-156-l-18, S. l-2; und Reply of the United Kingdom Govemment to the Questionnaire drafted by the International Labour Office, 5. 3.1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 7-4-156-l-25, S. l-2. Europarat-Archiv: Aktenm appe 2482 (Vol. 5). Schroeder, 30.7.1964, in: Europaratvon Finn Tennfiord, 24.8.1964, in: 1959-1969 La présence d'un représentant de I'OIT à la Commission Sociale a semblé d'autant plus appréciée qu'elle était inespérée. ILO-Archiv: Aktenmappe Z 15-15-1, 5. 2-3. 236 Meeting between the Director-General and the Minister of Labour and Social Affairs of the Federal Republic of Germany, Mr. Hans Katzer, 7.6,1966, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l-24-l- 3.1964(2831/V/64-F), in: ILO-Archiv:Aktenmappe Sl l2-4-01, S. 2. 2ee 1L 1y4pçELIS,Didier, .L pBE14ANS-POULLET, Hedwige: ,,Les droits des membres de la famille en sécurité sociale", in: Revue belge de sécurité sociale 111994,5. 4p19Nl, Roberto/ZANARDI, Alberto, 5.244. 33s cf. IGL, Gerhard/SCHULTE, Bernd/SIMONS, Thomas, S. 365. 336 Snsr;"1r1ungen und Tendewen...,S. 153. 337.L P15116R, Paul, S. 6. 338 Nsls introductive sur la révision des règlements no3 et no4 concernant la "Sécurité sociale des travailfeurs migrants", 16. 3.1964 (283llV/64-F), in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI l2-4-01, 5. Vorhaben kennzeichnenden, langwierigen Verhandlungen362 belegen, wie schwer 3s8 96115çHEL, Volker: ,,Die Bundesrepublik Deutschland. ..", S. 301. 3se 1614., S. 301. 360 .L p1-9p,4, Peter/ALBER, Jens/KOHL, Jûrgen, 5.732. 36t gg1156HEL, Volker: ,,Die Bundesrepublik Deutschland...", S. 304. 362 9", erste Gesetzentwurf dieser Art war schon in der zweiten Legislaturperiode des Bundestages (1953)(1954)(1955)(1956)(1957) 363 cf. ibid.,S. 305. 36a sL N4gt{P,Gerd,5.479. 36s 519L19IS,Michael:,,Hundert Jahre Sozialversicherung.....,S. I 67. 366 ibid., ,,das stândige Ringen um Ûberschaubarkeit und Verstândlichkeit des gesamten Sozialleistungs-, aber auch insbesondere des Sozialversicherungssystems; [...] die Ausdehnung der Sozialversicherung auf immer weitere Personenkreise; [...] ihre stândige Ausdehnung auf neue Risiken und ihre Erweiterung des Leistungskatalogs; [...] die bereits angesprochene Dynamisierung fast aller wiederkehrenden Geldleistungen." 

  : Die nur zum Teil erfolgreiche Reform 5. Italien: Der Ansatz zu Reformen 6. Die Bundesrepublik Deutschland und die NotmaBnahmen Zusammenfassung Fiinfter Teil: Das Erwachen der europtiischen Sozialpolitik (1951-1958) Kapitel I: Die politischen Ereignisse (1951-1958) l. Der Beitritt der Bundesrepublik Deutschland Kapitel II: Die Internationalen Arbeitskonferenzen vûn 1951 und 1952 und das Ûbereinkommen Nr. 102 L Die Vorbereitunsen zur Konferenz von 195 I 2. Die Internationale Arbeitskonferenz von 195 I 3. Die Internationale Arbeitskonferenz von I 952 4. Die Bedeutung des Ûbereinkommens Nr. 102 Kapitel III: Die Koordinierungsinstrumente L Die Vorlâufigen Europâischen Abkommen i.iber Soziale Sicherheit (Europarat) 2. Das Europâische Ùbereinkommen iiber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im Europâische Abkommen tiber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer a) Die Unterzeichnung des Abkommens und seine Umwandlung in Gemeinschaftsnormen b) Auswirkung der Verordnungen Nr. 3 und 4 auf die nationalen Gesetzgebungen Kapitel IV: Die Beziehungen der ILO zu den europâischen Regionalorganisationen und regionalen lnitiativen der ILO und ihre ,Regionalisierung' a) Die Europâische Regionalkonferenz von 1955 b) Die Zeit nach der Regionalkonferenz von 1955 z)t Kapitel V: Die Entwicklung in den sechs Staaten l. Luxemburszwischen l95l und 1958 2. Das belgische System von 1951 bis 1958 3. Die verspâteten Reformen in den Niederlanden 4. Frankreich und die Verwaltuns der Reformen 5. Italien und der Versuch, den Rûckstand aufzuholen 6. Die BRD: Universales System oder nicht? Zusammenfassu Sechster Teil: Der Einflufiverlust der ILO in Europa (1959-1969) Kapitel I: Der Wandel innerhalb der ILO l. Der Beitritt der neuen Staaten und die Konseouenzen fiir die ILO 2. Die unbefriedigende Vertretung der Arbeitnehmer und Arbeitgeber 3. Die sowjetischen,Experten' 4. Die Probleme innerhalb der Abteilung fiir soziale Sicherheit 5. Das Thema der sozialen Sicherheit innerhalb der ILO Kapitel II: Das eigene Programm der ILO auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit l. Die Tagungvom26. Januar bis zum 7. Februar 1959 und ihre Auswirkungen 2. Die Tagungen von 1962 und 1967 und ihre Umsetzung in Ûbereinkommen Kapitel III: Die regionalen Abkommen in Zusammenarbeit mit der ILO l. Die Europâische Sozialcharta a) Die dreigliedrige Konferenz von 1958 in StraBburg b) Der Artikel ûber die soziale Sicherheit 2. Die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit 3. Das Europâische Abkommen ûber Soziale Sicherheit Kapitel IV: Die ILO und die europâischen Regionalorganisationen in den )Scheitern einer gemeinsamen Politik im Bereich der sozialen Sicherheit Kapitel V: Die eigenstândigen Bemûhungen der ILO in Europa

  der Intemationalen Arbeitsorganisation (ILO) bzw. die des Internationalen Arbeitsamts (IAA) als auch das Konzept der sozialen Sicherheitr sind aus europâischer Perspektive selten historisch erforscht worden. Die vorliegende Arbeit erhebt den Anspruch, zur SchlieBung dieser Forschungslûcke beizutragen. Das Hauptinteresse gilt dabei der Interaktion der ILO mit den westeuropâischen Staaten sowie den nationalen Entscheidungen im Bereich der sozialen Sicherheit. Ausgangspunkt ist dabei der Beveridge-Bericht, der einen maBgeblichen EinfluB nicht nur auf England sondern auch auf viele andere Liinder hatte. Um dieser MaBgabe gerecht zu werden, mûssen die Vorgânge auf mehreren Ebenen untersucht werden. Die erste Ebene betrifft die ILO und ihre Entscheidungsprozesse. Zweitens ist die ILO-Kooperation mit den europâischen Regionalorganisationen zu analysieren. Denn trotz des sehr engen Netzwerks von IlO-AuBenstellen in vielen Mitgliedstaaten war die ILO fiir die Umsetzung ihrer Normen und die Analyse der Lage vor Ort auf eine gute Kooperation mit den Regionalorganisationen angewiesen. Drittens sind die Positionen der betroffenen Staaten zu untersuchen. SchlieBlich kann man kein definitives Urteil fiillen, ob es zu einer Annâherung oder Verbesserung der nationalen sozialen Systeme durch das Einwirken der ILO gekommen ist, wenn man nicht die Entwicklung in den Mitgliedstaaten betrachtet. Bevor auf die Lage nach dem Zweiten Weltkrieg eingegangen wird, sollen die ILO und der Beveridge-Bericht kurz vorgestellt werden. Wegweisend ftir den Beveridge-Bericht und die Konferenz von Philadelphia war unter vielen Gesichtspunkten die Atlantik-Charta, ein am 18.August l94l zwischen FranklinD. Roosevelt und Winston Churchill vereinbartes Dokument, das zwar nur allgemeine Richtlinien aufstellte, aber als eines ihrer Prinzipien den sozialen Schutz fiir alle vorsah. Die ILO ist die âlteste Sonderorganisation im Rahmen der heutigen UNO. Sie wurde mit dem Versailler Vertrag von l9l9 als Sonderorganisation des Vôlkerbunds mit Sitz in Genf ins Leben gerufen. Sie besteht aus drei Organen: dem ILO-Verwaltungsrat, der Internationalen Arbeitskonferenz und dem Internationalen Arbeitsamt. Das IAA ist die permanente Verwaltungsstruktur der Organisation, die aus internationalen Bediensteten besteht und von einem IlO-Generaldirektor seleitet Einle itung und Forschungsstand wird. Der einmalige Charakter der ILO beruht auf der Zusammensetzung ihrer zwei wichtigsten Organe: des Verwaltungsrats und der Internationalen Arbeitskonferenz. Beide Organe setzen sich wiederum nicht nur aus Regierungsvertretern, sondern auch aus Arbeitgeber-und Arbeitnehmervertretern zusammen. Das Verhâltnis ist dabei zwei Regierungsvertreter auf je einen Gewerkschaftler und einen Arbeitgebervertreter. Der IlO-Verwaltungsrat besteht aus 56 Mitgliedern.2 Die Internationale Arbeitskonfercnz versammelt sich jedes Jahr im Frtihsommer, wâhrend der ILO-Verwaltungsrat im Durchschnitt viermal pro Jahr tagt. Alle Entscheidungen werden wâhrend dieser Zusammenkûnfte getroffen, denn das IAA hat keine eigene Entscheidungsbefugnis, verwaltet lediglich die bestehenden Dokumente und ist nur berechtigt, den zwei anderen Organen Projekte zu unterbreiten. Das Anliegen der ILO ist die soziale Gerechtigkeit.3 Um diesem Ziel nachzukommen, setzt sich die Organisation fiir bessere Arbeitsbedingungen ein. Ein wesentlicher Bestandteil ist dabei die soziale Sicherheit. Soziale Sicherheit wird sehr unterschiedlich definiert, dennoch kann man den Begriff vorlâufig (in Kapitel I wird dieser Begriff noch eingehend untersucht werden) durch die Definition von Dupeyroux erlâutem: ,,Der Ausdruck wird fast immer dazu verwendet, bestimmte Bemùhungen der neueren Gesellschaftssysteme zu bezeichnen, die dahin gehen, ihre Mitglieder gegen eine Reihe von Ereignissen zu schtitzen, die man ûblicherweise als ,,soziale Risiken" definiert."a Als soziale Risiken versteht man im allgemeinen Krankheit, Mutterschaft, Invaliditât, Alter, Tod, Arbeitsunfall, Berufskrankheit, Arbeitslosigkeit, Familienlasten. Um bei den Mitgliedstaaten Gehôr zu finden, verfi.igt die ILO ùber zwei Rechtsnormen, die ausschlieBlich von der qualifizierten Mehrheit der Internationalen Arbeitskonferenz verabschiedet werden. Sie kann einerseits Empfehlungen annehmen, die, wie es der Name schon sagt, keine bindende Kraft haben, sondern nur als eine Aufforderung zum Handeln dienen. Gesetzliche Rahmenbedingungen werden I Was den Vorzug des Begriffs ,,soziale Sicherheit" vor dem der ,,sozialen Sicherung" angeht, siehe das Kapitel ùber die Begrifflichkeit. 2 Die 56 Mitglieder setzen sich aus 28 Regierungsvertretern, wobei zehn (friiher acht) Sitze von den wichtigsten zehn Industriestaaten eingenommen werden, l4 Arbeitnehmervertretern und 14 Arbeitgebervertretern zusammen. Die Zusammensetzung des ILO-Verwaltungsrats wird immer wieder neu angepaBt. lm Jahre 1946 setzte er sich aus 32 Mitgliedern (16 Regierungsvertretern und je 8 Arbeitgeber-und Arbeitnehmerveltretem) zusammen. Cf. Art. 7 der llO-Verfassung, in: Constitution of the International Labour Organization and Standing Orders of the International Labour Conference, Genf; International Labour Office 1994, S. 8. 3 cf. Prâambel der llO-Verfassung, in: ibid., S. 5. durch Ûbereinkommen festgelegt. Damit solche Normen in einem Land in Kraft treten, muB der Mitgliedstaat dem Ûbereinkommen beitreten und es in nationale Gesetze umsetzen. Als einzige Kontrollmôglichkeit gibt es nur die jiihrlichen, dem IAA-Generalsekretâr obligatorisch zu unterbreitenden Berichte der Mitgliedstaaten. Bis zum Beveridge-Bericht war die soziale Sicherheit ein selten verwendetes Konzept. Der Beveridge-Bericht wurde ursprûnglich nicht mit der Absicht konzipiert, internationale Anerkennung zu erhalten. Auf Druck der englischen Gewerkschaften beschloB wiihrend des Krieges die damalige englische Koalitionsregierung ein Komitee unter dem Vorsitz des hohen Beamten William Beveridge einzuberufen.s Obwohl die Aufgaben des Komitees eher allgemeiner Natur waren, legte Beveridge am2.Dezember 1942 einen Bericht tiber eine vollstZindige Reform des britischen Sozialsystems vor, in dem unter anderem der Ûbergang zum Staatsbtirgerschaftsprinzip, also die Einbeziehung der Gesamtbevôlkerung in die SozialmaBnahmen vorgeschlagen wurde. Das Beveridge-System wurde spâter oft als ,Einheitssystem' beschrieben, da alle Bûrger anspruchberechtigt waren und gleichzeitig keine Plafonnierung vorgesehen war. Die ILO iibernahm die wichtigsten Prinzipien des Beveridge-Berichts und beschloB, sie als Grundlage flir die Konferenz von Philadelphia zu benutzen. Bei dieser im April-Mai 1944 stattfindenden Konferenz fanden schlieBlich die grundlegenden Ideen von Beveridge Eingang in zwei Empfehlungen, den Empfehlungen Nr.67 (betreffend Sicherung des Lebensunterhalts) und Nr.69 (betreffend ârztliche Betreuung), die ztr den Referenztexten der internationalen sozialen Sicherheit der Nachkriegszeit wurden. Die ILO wollte bei der Neugestaltung der Sozialsysteme Europas, ein nach dem Krieg hochaktuelles Thema, eine entscheidende Rolle spielen. Durch den Krieg war in vielen Liindern ein Bruch entstanden, und die SachverstÊindigen ûberlegten, inwieweit sie einen Neuanfang wagen konnten, oder ob sie es bei den alten sozialen Institutionen belassen sollten. Da die sozialen Einrichtungen nicht nur Staatsorgane sondern auch Ausdruck der historischen, kulturellen und soziopolitischen Merkmale eines Landes waren, verwies sich die Aufgabe der ILO zur Durcha Entwicklung und Tendenzen der Systeme der sozialen Sicherheir in den Mitgliedstaaten der Europdischen Gemeinschaft und in Gro/Sbritannien. Bericht von Prof. J.-J. Dupeyrozx, Luxembourg: Europâische Gemeinschaft fiir Kohle und Stahl 1966, S. 12. Hervorhebungen im Original. 5 cf. LEAPER, Robert: ,,Le rapport Beveridge dans son contexte historique", in: Revue internationale de sécurité sociale l-211992,5.23.

  ) Sie war keine rein zwischenstaatliche Organisation, sondern fungierte als Forum der sozialen Partner, die in ihrem Rahmen gemeinsam Entscheidungen trafen. Die Forschungsarbeiten ûber die Ausdehnung der sozialen Sicherheit haben sich bis jetzt fast ausschlieBlich auf Vergleiche zwischen den Staaten konzentriert. Hier soll versucht werden, die internationale und jeweilige nationale Rezeption des Beveridge-Berichts zu untersuchen, und damit die Frage beantworteten, wie eine internationale Organisation, die ILO, bei interkulturellen Transferprozessen und kulturellen Interaktionsformen eine Katalysatorrolle spielen konnte. Es soll also untersucht werden, was Vladimir Rys, der ehemalige Generalsekretiir der Internationalen Vereinigung fi.ir die Soziale Sicherheit (NSS), schon 1964 so darlegte: ,,Comme, toutefois, aucun Etat moderne n'existe dans l'isolement, complètement indépendant de la collectivité internationale qui I'entoure, l'étude des facteurs qui influent sur I'institution des assurances sociales dans un pays devra nécessairement franchir les frontières de la nation, et aborder également le plan international."6 Um ihr Ziel zu erreichen, muBte die Genfer Organisation als Mittler zwischen Staaten mit unterschiedlichen Auffassungen und Interessen handeln. Da die ILO eine Weltorganisation ist, wiire es sicherlich angebracht, ihren EinfluB auf die Anniiherungsbewegungen zwischen den nationalen Sozialsystemen aller IlO-Mitgliedstaaten zu untersuchen. Ein solches Unterfangen wiirde jedoch den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen. Deshalb wurde beschlossen, sich auf einige westeuropâische Staaten zu konzentrieren, und zwar auf die Grûnderstaaten (Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande) der Europâischen Gemeinschaft ftir Kohle und Stahl (EGKS), die dann spâter die Europâische 'Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europâib RYS, Vladimir: ,,La sociologie de la sécurité sociale", in: Bulletin de I'Association internationale de la sécurité sociale 1/1964, S. 4. sche Atomgemeinschaft (Euratom) ins Leben riefen.T Diese Wahl kônnte als die einfachere Lôsung angesehen werden, da sie auf sechs Staaten beschriinkt ist. Sie erscheint bei nâherer Betrachtung als logisch, denn mit der Dynamik der europâischen Integration entstanden auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ebenfalls Synergien zwischen den Sechs: ,,Il apparaît exact de croire que I'harmonisation des systèmes sociaux est favorisée par le fonctionnement même du Marché commun."8 Die unterschiedlichen Interaktionsebenen sind ein weiterer Punkt, der innerhalb der internationalen Organisationen eine wichtige Rolle spielt. Als rWeltorganisation verfi.igt die ILO zwar ûber effrziente Strukturen, die ihr im Gegensatz zu den EGe und dem Europarat aber nicht immer erlauben, enge Kontakte mit den Mitgliedstaaten zu pflegen. Eine mittlere Stellung nimmt der Europarat ein, der ebenfalls viel mehr Mitglieder als die EG aufweist, die hier nicht alle berticksichtigt werden kônnen. Aber als bedeutendes Gefiige im Bereich der sozialen Sicherheit wlire eine Arbeit ûber die soziale Sicherheit in Europa nicht vollstiindig, wenn man die Leistung des Europarats auBer Acht lassen wùrde. Die Analyse der Interaktion zwischen diesen beiden Regionalorganisationen und der ILO ist besonders interessant, denn als einzige Organisation mit so weitgehenden Kompetenzen auf dem sozialen Gebiet war sie auf die Zusammenarbeit von regionalen Gefi.igen mit weniger sozialen Kompetenzen angewiesen: ,,Il n'y a pas d'organisation européenne spécifiquement chargée d'étudier (en dehors du B.l.

  l'intégration européenne se signalent par le manque d'inspiration sociale, I'absence même de toute pensée sociale."lo Die zeitliche Abgrenzung drâingt sich ihrerseits fast von selbst auf. Der Beveridge-Bericht hatte fast die Bedeutung eines Urknalls auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit, so daB ein Analysebeginn mit dem Jahre 1942 vollkommen logisch erscheint. Das Jahr 1969 ist ein Eckstein in der Geschichte der ILO. In diesem Jahr wurde ihr nâmlich vom norwegischen Nobelkomitee der Friedensnobelpreis verliehen. Im gleichen Jahr hielt Papst Paul VI. eine Rede vor der Internationalen Arbeitskonferenz. In diesem Jahr vollzog sich innerhalb der ILO ein wichtiger'Wechsel: Der langjâhrige Ilo-Generaldirektor David A. Morse trat nach 2l-jâhriger Amtszeit zuriick und wurde nach einem knappen Wahlergebnis durch seinen Untergeneraldirektor C. Wilfred Jenks ersetzt. Dazwischen liegen fast drei Jahrzehnte, in denen sich der Sozialschutz, zvmindest was seinen theoretischen Ansatz betrifft, stark veriinderte. Und diese Veriinderung gilt es hier zu analysieren. Eingangs wurde schon das geringe Interesse der Forschung ftir ein an sich spannendes Thema erw?ihnt, denn mit dem Beginn der Industrialisierung entwickelte sich auch zwangslâufig der Sozialstaat. Die Materie ist zugegebenermaBen etwas trockener als manch andere, aber auf diese Weise lassen sich vielleicht deutlicher Tendenzen erkennen als auf anderen Themengebieten. Peter Flora hat bezùglich des fehlenden Interesses der Forscher auf die geringe Mobilisierungskraft des Themas im Vergleich zum Nationalismus oder Sozialismus hingewiesen. I I Hinsichtlich der ILO kommt man zu einem etwas anderen Bild. Eigentlich ist tiber die Genfer Organisation reichlich geschrieben worden. Leider handelt es sich in den meisten Fâllen um Festschriften (alle zehn Jahre erscheinen Biinde zum Jubilâum der ILO) oder um von ehemaligen Mitarbeitern verfaBte Werke (wie zum Beispiel die Geschichte der ILO von George A. Johnston).r2 V'ele der Publikationen, wie die Werke und Artikel von Guy Perrin, sind von hohem wissenschaftlichem Wert, aber eine von vomherein positive Grundeinstellung gegenùber den Ergebnissen t0 OgLppnpE, Albert: Politique sociale et intëgration européenne, Paris: Librairie générale de droit et dejurisprudence 1956, S. 70. tt pLORa, Peter: ,,Krisenbewâltigung oder Krisenerzeugung? Der Wohlfahrtsstaat in historischer Perspektive", in: Sozialer Wandel in l4/esteuropa. Verhandlungen des 19. Deutschen Soziologentages 17.-20. April 1979 im Internationalen Congress Centrum (ICC) in Berlin, hrsg. von MATTHES, Joachim, Frankfurt: Campus-Verlag 1979, S. 82. 12 cf. JOHNSTON, George Alexander: The International Labour Organisation. Its l(orkfor Social and Economic Progress, London: Europa Publications 1970, 363 S. und der Rolle der ILO kommt immer wieder zum Ausdruck. Das gleiche Urteil muB fiir alle Schriften, die im Auftrag von Gewerkschaften oder Arbeitgebervertretungen verfaBt wurden, gelten: Da die ILO als groBe Errungenschaft der Gewerkschaftler gefeiert wurde, meinten offenbar viele von ihnen, daB Kritik an der Genfer Organisation fehl amPlatz gewesen wÈire.r3 Auf der anderen Seite hat zum Beispiel Piene Vy'aline, der langjlihrige Arbeitgebervertreter im IlO-Verwaltungsrat, nie eine Môglichkeit ausgelassen, die Arbeit der ILO anzufechten.la Die ILO und ihre Aktionen haben die Meinungen derart gespalten, daB solche extremen ÀuBerungen nicht verwunderlich sind. Viele der allgemeinen Darstellungen gehen auch nicht unbedingt auf die Rolle der ILO im Bereich der sozialen Sicherheit ein. Als Beispiel kann man das Werk von Anthony Alcock nennen: In seiner Darstellung verliert der Autor kein einziges V/ort i.iber die ILO und die soziale Sicherheit. Es werden Themen wie die Versammlungsfreiheit, die technische Zusammenarbeit, die Bekiimpfung der Zwangsarbeit, der Kinderarbeit, das IlO-Beschâftigungsprogramm und die Migrationsprobleme beschrieben, aber es ist kein einziger Kommentar ûber die soziale Sicherheit zu finden.ls Anscheinend ist ùber die ILO (trotz ihrer nunmehr 8O-jiihrigen Geschichte) nur eine Monographie ûber ihre Wirkung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit verfaBt worden. Der Autor ist nattirlich Guy Perrin, der seine Ausfi.ihrungen zum Teil stark juristisch angelegt und sich ausschlieBlich auf die ILO beschrânkt hat. Er hat zu keinem Zeitpunkt versucht zu erklâren, wie die ILO mit den anderen Regionalorganisationen und den Mitgliedstaaten in Kontakt stand.l6 Die vorliegende Arbeit ist demnach die erste, die die Wirkung der ILO auf die soziale Sicherheit in Europa untersucht. Wie wenig das Themengebiet ,,soziale Sicherheit" insgesamt bearbeitet worden ist, wird anhand einer Analyse des Forschungsstands in den jeweiligen Berichtstaaten deutlich. Eckart Reidegeld schreibt tiber die deutsche Forschung folgendes: 13 cf. HEISE, Bernt: Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) und ihre Bedeutung fùr die Arbeitnehmer, Dûsseldorf: Deutscher Gewerkschaftsbund 1969, 104 S. 14 cf. zum Beispiel: WALINE, Piene: IJn patron au Bureau international du travail (1922-1974), Paris: Editions France-Empire 1976, 301 S. f 5 cf. ALCOCK, Antony: History of the International Labour Organisation, London: MacMillan 1971,384 S. l6 cf. PERRIN, Guy: Histoire du droit international de la sécuritë sociale, Paris: Association pour l'étude de I'histoire de la sécurité sociale 1993, (La Sécurité sociale. Son histoire à travers les textes; 5),74r S. Einleitung und Forschungsstand Die vielfachen Durchdringungen und Abhiingigkeiten dieser Nachkriegsauseinandersetzungen um die Neuordnun g bzw . die Kontinuitât der ,,klassischen Sozialversicherung" sind in der bisherigen zeitgeschichtlichen Forschung nicht angemessen behandelt. [...] Jenseits der oben angesprochenen, insgesamt unzureichenden, weil quellenfernen und stark gedriingten bzw. unvollstÈindigen Darstellungen, sind es die beiden Arbeiten von Florian Tennstedt und Hans Gûnter Hockerts sowie eine eigene Arbeit, die sich intensiv mit der angesprochenen Phase der Geschichte der Sozialversicherung beschâftigen.r7 Eckart Reidegeld bemàngelte 1984 die Lage der deutschen Forschung ûber die Geschichte der Sozialversicherung nach 1945, aber man muB sagen, daB sie im Vergleich zu der der anderen ftinf Liinder viel genauer und priiziser vorgegangen ist. Neben den schon erwâhnten Tennstedt, Hockerts und Reidegeld muB man ebenfalls Volker Hentschel, Rainer Hudemann, Gehard Ritter und Michael Stolleis erwâhnen, die Arbeiten ûber diese Problematik verfaBt haben. Hervorzuheben sind dabei die Arbeiten und Artikel von Hans Gtinter Hockerts, die allesamt sehr priizise und interessant gestaltet sind. Die genaue Darstellung der politischen Machtkâmpfe (nicht nur zwischen der SPD und der CDU, sondern auch innerhalb der CDU) veranschaulicht auch sehr gut, wie eng Politik und soziale Sicherheit miteinander verbunden sind (,,Tous les problèmes ont une signification politique sous-jacente.").t8 Wendet man sich dem Forschungsstand in Luxemburg zu, dann entdeckt man eine groBe Lûcke, denn mit Ausnahme von internationalen Vergleichen ist es âuBerst mûhsam, Informationen iiber das GroBherzogtum zu erhalten. Dabei werden ùberhaupt keine Zusammenhânge mit den politischen Konstellationen hergestellt, so daB man auch nicht weiB, welche Haltung die politischen Parteien zu den neuen Konzepten der sozialen Sicherheit hatten. Mit Ausnahme der sehr guten Dokumentation ùber die Arbeitsweise und den Aufbau der sozialen Einrichtungen lâBt sich ûber Italien ungefiihr dasselbe behaupten. Die Autoren sind dabei meistens in internationalen Kreisen bekannte Ex-l7 REIOEGELD, Eckart: ,,Die,,klassische Sozialversicherung" in der Entscheidung: Deutsche und alliierte Krâfte und Interessen vor und nach 1945", in: Zeitschrift filr Sozialreform 1111984, S. 650-651 . perten, wie zum Beispiel Lionello Levi Sandri oder Carlo Carloni. Das Fehlen an Darstellungen liegt dabei nicht unbedingt an der mangelnden Forschung, sondern ist ganz einfach ein Ergebnis des ungenûgenden Einsatzes der Politiker fiir die Sozialpolitik.ts Die Nachwirkungen des Faschismus, der bekanntlich das italienische Sozialsystem zum grôBten Teil aufgebaut hatte, kônnten ebenfalls ein Erklârungsansatz fiir die unbefriedigende Darstellungslage sein. Die Niederlande verfiigen ùber eine weitgefiicherte Forschung, die zum Teil leider nur in niederliindischer Sprache verfaBt ist. Zwar ist der Forschungsstand zum Thema der sozialen Sicherheit in diesem Land viel hôher als in Italien oder in Luxemburg, aber es gibt kaum Darstellungen zum politischen Vorgehen der niederliindischen Regierung.20 Die belgische Literatur zur Sozialpolitik basiert hauptsâchlich auf der hervorragenden Zeitscluift Revue belge de sécurité sociale,2t die vom belgischen Ministerium fi.ir soziale Angelegenheiten, Volksgesundheit und Umwelt herausgegeben wird. Auffallend ist die fast lûckenlose Beschreibung und Interpretation des Zeitraums 1944-1950 (obwohl fast keine Quellen aus dieser Zeit erhalten sind) und die mangelhafte Darstellung der darauf folgenden Perioden. Grund daftir kônnte die immer wieder aufflammende Polemik ûber den EinfluB des Beveridge-Berichts in Belgien sein. Das franzôsische Pendant zur Revue belge de sécurité sociale ist Droit social, eine exzellente Zeitschrift, die des ôfteren die Beitrâge von international bekannten Sozialexperten, wie Jean-Jacques Dupeyroux, Guy Perrin, Jacques Jean Ribas, Nicolas Valticos, usw., verôffentlichte. Insgesamt gibt es viel Literatur ûber die Entwicklung der sozialen Sicherheit in Frankreich, die oft kontrastiv mit der der Nachbarstaaten verglichen wird. Besonders bemiiht waren anscheinend die zwei Verlage Dalloz und Presses Universitaires de France (PUF). Die franzôsischen Darstellungen sind jedoch oft sehr neutral und legen nur die Tatsachen dar. Es wird 18 Rapport sur ma mission auprès de la Communauté européenne du charbon et de l'acier à

  2. f9 cf. lGL, Gerhard/SCHULTE, Bemd/SIMONS, Thomas: EinJùhrung in das Recht der sozialen Sicherheit von Frankreich, GroJJbritannien und Italien, Berlin: J. Schweitzer Verlag 1978, (Vierteljahresschrift ftjr Sozialrecht; Beiheft l), S.363. 20 cf. DE SWAAN, Abram: Der sorgende Staat. Ilohlfahrt, Gesundheit und Bildung in Europa und den USA der Neuzeit, Frankfurl: Campus 1993,5.236. 2l Das Literarturverzeichnis enthâlt l8 Eintrage aus der Revue belge de sécurité sociale. Die Artikel befassen sich hauptsâchlich mit der belgischen sozialen Sicherheit aber ebenfalls mit ihrer , Europâisierung'. kaum auf die richtungsweisenden Entscheidungen eingegangen. Das Werk von Henry C. Galant, Histoire politique de la sécurité sociale française 1945-1952, ist eines der wenigen, das sich mit den politischen Entscheidungen auseinandersetzt. Es bleibt aber weit hinter den Erwartungen zunick und erreicht zum Beispiel in keinem Fall das Niveau der deutschen Darlegungen. Das stark abweichende Niveau des Forschungsstands in den sechs Staaten ist wahrscheinlich fiir die zum Teil âuBerst dtirftige Lage bei den vergleichenden Darstellungen verantwortlich. In regelmâBigen Abstiinden erschienen immer wieder Biinde zu einigen ausgewâhlten Lândern. Es handelte sich, wie so oft, um die groBen (Deutschland, Frankreich und GroBbritannien) oder im Bereich der sozialen Sicherheit bedeutsamen (Schweden, die Schweiz oder Ôsteneich) Staaten. Lânder wie Belgien, Luxemburg, die Niederlande oder Italien fanden unter einer solchen Perspektive kaum Beachtung. Mit der Griindung der Europâischen Gemeinschaften verbesserte sich zwar zum Teil die Lage, denn die gemeinsamen Institutionen und die Zusammenlegung von wichtigen Wirtschaftszweigen hatten als Konsequenz, daB man die Sozialleistungen und die Sozialsysteme der Sechs immer mehr miteinander vergleichen und aufeinander abstimmen muBte. Da jedes System jedoch andere Schwerpunkte legte, wenn es nicht sogar auf einer anderen Konzeption beruhte, hatten vergleichende Werke einen gewissen Seltenheitswert. Das Referenzwerk in dieser Hinsicht bildet zweifellos der 1966 ftir die EGKS verfaBte Bericht von Professor Dupeyroux, nicht nur, weil er sich mit dem EinfluB Beveridges auf die sechs Systeme befaBt, sondern auch weil er Vergleiche zwischen den nationalen Institutionen anstellt und weil er ebenfalls auf die Ursachen der unterschiedlichen Entwicklungsrichtungen eingeht. Ansonsten sind noch die zu jeder Generalversammlung der IVSS erscheinenden Berichte ûber die weltweiten Entwicklungstendeîzeî in der sozialen Sicherheit zu erwâihnen. Sie stellen zwar kaum Vergleiche zwischen den Sozialsystemen an, aber sie geben wichtige Hinweise auf die letzten bedeutsamen Entscheidungen in den jeweiligen Lândern. Die Verwaltung ftir Soziale Sicherheit des U.S. Department of Health, Education and Welfare verôffentlicht ebenfalls in regelmâBigen Abstânden (und seit einigen Jahren zusammen mit der IVSS) den Band Social Security Programs Throughout the l|/orld, der einen guten Ûberblick ûber die Leistungen der jeweiligen Systeme gibt. Dieser Band hat jedoch fast schon einen statistischen Wert, und es gibt eine umfangreiche Literatur, die sich ausschlieBlich mit den statistischen Aspekten der sozialen Sicherheit befaBt (was kaum erstaunlich ist, Einleitung und Forschungsstand da die Versicherungsmathematik einen wichtigen Teil der sozialen Sicherheit darstellt). Erwiihnt werden soll hier nw die ILO-Reihe The Cost of Social Security, auch wenn eine ganze Reihe von Autoren immer wieder ihre eigenen Statistiken herausgeben und auswerten (cf. zum Beispiel Gssta Esping-Andersen, Peter Flora und Walter Korpi). Es wËire wtinschenswert gewesen, daB sich die Forschung weniger auf die statistischen Aspekte der sozialen Sicherheit konzentriert und mehr tiber das Gedankengut dieser einzigartigen Institution und ihrer Vorreiter reflektiert hâtte. Diese Arbeit soll den Weg fiir eine neue Forschungsrichtung erôffnen, die den Schwerpunkt stârker auf internationale und interkulturelle Prozesse legt und iiber den nationalen Tellerrand hinweg schaut. Da das Thema der sozialen Sicherheit im internationalen Kontext besonders umfangreich ist, soll diese Arbeit als ein An-stoB fi.ir weitere gesehen werden, denn wie Robert Leaper schon 1992 festgestellt hat, ist noch ein langer Weg zurûckzulegen, bis dieses Thema vollstÈindig und analyisch abgedeckt ist.22 Der geschilderte Forschungsstand liilJt deutlich erkennen, daB diese Problematik bisher kaum untersucht worden ist. Deshalb kônnen die verschiedenen Lânder nicht zusammen behandelt, sondern mùssen getrennt dargestellt werden. Daher kann hier auch nicht auf Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Forschungsrichtungen eingegangen werden. Die Einbettung dieser Forschungsarbeit in einen Kontext fiihrt, verglichen mit anderen Arbeiten, die sich mit einer âhnlichen Thematik auseinandersetzen, zwangslâufig zu methodischen Ânderungen. Der erste Punkt, der erwâhnt werden muB, ist die Methode des internationalen Vergleichs. Auch wenn die sechs Staaten âhnliche Systeme haben, so sind vergleichbare Daten keine Selbstverstiindlichkeit, denn es werden oft andere Komponenten in Betracht gezogen und unterschiedliche Schwerpunkte gesetzt: ,,La diversité des régimes est telle que I'on est fondé à se demander si l'on peut procéder à une comparaison valable du point de vue sociologique, que les régimes soient considérés dans leur ensemble ou seulement de leurs aspects les plus importants."23 Selbst was die soziale Sicherheit anbetrifft, ist es nicht einfach, Vergleiche zu ziehen, denn bei den meisten Sachverstiindigensitzungen belassen es die Fachexperten bei technischen Ausfiihrungen, bei denen es mehr um Zahlen und Kommata geht als um die allgemeine Tendenz ihres Landes in diesem 22 LERPBR, Robert, S. 37. 23 RYS, Vladimir: ,,Etudes internationales sur la sécurité sociale: problèmes et perspectives", in: Bulletin de l'Association internationale de la sécuritë sociale 7-811966,5.262. l1 Einleitung und Forschungsstand Bereich. Schon der unterschiedliche Forschungsstand deutet auf die Schwierigkeiten eines internationalen Vergleichs hin. Hinzu kommt das Problem der Sprachen, denn um Vergleiche zwischen diesen sechs Staaten anzustellen, miissen ftinf Sprachen beherrscht werden. Ihre Behenschung bedeutet aber noch nicht, daB mit dem Vergleich sofort begonnen werden kann, denn, wie noch aufzuzeigen sein wird, entstehen bei der Ûbertragung von Begriffen von einer Sprache in die andere immer wieder Bedeutungsverschiebungen, die zu Interprationsschwierigkeiten ftihren kônnen. Bei einem internationalen Vergleich muB auBerdem die Komponente des interkulturellen Transfers beriicksichtigt werden, d. h. wie ein Staat die Ideen und Konzepte eines Nachbarstaates oder der internationalen Gemeinschaft iibernimmt und sie seinen Bedi.irfnissen anpaBt. Die Besonderheit dieser Arbeit liegt eben darin, daB sie sich nicht auf einen bilateralen Austausch beschriinkt, sondern mehrere Ebenen untersucht. Natiirlich muB der bilaterale Kulturtransfer auch im Rahmen dieser Arbeit analysiert werden, aber er bildet nicht mehr den einzigen Schwerpunkt, wie dies in vielen anderen wissenschaftlichen Forschungsarbeiten der Fall ist. Mit der Fokussierung auf die Aktionen einer internationalen Organisation verschiebt sich der Ansatz. Bei bilateralen Transferprozessen wird das Hauptinteresse oftmals auf die gelungene oder miBlungene Kommunikation gelegt. Im Rahmen einer internationalen Organisation verlaufen die Kommunikationsprozesse ganz anders, denn schon durch ihre Teilnahme an Veranstaltungen eines zwischenstaatlichen Gefiiges weisen die Mitgliedstaaten auf ihre Teilnahmebereitschaft hin. Es kommen noch andere Ebenen hinzu. So muB das Niveau der Kontakte zwischen den Regionalorganisationen (dem Europarat und den EG) und der ILO gleichfalls einbezogen werden, denn jede internationale Organisation entwickelt eigene Kommunikationsund Transfermethoden, die sich nicht auf jede Verhandlungssituation ûbertragen lassen. Die Ûberlagerung der verschiedenen Kontaktebenen macht das ganze Forschungsunternehmen kompliziert, aber es ist ein Zeichen ftir den Reichtum intemationaler Verhandlungen. Im Rahmen der ILO wird die intemationale Verhandlungskultur noch durch eine weitere Ebene ergànzt: Da sowohl Regierungsvertreter als auch Arbeitgeberund Arbeitnehmerveftreter an allen Debatten teilnehmen, entstehen noch kompliziertere Kommunikationsvorgâinge, denn neben der zwischenstaatlichen Kommunikation verlâuft parallel dazu die gesellschaftliche Kommunikation zwischen den Sozialpartnern. Die Beriicksichtigung aller dieser Ebenen macht diese Untersuchung zwar âuBert sehr komplex, aber um so spannender. l2 Einleitung und Forschungsstand Um die Entwicklung der Prozesse der interkulturellen Kommunikation verfolgen zu kônnen, ist der Ri.ickgriff auf aussagekrâftige Quellen notwendig. Da die ILO im Zentrum des Interesses steht, ist das Heranziehen der im Historischen Archiv der ILO vorliegenden Dokumente selbstverstândlich. Das ILO-Archiv, das von seiner Systematik her hervorragend aufgebaut ist, beinhaltet alles ùber die Aktivitâten der Genfer Organisation im Bereich der sozialen Sicherheit, unter anderem auch ihre Kontakte mit den anderen Regionalorganisationen. Hingegen sind die Dokumente ûber Kontakte mit den Mitgliedstaaten nur bedingt zu verwenden, wahrscheinlich weil viele der Probleme durch Gesprâche vor Ort gelôst wurden. Das ILO-Archiv ist von der Forschung bis jetzt stark vernachlâssigt worden, so daB viele der Aktenmappen nur âuBerst selten oder noch nie von einem Forscher eingesehen worden sind. Allerdings werden im Gegensatz zl anderen internationalen Organisationen zahheiche offizielle llO-Dokumente verôffentlicht. Es wurden auch Dokumente aus dem Historischen Archiv der Europâischen Gemeinschaften in Florenz herangezogen. Dieses Archiv war bei weitem nicht so ertragreich, zt)m Teil, weil auf Grund des Transfers der Unterlagen aus Luxemburg, StraBburg oder Bri.issel nach Florenz ein groBer zeitlicher Rûckstand bemerkbar ist. Das Archiv des Europarats ist das unvollstândigste, denn lange Zeithat man dort die Pflege der Geschichte der Organisation vernachlâssigt. Trotzdem konnten in StraBburg einige interessante Aktenmappen eingesehen werden, hauptsâchlich iiber die Beziehungen des Europarats mit der ILO und ûber die Projekte des Europarats im Bereich der sozialen Sicherheit. Viele der Abkommen der l950er lafue (2. B. die Vorlâufigen Europâischen Abkommen tiber Soziale Sicherheit (1953) oder das Europàische Abkommen ûber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (1956)) sind auch nur noch in diesen Archiven einzusehen, denn sie wurden kaum in verôffentlichte Quellensammlungen aufgenommen und kônnen auch mit den neuen Medien wie Internet nicht konsultiert werden. Um sich ein genaues Bild ùber die Zusammenarbeit Beveridges mit der ILO zu machen, wurden darûber hinaus die Akten zum Beveridge-Komitee im Public Record Office, sowie der persônliche NachlaB Beveridges im LSE-Archiv eingesehen. Mit dieser Arbeit soll aufgezeigt werden, wie eine internationale Organisation bei der Annâherung der nationalen Systeme eine dynamische Rolle einnehmen kann, auch wenn letztlich die Mitgliedstaaten die endgûltigen Entscheidungen treffen miissen. Die Effizienz einer internationalen Organisation ergibt sich aus einer ganzen Reihe von Elementen. Bei Nichtbeachtuns dieser Elemente kann es sehr schnell zu Ein leitung und Forschungsstand Reibungen kommen, die den guten Verlauf der Zusammenarbeit stôren. Dies ist besonders der Fall, wenn mehrere Organisationen auf dem gleichen Gebiet miteinander konkurrieren. Der von au8en auf die internationale Organisation ausgei.ibte Druck, Resultate zuproduzieren, ftihrt dazu, da[J sich ein zwischenstaatliches Gefiige auf die medienwirksamen Ereignisse konzentriert, statt sich wirklich flir die Lôsung von Problemen einzusetzen. Die internationalen Organisationen verftigen oft ûber groBe Verwaltungsapparate, die sich nur langsam an die neuen Gegebenheiten anpassen, obwohl genau diese Art von Gefiige sich schnell an die sich wandelnde Welt adaptieren sollte, da es seine Aufgaben sonst nicht mehr erfiillen kann.

  ) Die ILO hâtte mit den europâischen Regionalorganisationen eine noch effektivere Zusammenarbeit auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit aufbauen kônnen. Die Kooperation erlitt aber immer wieder Riickschlâge, weil jede Organisation sich zu sehr auf die eigenen Interessen konzentrierte und die Zusammenarbeit vernachlâssigte. Um diese Thesen zu belegen oder zu widerlegen, wird die Arbeit in sechs Teile gegliedert. In einem ersten Abschnitt werden die Fachbegriffe erlâutert, denn obwohl sich die Forschung intensiv mit dieser Thematik befaBt hat, bleiben noch viele Termini unklar, wenn nicht sogar zweideutig. Der zweite Abschnitt gibt einen Ûberblick ûber die Entwicklung des sozialen Schutzes von den Bismarckschen Anfringen bis zum Beveridge-Bericht. Der dritte Abschnitt erlâutert den genauen Zttsammenhang zwischen dem Beveridge-Bericht und der ILO und die erste Reaktion der sechs untersuchten Staaten zu diesem Bericht. Die drei letzten Abschnitte befassen sich hauptsâchlich mit der Arbeit der ILO in der Periode zwischen 1945 und 1969. Dieser Zeitraum wurde in drei Abschnitte unterteilt. weil sich wâhrend der Forschungsarbeiten drei eindeutig getrennte Perioden aufgedrângt haben. Die erste reicht von 1945 bis 1951 . Es handelt sich um die unmittelbare Nachkriegszeit, in der sowohl die Mitgliedstaaten als auch die ILO wieder versuchten, im Bereich der so-t4 Einleitung und Forschungsstand zialen Sicherheit FuB zu fassen. Die Periode zwischen 1951 und 1958 war zweifelsohne die aktivste ftir die Genfer Organisation, denn eine ganze Reihe von Abkommen wurden sowohl innerhalb der ILO als auch unter ihrer Mitwirkung innerhalb der Regionalorganisationen abgeschlossen. Die zuletzt behandelte Periode von 1959 bis 1969 ist durch die Auswirkungen von einschneidenden Verânderungen der internationalen Gegebenheiten gekennzeichnet. Die Grûndung der EV/G und der Beitritt zahlreicher neuer Mitglieder verËinderte die Arbeitsbedingungen der IlO-Experten in einem solchen AusmaB, daB die ILO ihre Position neu definieren muBte. Um wirklich einen kompletten Ûberblick zu erhalten, ist im AnschluB an diese drei letzten Abschnitte jeweils eine kurze Analyse i.iber die Entwicklung der Lage in den sechs Grûnderstaaten der EGKS verfaBt worden. Auf diese Weise soll den verschiedenen Ebenen besser Rechnung getragen werden. Hoffentlich ist es dem Autor dieser Arbeit mit diesem Aufbau gelungen aufzuzeigen, daB trotz aller Vorurteile soziale Sicherheit in einem internationalen Kontext etwas Spannendes sein kann' l5 Zur Begrifflichkeit whether it should be translated by "Soziale Sicherheil" or by "Soziale Sicherung".8

  V/iebringhaus kommt zu dem SchluB, daB die verschiedenen Begriffe fast nicht zu unterscheiden, und auf internationaler Eben kaum von einander zu trennen sind; vor allem kônne intemational eine Unterscheidung zwischen sozialer Sicherheit und Sozialversicherung kaum mehr aufrecht erhalten werden, da die verschiedenen SchutzmaBnahmen von Land zu Land anders geregelt wûrden.ll Ursprùnglich hat sicherlich die falsche Verwendung des Begriffes ,,social security" dazu beigetragen, die Verwimrng zu vergrôfïern. Zwar ftihren einige Autoren die Entstehung des Begriffes auf Winston Churchillr2, wenn nicht sogar Simon Bolivarl3 zuriick, doch wurde der Begriff zum ersten Mal im amerikanischen Gesetz Social Security Act vom 14. August 1935 verwendet. Dabei handelte es sich mehr um eine terminologische Ânderung als wirklich um einen Konzeptwechsel.la So be-faBte sich dieser Rechtsakt ausschlieBlich mit Sozialversicherungen, die nur ein Bestandteil der sozialen Sicherheit sind. Der gleichzeitige Gebrauch des Begriffes ,,soziale Sicherheit" in einem engeren Sinn von Anfang an hat sicherlich nicht zur Klarheit der Konzepte und der sozialen Institution beigetragen. Als allgemeine Institution zur Vorsorge gegen Risiken wurde die soziale Sicherheit zum ersten Mal in Neuseeland auf der Grundlage des Gesetzes vom 14. September 1938 benûtzt.ls Mit der von Winston Churchill und Franklin D. Roosevelt am 12. August 1941 unterzeichneten Atlantik-Charta und hauptsâchlich der fiinften Bedingungl6, die besagte, daB die soziale Sicherheit ein positives Kriegsziel sei, erhielt die soziale Sicherung die erforderliche internationale Anerkennung. Aber sie war bis zu diesem Zeitpunkt kaum definiert worden und blieb etwas Ungenaues. Die ILO verbreitete dieses noch schlecht definierte Konzept weiter, indem sie bei ihrer Arbeitskonferenz von 1941 in New York eine Resolution zur Unterstûtzung der Atlantik-Charta verabschiedete.lT Im Jahre 1942 fand die erste interamerikanische (und dritte auf dem si.idamerikanischen Kontinent organisierte) Konferenz iiber Soziale Sicherheit in Santiago de Chile statt, die auf Initiative der peruanischen Regierung und in Zusammenarbeit mit der Hervorhebung im Originaltext. ll ibid., s. 508. l2 pRRROtt, Alec L.: ,,La sécurité sociale: ce rêve des années de guerre, sera-t-il le cauchemar des années de paix?", in: Revue internationale du trcmail l3 I (mars 1992), S. 390. l3 PERRIN, Guy: Sécurité sociale, Lausanne: Réalités sociales 1993,5.94. l4 PERRIN, Guy: ,,Cent ans d'assurance sociale", in: Travail et société 411984, S. 421. ls PERRIN, Guy: Sëcurité sociale, S.95. t6 The Atlantic Charter, August 14, 194 I, in: LANGSAM, Walter Consuelo: Historic Documents of Ilorld War 1| Princeton: Van Nostrand Company 1958, S. 73. ILO zustande kam. Im Rahmen dieser Konferenz wurde auf internationaler Ebene zum ersten Mal versucht, den Begriff ,,soziale Sicherheit" zukonzeptualisieren.ls Lord Beveridge war der erste Autor, der in seinem Bericht vom November 1942, Social Insurance and Allied Services, auf nationaler Ebene eine genaue Definition der sozialen Sicherheit gab: The term "social security" is used here to denote the securing ofan income to take the place of earnings when they are interrupted by unemployment, sickness or accident, to provide for retirement through age, to provide against loss of support by the death of another person, and to meet exceptional expenditures, such as those connected with birth, death and marriage. Primarily social security means security of income up to a minimum, but the provision of an income should be associated with treatment designed to bring the intenuption of earnings to an end as soon as possible.te Kurz vor dem Erscheinen des Beveridge-Berichts hatte die ILO einen Versuch zur Definition der sozialen Sicherheit untemommen, der sich aber als âuBerst kompliziert herausstellte und in der intemationalen Debatte kaum verwendet wurde.2o Grundsâtzlich haben sich in der Folgezeit zwei Konzepte der sozialen Sicherheit in Europa durchgesetzt, die sich auf verschiedene Ansatzpunkte berufen. Die angelsâchsische Tradition geht von der Idee aus, daB jeder Bùrger Anspruch auf einen Mindestlohn hat, auch wenn er sich in finanziellen oder beruflichen Schwierigkeiten befindet. Auf dem Kontinent hat sich eher die Idee durchgesetzt, daB die soziale Sicherheit jedem Einzelnen gleiche Lebensbedingungen bieten soll. Die Forschung hat oft, um die Komplexitât der Systeme ûberschaubarer zv machen, vom Bismarck-System und vom Beveridge-system gesprochen.2l Auch wenn man die ]7 cf. DUPEYROUX, Jean-Jacques/DURAND, PauI/ROUAST, André: Sécurité sociale, Paris: Dalloz -196l , (Précis Dalloz), S. 34. t8 RCHINGER, Hans: Soziale Sicherheit, Stuttgart: Vorwerk Verlag 1953, S. 9-10. 19 Social Insurance and Altied Services. Report by Sir lVittiam Beveridge. Presented to the Parliament by Command of His Majesty November l942,London: Her Majesty's Stationery Ofiice 1942 (Reprinted 1984), S. 120. 20 Approaches to social security: An international survey, Studies and Reports, Series M (Social lnsurance), nol8, Montreal: International Labour Organisation 1942, S. 80. cf. PARROTT, Alec L., S.396-397. 2l cf. CHASSARD, Yves/QUINTIN, Odile: ,,La protection sociale dans la Communauté européenne: Vers la convergence des politiques", in: Revue internationale de sëcurité sociale l-211992, S. 108. 2l Zur Begrifflichkeit eine Tendenz eher in den angelsâchsischen Systemen findet und die andere in den kontinentaleuropâischen, so muB man hinzufiigen, daB keines der Systeme aus-schlieBlich als solches existiert und es durchaus môglich ist, daB nationale Schutzvorkehrungen beide Methoden anwenden. Theoretisch ist die Frage immer noch nicht gekliirt, welches das Hauptziel der sozialen Sicherheit sein soll. Die verschiedenen internationalen oder regionalen Organisationen haben dabei nicht versucht, das eine oder das andere System zu unterstiitzen, sondern haben beide Konzepte in ihren Texten aufgenommen.22 Beide Konzepte der sozialen Sicherheit basieren aber auf Ànderungen, die sich erst wiihrend des Zweiten Weltkriegs durchsetzten. Da alle SchutzmaBnahmen sich vom System Bismarcks inspirieren lieBen, hatte jeglicher soziale Schutz bis zu diesem Zeitpunkt auf zwei komplett getrennten Hilfsprinzipien beruht, nâmlich der Sozialhil6z: (sei sie vom Staat oder von karitativen Einrichtungen durchgefi.ihrt) und der Sozialversicherungen. Diese Prinzipien waren aber voneinander getrennt. Die groBe Neuerung der sozialen Sicherheit war der Rûckgriff auf alle vorhandenen Techniken, damit der soziale Schutz der gesamten Bevôlkenrng gesichert werden konnte: Den schon lange nebeneinander existierenden Fiirsorgeund Versicherungsprinzipien wurde das der Staatsversorgung aus Steuermitteln hinzugefiigt.2a Sicherlich haben die verschiedenen Auffassungen, was unter sozialer Sicherheit zu verstehen ist, die Schaffung einer klaren und deutlichen Definition gehemmt. Der Begriff kann aber alles bedeuten, wie es Jean-Jacques Dupeyroux belegt: Sollen tatsâchlich alle vorbeugenden MaBnahmen, die z.B. im Gesundheitswesen angewandt werden, in den Begriff der Sozialen Sicherheit einbezogen werden, so muB dieser Begriff auch Krankenhauspolitik, vorbeugende Medizin, Bauwesen, gesetzliche Bestimmungen ûber Alkoholismus und Prostitution, Verkehrspolizei usw. umfassen. Das gleiche gilt fiir alle vorbeugenden MaBnahmen ge-Die Experten lehnen eine solche pauschale Trennung ab und haben viel komplexere Modelle entwickelt. Das bekannteste Modell ist wohl das von Esping-Andersen: cf. ESPING-ANDERSEN, Gssta: The Three Worlds of llelfare Capitalism, Cambridge: Polity Press s lggT ,248 S. 22 cf. DIJPEYROUX, Jean-Jacques: ,,Le droit à la sécurité sociale dans les déclarations et pactes internationau x", in: D r o it s o c i a l 6 1 1 960, 5. 37 7 . 23 Wâhrend heutzutage von Sozialhilfe die Rede ist, wurde friiher viel mehr der Begriff ,,Sozialfiirsorge" verwendet. Beide Begriffe werden hier synonym gebraucht. 2a cf. ACHINGER, Hans: Soziale Sicherheit, t. ,t., LL Zur Begrifflichkeit gen Arbeitslosigkeit, wie z.B. Arbeitsvermittlung, Umstellung der Unternehmen, umfangreiche Bauarbeiten usw. 25 Im Endeffekt hat sich seinerzeit der Ansatz der ILO durchgesetzt. Um einem ideologischen Streit zuvorzukommen, hat sie Anfang der l950er Jahre keine umfassende Definition vorgeschlagen, sondem im Ûbereinkommen Nr. 102 die verschiedenen Risiken aufgelistet, die von der sozialen Sicherheit gedeckt sein sollten. Nach Meinung von Alec L. Parrott hat sich diese Auffassung der sozialen Sicherheit eigentlich schon mit einer Umfrage, die von der ILO 1949 gestartet, aber erst 1952 verôffentlicht wurde, durchgesetzt.26 Laut Ûbereinkommen Nr. 102 beinhaltet die soziale Sicherheit die Schutzleistungen gegen neun Risiken: Ârztliche Betreuung, Krankengeld, Leistungen bei Arbeitslosigkeit, Leistungen bei Alter, Leistungen bei Arbeitsunfàillen und Berufskrankheiten, Familienleistungen, Leistungen bei Mutterschaft, Leistungen bei Invaliditât, Leistungen an Hinterbliebene.2T Diese elegante Lôsung verhindert aussichtslose Debatten tiber den ideologischen Wert der sozialen Sicherheit und ûberliiBt es jedem Staat selbst, mit welcher Technik gegen diese Risiken vorgegangen werden soll. Auch wenn sich viele Sozialexperten und Staaten auf die Definition oder besser gesagt die Auflistung der ILO beziehen, so hat sich ihr Konzeptbei weitem nicht i.iberall durchsetzen kônnen. Die Europâischen Gemeinschaften lehnten zum Beispiel anscheinend aufgrund von buchhalterischen Ûberlegungen den Definitionsvorschlag der ILO ab28 und legten sich auf eine andere fest. Die sehr breit ausgelegte Definition der ILO lâBt sich vielleicht auch dadurch zum Teil erklâren, daB die Gegebenheiten von Staat zu Staat nach dem Zweiten Weltkrieg sehr unterschiedlich waren und so eine Beriicksichtigung aller nationalen Unterschiede môglich war.2e Festzuhalten bleibt jedoch, daB im AnschluB an den Zweiten Weltkrieg sowohl die ILO mit der Erklârung von Philadelphia als auch die LINO mit der Allgemeinen Erklârung ûber die Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 die soziale Sicherheit als Recht erweitert haben.

  aus der Schutzbedrirftigkeit ergibt, und dann zu einem Recht, auf das jede Person Anspruch hat.3o Mit dem Begriff ,,soziale Sicherheit" werden aber immer wieder andere V/ôrter verwendet, die ebenfalls nicht immer klar und eindeutig definiert worden sind. V/eiter oben wurde schon auf die verschiedenen Techniken aufmerksam gemacht, die zur Erreichung des Ziels der sozialen Sicherheit angewandt werden. Historisch gesehen entstanden zuerst MaBnahmen der Sozialftirsorge, im Franzôsischen mit ,,assistance sociale" zu ûbersetzeî, und im Englischen mit ,,social assistance", die sich dadurch charakterisieren, daB die Gesellschaft den Menschen, die sich in einer Notlage befinden, eine Art Existenzminimum sichert. Um jedoch diese finanziellen Mittel zu erhalten, mtissen gewisse Bedingungen erfiillt werden, wie zum Beispiel einen niedrigen Lohn zu beziehen, iiber keine sonstigen Eigenmittel zu verfiigen, usw.3l In der ersten Phase der Sozialversicherungen verfolgten diese das gleiche Ziel wie die Sozialhilfe: Es sollte den Bediirftigsten aus der Armut geholfen werden. Die Sozialversicherungen wurden zu Beginn nur ftir einige besondere Gesellschaftsklassen eingeftihrt. Die Trennung zwischen Bedûrftigen und Nichtbedtirftigen und somit das Recht zum Beitritt in die Sozialversicherung wurde mit einer Einkommenshôchstgrenze festgelegt. Mit der Zeit wurden sie jedoch auf alle Arbeitnehmergruppen ausgedehnt.32 Die Technik der Sozialversicherungen hat sich als wichtigster Bestandteil der sozialen Sicherheit bewtihrt. Denn im Vergleich zur Sozialhilfe, in der immer ein Element von Willkûr oder Ungerechtigkeit vorhanden sein kann (die Kriterien und die Untersuchungen werden von den Behôrden festgelegt"bzw. durchgefiihrt), fiihrt die Sozialversicherung dazu, daB der Versicherte durch seine Beitrâge ein Recht auf Leistungen erhâlt. Der negative Aspekt der Sozialversicherungen liegt darin, daB in den meisten Fâllen nur die Arbeitnehmer und deren Familienangehôrige den Versicherungen beitreten kônnen, was zur Ausgrenzung vieler Gesellschaftsklassen fiihrt. Um diesen Negativaspekt einzuschrânken, haben einige Lânder die Staatsversorgung oder den nationalen Sozialdienst eingeftihrt, denn dieser richtet sich an alle Einwohner oder unter Umstânden nur an alle Staatsbtirser eines Staates. Im Zur Begrifflichkeit Sicherheit geht, auch wenn die eigentliche Definition von sozialem Schutz der von sozialer Sicherheit weitgehend entspricht.3T

  eine nicht bindende Empfehlung verabschiedet (Empfehlung Nr. 92l442lCEE des Rates ûber die Anntiherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes). Als Empfehlung hat dieser Text keine bindende Wirkung ftir die Mitgliedstaaten, dennoch werden die drei Grundziele der sozialen Sicherheit festgelegt: Jeder Person mûssen die zu einem wûrdigen Leben notwendigen Ressourcen zur Verfiigung gestellt werden; alle Mitbûrger sollen ein Anrecht auf soziale Integration haben, und gleichzeitig soll die Integration aller Arbeitskrâfte in den Arbeitsmarkt gew?ihrleistet sein; allen aus der Arbeitswelt scheidenden oder aufgrund von Krankheit, Unfall, Mutterschaft, Invaliditât oder Arbeitslosigkeit keinen Lohn beziehenden Erwerbstâtigen sollen Ersatzeinkommen zur Verfi.igung stehen. Hervorzuheben ist die in der Empfehlung verwendete Begrifflichkeit: Es wird nicht mehr von sozialer Sicherung oder sozialer Sicherheit gesprochen, sondern von sozialem Schutz, um unter anderem jeden Mitgliedstaat an einer unterschiedlichen Auslegung zu hindern.3s Die Begrifflichkeit im Bereich der Sozialpolitik ist jedoch so kompliziert, daB eine gaîze Arbeit dariiber geschrieben werden kônnte. Im Rahmen dieser Arbeit soll daher die Erlâuterung des Ûbereinkommens Nr. 102 als Ausgangspunkt der Abhandlung ùbemommen werden. Bei jeder anderen Verwendung des Begriffes, vor allem bei der Analyse der einzelnen LÈinder, soll dann erôrtert werden, inwieweit eine abweichende Definition verwendet wird. r/ cf. Die Definition von CHASSARD, Yves/QUINTIN, Odile, S. 107. 38 vRN LANGENDONCK, Jef: ,,Le but de la sécurité sociale", in: Kapitel ll: Harmonisierung und Koordinierung Ohne Zweifel betreffen die Probleme der Harmonisierung und der Koordinierung die Sozialsysteme aller Staaten der Welt. Die Problematik hat sich jedoch nach dem Zweiten Weltkrieg und in einigen Aspekten sogar in der Zwischenkriegszeit primàr in Europa bemerkbar gemacht. Dafiir gibt es zwei Grtinde: (1) Die industrialisierten Staaten haben dank ihres Entwicklungsstandes als erste Sozialsysteme eingefïihrt und sie immer weiter ausgebaut. (2) Die stark anwachsende Wanderarbeitnehmerschaft hat eine bessere Harmonisierung und Koordinierung der nationalen Systeme notwendig gemacht und auch internationale MaBnahmen geft)rdert. Die Bildung eines Sozialsystems schafft an sich keine Harmonisierung oder Koordinierung, solange die Sozialsysteme nicht miteinander im direkten Kontakt stehen oder solange keine ausliindischen Arbeitnehmer im Land arbeiten. Die Alterspyramide iinderte sich in einigen Lândern Europas so stark, daB ftir manche Staaten, wie zum Beispiel Frankreich, der Rûckgriff auf Ausliinder notwendig wurde. Dadurch muBten die Systeme aneinander angepaBt werden, um die Wanderarbeitnehmer beim Bezug von Sozialleistungen nicht zu benachteiligen. Auch wenn die ILO sowohl Instrumente der Harmonisierung (2. B. das Ûbereinkommen Nr. 102 oder die Europâische Ordnung der sozialen Sicherheit) als auch der Koordinierung (das Ûbereinkommen Nr. 1 l8 oder das Europâische Ûbereinkommen tiber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr) verabschiedet bzw. ausgearbeitet hat, so haben sich hauptsâchlich die europâischen Staaten im Rahmen der europâischen Integration mit dieser Thematik befaBt, weil mit der Schaffung der EGKS und spâter des gemeinsamen Wirtschaftsmarktes ebenfalls Anpassungen auf dem Gebiet der Sozialsysteme notwendig geworden waren. Die ILO hat sich auch weniger auf das Harmonisierungsproblem konzentriert, weil sie mit ihrem Universalitâtsanspruch eher allgemeine Normen verabschieden muBte, die sich nur schlecht mit den Harmonisierungsbestrebungen einiger europâischer Staaten vereinbaren lieBen. Diese Ansicht wurde mit der Zeit immer hâufiger von den Arbeitgebern vertreten: ,,Certains représentants des employeurs ont estimé que les difficultés d'une harmonisation des conditions sociales se trouvaient accrues du fait de l'universalité croissante de I'O.LT."3e Die 39 Conseil de I'Europe. Memorandum du Secrétariat Général: Conference Régionale Européenne de I'Organisation Intemationale du Travail (Genève,24 janvier -5 février 1955) (SG (55) l),8.3.1955, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482 (Yol.2),5.7 . LO war auch lângere Zeit der Ansicht, daB eine ,,harmonisation spontanée" ausreichen wiirde, um die Unterschiede zwischen den Sozialsystemen zu verringem: Or, il apparaît clairement en Europe que ni I'harmonisation spontanée, ni I'assimilation des norrnes de base ne suffrsent à répondre à cette aspiration, car elles n'affectent pas directement les conceptions ou les modes généraux de protection, les conditions ou les modalités techniques de garantie, non plus que les structures administratives ou financières des systèmes de sécurité sociale, qui demeurent souvent très divers et évoluent parfois dans des directions divergentes.ao Bis jetzt ist nur von Harmonisierung und Koordinierung gesprochen worden, aber die Lage innerhalb der europâischen Begrifflichkeit ist noch wesentlich komplizierter. So unterscheidet Léon-Eli Troclet zwischen vier verschiedenen Begriffen, nâmlich zwischen der Vereinheitlichung, der Annâherung, der Harmonisierung und der Koordinierung, wobei er sich auf den Nederhorst Bericht der Parlamentarischen Versammluns vom I 4. I I . I 96 I sttitzt: Le substantif unification postule une complète identité de toutes les réglementations particulières laissant tout au plus une latitude très réduite à chaque Etat membre. Le substantif rapprochement postule non seulement une tendance concordante dans les grandes lignes, mais en outre aussi des réglementations particulières essentiellement analogues pour lesquelles cependant chaque Etat membre conserve une latitude considérable. Le substantif harmonisation ne fait nulle part I'objet d'une définition : on se borne à dire qu'il postule moins que rapprochement, mais plus que coordination. Le substantif coordination ne postule pas dans tous les Etats membres des dispositions identiques, chaque Etat membre reste pour l'essentiel libre de ses actes, mais il doit tenir compte des décisions de ses partenaires; on n'aboutit pas de la sorte à des réglementa-a0 cf. Le rôle de I'Organisation internationale du travail dans I'harmonisation des conceptions et des législations de sécurité sociale, 1970, in: ILO-Archiv:Aktemappe SI2-0-34, 5.28-29. tions univoques, mais seulement à une syntonie réciproque des réglementations dans leurs grandes lignes, de sorte que celles-ci sont portées, du moins approximativement, à un niveau comparable.al Diese Vielzahl verdeutlicht, wie verschieden die Auffassungen der einzelnen Staaten sind, aber sie zeigt auch, daB man sich auf keine gemeinsame und bestimmte Ausrichtung bei der Entwicklung der sozialen Sicherheit verstândigen konnte. Es ist sicherlich kein Zufall, daB der am meisten verwendete Begriff, also die Harmonisierung, derjenige ist, der nicht genau definiert worden ist. Die Debatten ûber die Definition muteten manchmal sonderbar an.a2 Auf diese V/eise sollte ebenfalls verhindert werden, Entscheidungen zu Gunsten des einen oder anderen Systems zu treffen, denn in Europa existierten zwei Systeme nebeneinander, die sich nur schlecht vereinbaren lieBen: das Territorialprinzip, nach dem Leistungen nur denjenigen Personen zugestanden werden, die auf dem Staatsgebiet wohnen, und das Persônlichkeitsprinzip, das zur Folge hat, daB jeder Bûrger oder Staatsangehôrige Anrecht auf Leistungen hat. Da man sich in der Forschung vor allem auf den Begriff ,Harmonisierung' konzentrierte, hat sich dieser Begriff gegenûber denen der Vereinheitlichung und Annâherung durchgesetzt. Koordinierung beinhaltet gânzlich andere Konzepte, die im weiteren Verlauf des Kapitels angesprochen werden sollen. Man unterscheidet zwischen verschiedenen Arten der Harmonisierung: Die technische Harmonisierung, die begriffliche Harmonisierung, die Harmonisierung der Leistungen und der Schutzniveaus, die Verwaltungsharmonisierung oder die Finanzharmonisierung. Eine generelle Defi nition des Begriffes,Harmonisierung' gibt Guy Perrin: ,,1'harmonisation se propose un objectif beaucoup plus étendu et ambitieux qui consiste à rapprocher ces législations en modifiant leurs dispositions, en tant que de besoin, selon une orientation concertée à l'échelon international."ai Zwischen l95l und 1969 haben sich die Europâischen Gemeinschaften hauptsâchlich mit der technischen und der begrifflichen Harmonisierung befaBt, ohne jedoch groBe 4l TROCLET, Léon-Eli: Eléments de droit social européen, Bruxelles: Editions de I'lnstitut de Sociologie de I'Université Libre de Bruxelles 1963, S. 322-323. Hervorhebungen im Original. 42 HASSE, Jean/RIBAS, Jean-Jacques: ,,Les actions de la Communauté dans le domaine de la Sécurité sociale et le budget socialeuropéen", in: Droit social llllg'71,5.79. Jacques Jean Ribas war zur damaligen Zeit ,,Directeur de la Sécurité sociale et de I'Action sociale" und Jean Hasse ,,Chef de la Division des Problèmes généraux de la sécurité sociale à la Commission des Communautés Européennes". 43 PERRIN, Guy: ,,lntroduction au droit international de la sécurité sociale. Coordination des législations nationales", inl. Revue belge de sécurité sociale l-211991, S. 4. Ergebnisse zu erzielen.aa Dabei bilden diese zwei Aspekte eine Vorbedingung fiir eine weiterreichende Harmonisierung, die im Endeffekt eine Harmonisierung der Leistungen und der Kriterien der Schutzwrirdigkeit anstrebt. Die Harmonisierung zielt darauf ab, annâhernd gleiche Sozialleistungen und soziale Kriterien in allen Staaten aufzustellen, wobei nur gemeinsame Rahmenbedingungen festgelegt werden. Im Vergleich zur Harmonisierung, die eine Angleichung der Sozialsysteme verfolgt, sind die Ziele der Koordinierung etwas bescheidener. Die Koordinierung der Sozialsysteme ist in den meisten Fâllen notwendig, in denen die Arbeitnehmer zwischen verschiedenen nationalen Sozialsystemen wechseln. Die bekanntesten Arbeitnehmerkategorien, die oft ihr Beschâftigungsland wechseln, sind die Wanderarbeitnehmer, die Grenzgiinger, die Saisonarbeitnehmer, die Flùchtlinge und die Staatenlosen. Solche MaBnahmen werden eingefiihrt, damit die Arbeitnehmer den Anspruch auf Sozialleistungen bei einem Wechsel von einem Sozialsystem zu einem anderen nicht verlieren. Durch KoordinierungsmaBnahmen werden ,Brûcken' zwischen den verschiedenen Systemen errichtet, damit die geschi.itzten Personen von einem System zum anderen wechseln kônnen, oder zumindest ihre Leistungsrechte von dem einen in das andere System ûbertragen werden. Guy Penin definiert Koordinierung folgendermaBen: ,,La coordination [...] vise à établir des liens juridiques, techniques et administratifs entre les systèmes de sécurité sociale de manière à garantir une protection équitable aussi complète que possible aux étrangers et aux migrants, sans modifrer les caractéristiques singulières de ces Slstèms5."4s Dabei kônnen diese Systemwechsel von perrnanenter oder nur von kurzfristiger Art sein (2. B. ist ein Urlaubsaufenthalt im Ausland ein kurzfristiger Systemwechsel). Wtihrend bei der zweiten Kategorie leicht Regelungen gefunden werden kônnen, da es sich in der Regel nur um vorûbergehende Leistungsansprûche handelt, sind liingere Auslandsaufenthalte viel problematischer und benôtigen komplexere Lôsungen. Bis jetzt ist nur vom Wechsel zwischen den Systemen verschiedener Staaten die Rede gewesen. Nach dem Zweiten Weltkrieg kam die internationale Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit nicht schneller voran, weil unter anderem auf nationaler Ebene so viele Systeme vorhanden waren, daB zuerst eine Koordinierung der verschiedenen innerstaatlichen Systeme notwendig war. Ein Beispiel 44 PERRJN, Guy'. Histoire,S.724. 45 PERRIN, Guy: ,,lntroduction...", S. 4. Zur Begrifilichkeit ist Luxemburg, das auf Grund seiner Bevôlkerungszahl noch durchaus ûberschaubar ist. Allein um die verschiedenen Rentenversicherungssysteme des Landes zrr koordinieren, wurden zwôlf Jahre benôtigt: Das Unterfangen wurde 1951 begonnen und endete erst 1963.a0 Die meisten europâischen Staaten muBten iihnliche Anpassungen auf nationaler Ebene durchmachen. Staaten wie Frankreich, Italien und Belgien, die iiber eine ganze Anzahl von Sondersystemen verfiigten (und zum Teil immer noch verfiigen), haben nach dem Zweiten Weltkrieg versucht, ihr gesamtes System zu vereinfachen. Es wurden jedoch nur mâBige Erfolge erzielt. Die Koordinierung in einigen Schutzbereichen und in Fâllen von Staaten, die einen iihnlich hohen Sozialstandard erreicht haben, kann nur begrenzt Wirkungen haben, zum Beispiel was die Reziprozitat anbetrifft.aT In den Fâllen der Koordinierung und der Harmonisierung kommen beide Verfahren nur beschrZinkt zur Entfaltung, wenn sie lediglich auf einem bilateralen Ansatz vollzogen werden. Um wirklich effrzient zu sein, mtissen beide Verfahren auf internationaler Ebene implementiert werden.a8 Die internationalen Organisationen, seien es weltweite, wie die ILO, oder regionale, wie die EG, haben in der Gestaltung der sozialen Sicherheit und vor allem bei den AnnâherungsmaBnahmen zwischen verschiedenen nationalen Sozialsystemen eine entscheidende Rolle zu spielen, die es nun zu untersuchen gilt. Zusammenfassung Trotz einer schon langen Geschichte sttitzt sich der Begriff der ,,sozialen Sicherheit" auf keine genaue Definition, denn die Inhalte der sozialen Sicherheit sind von Land zuLand unterschiedlich. Wàhrend die Forschung den deutschen Terminus genau definiert, werden die englischen bzw. italienischen Pendants viel breiter ge-faBt. Im franzôsischen und im deutschen Sprachraum wird die inhaltliche Abgrenzung dadurch erschwert, daB entweder mehrere Bedeutungen nebeneinander existieren (in Frankreich) oder konkurrierende Begriffe verwendet werden (in Deutschland mit sozialer Sicherheit und sozialer Sicherung). Selbst die Forschung hat sich nicht auf einen fiir alle geltenden Inhalt abgestimmt, was nur noch fiir mehr Verwim:ng a6 Devetoppements et tendances de la sécuritë sociale (l96l-t963). Rapport I de la XVme Assemblée Générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (Ll/ashington D.C., septembre-octobre I 964), Genève: AISS 1965, S. 479. a7 cf. PERRIN, Guy: ,,L'action de I'Organisation internationale du Travail en faveur de la coordination et de I'harmonisation des législations de sécurité sociale", in: Revue belge de sécuritë sociale l0/1969. S. I129. Zur Begrifilichkeit fristigwechseln, ihre Ansprûche auf Sozialleistungen nicht verlieren. Nach dem Zweiten Weltkrieg waren die Hoffnungen auf eine schnelle Harmonisierung oder zumindest Koordinierung groB. Aus diesem Grund befaBten sich die internationalen Organisationen besonders intensiv mit dieser Thematik. Die verabschiedeten MaBnahmen hatten aber nur eine beschrËinkte Auswirkuns. aa JJ Zweiter Teil: Von Bismarck bis zu Beveridge Vor dem Beveridge-Bericht von 1942 und der Erkliirung von Philadelphia Q94$ hat der europâische Kontinent, was den sozialen Schutz anbetrifft, zwei vollkommen unterschiedliche Phasen gekannt. In einer ersten Phase, die von l88l (von der Kaiserlichen Botschaft vom lT.November 1881) bis 1919 (bis zum Ende des Ersten Weltkrieges) reicht, haben sich nur wenige Staaten ftir einen sozialen Schutz der Bevôlkerung interessiert und auch kein Interesse an einer Ûbernahme der sozialen MaBnahmen der Nachbarstaaten bekundet. Die zweite Phase, die sich von 1919 (vom Ende des Ersten Weltkrieges) bis 1933134 (zu den letzten wichtigen europâischen Gesetzen vor dem Zweiten Weltkriegt) erstreckt, ist im Gegensatz dazu durch einen regen Austausch zwischen den verschiedenen europâischen Staaten gekennzeichnet. In den meisten europâischen Staaten waren am Ende des 19. Jahrhunderts die Bedingungen in Bezug auf den Industrialisierungsstand sehr iihnlich.2 Einige Staaten, allen voran England, waren zwar den anderen voraus, aber im allgemeinen waren die Unterschiede nicht so groB, daB man unbedingt eine unterschiedliche Entwicklung im sozialen Bereich erwarten muBte. Dennoch war Deutschland, obwohl es nicht zu den industrialisierten Staaten gehôrte, der erste Staat, der MaBnahmen zum Schutz gegen soziale Risiken einftihrte. Die Forschung hat bis jetzt nur Hypothesen aufstellen kônnen, warum Deutschland als erstes Land die Sozialversicherungen einfiihrte, obwohl GroBbritannien, Belgien, die Schweiz und Frankreich zum Zeitpunkt der Einflihrung weiter entwickelt waren.3 Das Erstaunlichste dabei ist, daIJ Deutschland nach der Annahme des Krankenversicherungsgesetzes am 15. Juni 1883, des Arbeitsunfallgesetzes am 6. Juli 1884 und des Gesetzes ûber die Invaliditâtsund Altersversicherung an 22. Juni 1889 sein System zwischen 1900 und 1913 immer I cf. ,,Analyse comparative sur les tendances actuelles de la sécurité sociale en Europe", in: Association fnternationale de Sécurité Sociale: Huitième Assemblée Générale. 4 au 9 octobre 1947. Rapport et Résolutions. Statuts et Règlements, Montréal: AISS 1948, S. 52. 2 KÔHLER, Peter A.IZACHER, Hans A.: ,,sozialversicherung: Pfade der Entwicklung", in: Ein Jqhrhundert Sozialversicherung in der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Gro/3britannien, Ôsterreich und der Schweiz, hrsg. von KÔHLER, Peter A.IZACHER, Hans F., Berlin: Duncker & Humblot 1981, (Schriftenreihe fiir Internationales und Vergleichendes Sozialrecht;6), S. 16. I pISCHPR, Wolfram: ,,Wiftschaftliche Bedingungen und Faktoren bei der Entstehung und das Arbeiterund Landarbeiterrenten einfiihrte. Die Gegner des Gesetzes griindeten ihre ganze Taktik auf einen Vergleich mit dem deutschen System.e Allgemein ist festzuhalten, daB der Staat weder in Belgien noch in Frankreich auf dem Gebiet der Sozialpolitik sehr aktiv war und die HilfsmaBnahmen den karitativen und freiwilligen Organisationen, den sogenannten ,,sociétés de secours", tiberlieB. Sowohl in Frankreich als auch in Belgien wurden auf dem Gebiet der Sozialpolitik zwar einige Gesetze verabschiedet, aber sie kamen entweder sehr spât, wie zum Beispiel das fiir nur gewisse Arbeitnehmergruppen vorgesehene und schlie8lich nicht in Kraft getretene franzôsische Gesetz von l9l0 zur Einfiihrung von Altersrenten, oder sie beschriinkten sich auf sehr spezifische Arbeitergruppen, wie zum Beispiel das belgische Gesetz von 1903 zum Schutz von besonders unfallgefiihrdeten Arbeiternehmerkategorien.r0 In Italien hingegen wurden keine gesetzlichen Versuche unternommen, um soziale SchutzmaBnahmen auf nationaler Ebene einzufiihren. Nach Giovanna Vicarelli war die Sozialpolitik Italiens bis zur Machtergreifung durch die Faschisten durch eine Politik des,,laissez-faire" gekennzeichnet.ll Nach dem Ersten Weltkrieg kam es dagegen zu einer schlagartigen Verbreitung der Sozialversicherungen. Dabei spielten die nach dem Ersten Weltkrieg durchgefiihrten Grenzverschiebungen eine gewisse Rolle. So wurde Frankreich gezwungen auf dem Gebiet der Sozialversicherungen aktiv zu werden, um eine Angleichung innerhalb des Landes zu erreichen. Das Gebiet ElsaB-Lothringen verfîigte in der Tat ûber ein ausgebautes Sozialsystem, wâhrend Restfrankreich in dieser Hinsicht immer noch in den Kinderschuhen steckte. Der Vorsprung ElsaB-Lothringens bewog die franzôsischen Entscheidungstrâger dazu, eine vollstlindige Reform in die Wege zu leiten.12 Aus schwer erklÈirbaren Gri.inden wiederholte sich das gleiche Phânomen jedoch nicht in Italien, das nach der Auflôsung des ôsteneichisch-ungarischen Reiches Siidtirol erhielt, wo nach deutschem Muster die Sozialversicherungen stark entwickelt worden waren. Es kam zu keinem nachweisbaren EinfluB der vorhandenen Strukturen in Sùdtirol auf Restitalien. Pascale Sandulli meint sogar, daB diese 9 BASLE, Maurice/LEROSIER, Jean-Jacques: ,,Les premières lois sociales", in: Revue françoise des affaires sociales l/1981, 5.225, FuBnote l. f0cf.MAGREZ,Michel:,,Lesplansderéformedudroitdelasécuritésociale", in:Centansdedroit social belge -Honderd jaar belgisch sociaal recht, sous la dir. de VAN DER VORST, Pierre, Bruxelles; Bruylant 1986, S. 508. ll cf. VICARELLI, Giovanna: ,,Welfare systems and social change. One hundred years of health and social policies in ltaly", in: Comparing social welfare systems, Volume 3: Florence Conference. France -Southern Europe, Paris: MIRE 1997, S. llg-121. I2 cf. DUPEYROUX, Jean-Jacques/DURAND, pauVROUAST, André, S. 12. 1l unterschiedliche Behandlung im Hinblick auf das Leistungsniveau in den Provinzen Trento und Bozen bis heute fortdauert.13 Die Implementierung der Reformen dauerte in Frankreich eine gewisse Zeit. Die zur Ausarbeitung eines Sozialversicherungsprojekts eingesetzte Kommission (,,Commission chargée de procéder à l'étude d'un projet sur les assurances sociales en cas de maladie, d'invalidité et de vieillesse") wurde zwar schon am23.

  Rtickstand befindlichen Staaten Gesetze verabschiedeten, die zumindest einen Minimalschutz gewâhrleisteten. Zur gleichen Zeit verbesserten die auf dem Gebiet des sozialen Schutzes am weitesten entwickelten Liinder ihre Leistungen weiter.l6 Dabei sind interessante Parallelen zwischen der Lage nach den beiden Weltkriegen zu ziehen. Der Krieg hat jeweils zu einer Solidaritatsbewegung innerhalb der betroffenen Lânder gefiihrt, die das BewuBtsein der Bevôlkerung stârkte. In diesen Lândem fiihrte die entstandene Dynamik der durch den Krieg verursachten Verânderungen zu einem verbesserten Sozialschutz der gesamten Bevôlkerung. MaBnahmen muBten als Folge der Kriege ergriffen werden, um den Bedtirftigsten zu helfen, die sich wegen des Krieges in noch grôBerem Elend befanden (2.B. Kriegsverletzte, Invaliden, usw.). Die Solidaritâtsbewegung nach dem Ersten 'Weltkrieg beschriinkte sich jedoch weiterhin fast ausschliefjliih auf die Arbeitnehmer, wiihrend andere Gesellschaftsklassen von den Sozialversicherungssystemen ausgeschlossen blieben. Ein wichtiger Unterschied zur Periode vor 1914 besteht darin, daB die meisten Systeme zu Pflichtversicherungssystemen wurden, wâhrend noch vor dem Ersten Weltkrieg das Prinzip des freiwilligen Beitritts in vielen Liindern vorgeherrscht hatte. Die Initiativen fiir Neuerungen gingen dabei nicht mehr ausschlieBlich von Deutschland und England aus. t3 SRNOULLI, Pasquale: ,,Ein Schlaglicht auf die Besonderheiten der Situation ltaliens", in;

  von MATTHES, Joachim, Frankfurt, New York: Campus Verlag 1979,5.748' 16 cf. Entwicklung und Tendenzen...,S.53. Bestes Beispiel dieses Wandels bilden sicherlich die Familienbeihilfen, die erste soziale MaBnahme, die nicht direkt in Verbindung mit der Arbeit stand. Die ersten Familienbeihilfesysteme wurden auch nicht vom Staat gegriindet, sondem von Arbeitgebern, die auf diese Weise den Forderungen nach Lohnerhôhungen seitens der Arbeitnehmer zuvorkommen wollten. Die ersten Staaten, die Familiensozialleistungen einfiihrten, waren Belgien und Frankreich. Zwar ist es an sich nicht so wichtig zu wissen, welches dieser Lânder als erstes Kindergeld einfiihrte, aber die Tatsache, daB sowohl Frankreich als auch Belgien die Pionierrolle in Anspruch nahmen -Belgien hat als erstes Land 1930 ein gesetzliches System eingefiihrt, aber Frankreich, das auf diesem Gebiet erst 1932 tâtig wurde, kannte schon seit lângerer Zeit private Initiativen durch Arbeitgeber -, verdeutlicht den Wandel zwischen der ersten und der zweiten Periode, also von einer Periode fehlenden Einflusses zu einer starken Ein-fluBphase. In Frankreich haben dabei sicherlich demographische Ûberlegungen eine Rolle gespielt, denn schon zu diesem Zeitpunkt henschte dort ein Mangel an Arbeitskrâften, so daB unter anderem ein Rûckgriff auf auslândische Arbeitskrâfte notwendig wurde. Um die nationale Lage zu verbessern, wurde versucht, die Geburtenrate durch finanzielle Aweize wieder steigen zu lassen.lT Das Eingreifen des franzôsischen Staates in den sozialen Bereich stand dabei im Widerspruch zu der bisher verfolgten Politik, die sich bis dahin durch eine extreme Zurûckhaltung des Staates ausgezeichnet hatte. Es ist unter anderem auf diese Zurtickhaltung zurûckzufiihren, daB sich die Sozialversicherungssysteme in Frankreich so spàt entwickelten. Erst ab den l920er Jahren befaBte sich die Regierung ernsthaft mit dem Thema.rs In den beiden Vorreiterlândern England und Deutschland gaben die Regierungen von Anfang an wichtige Impulse fiedenfalls auf deutscher Seite), unter anderem um die Arbeiterschaft besser zu kontrollieren oder gar zx spalten.le Eine weitere Ursache, die den Rtickstand Frankreichs und auch Belgiens erklârt, ist die starke Rolle der sogenannten Mutualités, die in den meisten Fâllen politisch orientiert waren. Die Mutualités verhinderten lange Zeit ein direktes Eingreifen des Staates in soziale Angelegenheiten mit dem Argument, daB der Staat auf diesem Gebiet nichts zu suchen hâtte. Die dominante Rolle der Mutualités in beiden Lândern ftihrte aber zu einer Polarisierung sowohl unter den Arbeitnehmern selbst als auch zwischen den Arbeit-l7 cf. BASLE, Maurice/LEROSIER, Jean-Jacques,S. 229. I8 ibid.. s.228. nehmern und Arbeitgebern, da letztere die Mutualités als Machtorgane der Gewerkschaften sahen.2o In Italien hingegen waltete immer noch die Politik des Laissezfaire, die sich unter anderem durch die starke Rolle der katholischen Kirche erkltiren ldBt. Die Kirche befiirwortete eher das Helfen aus Nâchstenliebe und wollte auf diese 'Weise verhindern, dem Staat ein fiir sie bedeutsames Gebiet zu iiberlassen. Jede gesetzliche MaBnahme zum Schutz gegen ein Risiko wurde dabei von vielen Teilen der Bevôlkerung bektimpft, so zum Beispiel beim Versuch, 1919 eine Krankenversicherung einzufiihren.2l Die Weltwirtschaftskrise von 1930 hatte auch zur Folge, daB viele Projekte aufgegeben wurden oder nicht richtig greifen konnten, denn durch die starke Zttnahme der Anzahl berechtigter Personen konnten die Systeme ihre Funktion nicht mehr erfiillen. Das Beispiel der deutschen Arbeitslosenversicherung veranschaulicht am besten die unlôsbaren Probleme, die mit dem Ausbrechen der Weltwirtschaftskrise auf die Sozialversicherungen zukamen: Die 1927 eingeftihrte Arbeitslosenversicherung konnte den vielen Millionen Erwerbslosen nicht die erwartete Hilfe leisten.22 Aufgrund der bitteren Erfahrungen mit der Krise von 1930 wurde der Aufbau der Sozialsysteme oder ihre Erweiterung dieser Systeme auf neue Risiken eingestellt, da die meisten LÊinder schon kaum mehr Mittel besaBen, die sie ftir die Fûrsorge hâtten aufwenden kônnen. Die Entwicklung der Sozialversicherungen in den verschiedenen Ltindern hat aber auch viel mit der jeweiligen gesellschaftlichen Struktur zu tun. GroBbritannien fiihrte schon 1911 ein Arbeitslosensystem ein, unter anderem weil erstens die Zahl der Arbeitnehmer viel hôher war als auf dem Kontinent, und zweitens weil der hôhere Industrialisierungsgrad zu mehr Arbeitslosigkeit als in Kontinentaleuropa fiihrte. Jedes Land betrieb also eine Sozialpolitik, die die spezifischen nationalen und sozialen Probleme lôsen sollte.23 In Deutschland und besonders in Frankreich war die Anzahl Selbstândiger viel hôher, so daB die Einfiihrung von Sozialversicherungen wesentlich problematischer war. Die landwirtschaftliche Bevôlkerung bildete beson-l9 cf. STOLLEIS, Michael: ,,Hundert Jahre Sozialversicherung in Deutschland. Rechtsgeschichtliche Entwicklung" , in: Zeitschrift /ïir die gesamte Versicherungswissenschaft 69 ( 1 980), S. 1 59. 20 cf. fÔULpR, Peter A./ZACHER, Hans A., S. 28.

die

  Berufskrankheiten und die Empfehlung Nr. 24 betreffend Berufskrankheiten gebildet haben. Dies sind intemationale Abkommen, die 1925 von der Internationalen Arbeitskonferenz der ILO verabschiedet worden waren.33 Es lâBt sich allerdings nicht nachweisen, ob die ILO tatsâchlich EinfluB auf diese Gesetze nahm, denn keiner der erwtihnten Staaten hat sich explizit auf ihre Regelung berufen, um sein gesetzgeberisches Verfahren zum Schutz gegen Berufskrankheiten einzuleiten.Auf dem Gebiet der Familienbeihilfen blieb die ILO hingegen hinter den fonschrittlichsten Liindem zurûck, denn wiihrend Staaten wieBelgien (1930) undFrankreich (1932),Australien (1927) undNeuseeland (1926) noch in den I920er bzw. den 1930er Jahren Gesetze zur Einftihrung von Kindergeld verabschiedeten, blieb sie bis zum Beginn des Zweiten Weltkrieges auf diesem Gebiet untâtig.3+ 3"i internationalen Organisationen ist es immer schwer zu beurteilen, wie weit deren EinfluB reichte. Aber diese relative Untâtigkeit der ILO auf dem Gebiet des Familienschutzes kônnte zum Teil erklËiren, warum einige LÈinder, besonders Deutschland, sich erst in den 1950ern entschlieBen konnten. MaBnahmen zum Schutz der Familien zu ergreifen. Hier soll nicht versucht werden, diese vollkommen entgegengesetzte Entwicklung zweier aufeinanderfolgender Perioden zu erklâren, sondern verdeutlicht werden, daB trotz annlihernd gleicher Voraussetzungen und einem âhnlichen Entwicklungsstand dieser Staaten Kontakte und die V/eitergabe von Ideen und Konzepten nicht immer gewâhrleistet waren. Internationale Organisationen spielten dabei von Fall zu Fall eine verschiedene und nicht zu unterschâtzende Rolle. Auch wenn Guy Perrin der ILO bei dieser Annëiherung eine wichtige Funktion zuweist, so ist seine Behauptung mit Vorsicht zu verwenden, denn einige Beispiele verdeutlichen, daB neben einem externen EinfluB eine ganze Reihe weiterer Bedingungen vorhanden sein mtissen. Als kontrastives Beispiel sollen noch einmal die Fâlle Stidtirols und ElsaB-Lothringens erwiihnt werden. In beiden Fâllen wurde eine auf dem Gebiet des sozialen Schutzes entwickelte Region einem Staat angegliedert, der noch nicht so weit fortgeschritten war. Im zweiten Fall fi.ihrte dies zu einer starken Entwicklung der Sozialversicherung auf dem gesamten Landesgebiet, wiihrend im ersten Fall zwei 32 PERRIN, Cuy: ,,Le rôle de I'Organisation intemationale du travail dans I'harmonisation des conceptions et des législations de sécurité sociale", in: Droit social g-1011970, S. 458. 33 cf. PERRIN, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in: Revue internationqle de sécurité sociale 411969, S. 618, FuBnote 3. 3a cf. PERRIN , Guy: Sëcurité sociale,5.28. unterschiedliche Systeme nebeneinander existierten. Es gibt auch Argumente gegen den von Guy Penin geschilderten gro8en EinfluB der ILO. So fanden einige Ûbereinkommen fast keine Resonanz innerhalb der Mitgliedstaaten. Das eindeutigste Beispiel ist das Ûbereinkommen Nr.48 iiber die internationale Wanderversicherung (1935), das von keinem einzigen Staat ratifiziert wurde und deshalb auch nie in Kraft trat. Die Periode nach dem Zweiten Weltkrieg zeichnet sich durch zwei Merkmale aus, die es in den zwei gerade beschriebenen Perioden in diesem AusmaB nicht gegeben hatte. Erstens hatten die intemationalen Organisationen und besonders die ILO in der Zwischenlriegszeit zwar eine gewisse Rolle auf dem Gebiet des sozialen Schutzes gespielt, ihr EinfluB blieb aber beschrânkt, unter anderem weil sich die Nationalstaatentrotz der festgestellten Ôffnungstendenzen doch stark auf nationale Lôsungen konzentrierten und nur bedingt bereit \rr'aren, Einflûsse von auBen zu akzeptieren. V/as aber viel wichtiger erscheint, ist der V/echsel von einem System, das sich fast ausschlieBlich der Technik der Sozialversicherungen bediente und kaum andere Kategorien als die der Arbeitnehmer beschûtzte, zu einem System, das sich nun auf das Prinzip der sozialen Sicherheit grtindete und das auf immer mehr Gesellschaftsklassen ûbertragen und in den meisten Liindern sogar sehr schnell auf die gesamte Bevôlkerung ausgedehnt wurde. Bei dieser Betrachtung muB man auch beriicksichtigen, daB das Konzept der deutschen Sozialversicherungen nicht nur in Deutschland die ganze Debatte monopolisierte, sondern daB eine iihnliche Tendenz auch in den internationalen Gremien festzustellen ist: Eine in sich geschlossene, vom Fûrsorge-Odium freie und dadurch attraktive Gegenkonzeption bot in Europa erst der Beveridge-Bericht 1942. Zeln Jahre zuvor, als die Internationale Arbeitskonferenz in Genf ein allgemeines Ûbereinkommen ûber Invaliden-, Alters-und Hinterbliebenensicherung vorzubereiten begann, hatten es die dânischen Delegierten noch tiberaus schwer, den Typ ,,Staatsbùrgerversorgung" ûberhaupt als einen Diskussionspunkt durchzusetzen. Die Konferenz wâhlte den Staatssekretâr des deutschen Rei chsarbeitsmini steriums, Andreas Grieser, zrrm Vorsitzenden des vorbereitenden Ausschusses, und dies illustriert, daB eine Alternative zu dem von Deutschland eingeschlagenen Weg noch schwer denkbar und sozusagen international noch wenig hoffiihig war.35 Zusammenfassung Der Aufbau sozialer Einrichtungen vor dem Zweiten Weltkrieg erstreckte sich ùber zwei stark unterschiedliche Phasen. Die erste Phase, von 1881 bis 1919, war durch eine auf wenige Staaten beschriinkte Errichtung sozialer Institutionen gekennzeichnet. In der zweiten Phase von 1919 bis 1933/1934 beeinfluBten sich hingegen die meisten Staaten gegenseitig. Ausgangspunkt war dabei Deutschland mit seinen Vorreitergesetzen zwischen 1883 und 1889, obwohl dieses Land zu demZeitpunkt nicht zur Gruppe der am stÊirksten industrialisierten Staaten gehôrte. Gefolgt wurde das Deutsche Reich von England, der Schweiz, Ôsteneich-Ungarn und Luxemburg, wâhrend die restlichen europâischen Staaten kaum Interesse an den Gesetzen der Sozialversicherungen zeigten. Neben der liberalen Einstellung einiger Staaten (Belgien und Frankreich) und dem Ri.ickstand anderer (Italien) gibt es noch weitere Grûnde wie zum Beispiel die Ablehnung der Konzepte Nachbarstaaten (Frankreich), die dieses Desinteresse erkliiren. Nach l9l9 verabschiedeten alle Staaten Gesetze, die zumindest einen Minimalschutz sicherten. Beispielhaft daftir war die franzôsische Entwicklung. Der franzôsische Gesetzgeber war ab 1919 zum Handeln gezwungen zu handeln, denn mit der Wiedereingliederung ElsaB-Lothringens entstand ein Ungleichgewicht im Bereich der Sozialversicherungen, da im ehemaligen deutschen Reichsland alle deutschen Sozialgesetze noch in Kraft waren, wâhrend im restlichen Frankreich die Sozialgesetzgebung immer noch in den Kinderschuhen steckte. Es dauerte aber bis in die 1930er Jahre, bis die entsprechenden Gesetze verfaf3t und verabschiedet wurden. Hingegen hatte die Eingliederung Sûdtirols in das italienische Staatsgebiet nicht das gleiche Effekt. Die zwei unterschiedlichen Systeme existierten weiterhin parallel zueinander im selben Land. Wiihrend bis l9l9 fast alle Initiativen auf dem Gebiet der Sozialversicherungen aus Deutschland und zu einem geringerem MaBe aus England gekommen 35 UOCKERTS, Hans Gûnter: ,,sicherung im Alter. Kontinuitât und Wandel der gesetzlichen Rentenversicherung 1889-1979*, in: Sozialgeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Beitrcige zum Kontinuittitsproblem, hrsg. von CONZE, Werner/LEPSIUS, M. Rainer, Stuttgart: Klett-Cotta 1983, (lndusrrielle welt; 34), s. 305. waren, entstanden ab l9l9 Neuerungen in anderen Stinten. Die ersten Familienbeihilfesysteme wurden zu Beginn der l930er Jahre in Belgien und Frankreich gesezlich festgelegt. Wenngleich die Verbreitung der Sozialversicherungen auf dem europâischen Kontinent auf mimetische Muster zurtickzufi.ihren ist, so stellten viele Sozialgesetze Antworten auf nationale Probleme dar. Die EnglËinder fiihrten sehr frtih (1911) ein Arbeitslosensystem ein, weil sie vorzeitig mit diesem Problem konfrontiert wurden, wÈihrend die anderen europâischen Staaten mit Ausnahme der Krise der l930er Jahre dieses Ûbel bis in die l960er Jahre kaum kannten. Die Franzosen setzten sich entschlossen ftir die Familienbeihilfen ein, weil Frankreich als erstes Land einen betrâchtlichen Alterungsp rozef3 seiner Bevôlkerung bekâmpfen mufjte. Die Ausdehnung der Sozialversicherungen wurde mit der Krise von 1930 abrupt unterbrochen. Die um diesen Zeitpunkt verabschiedeten Gesetze griffen nicht wirklich und konnten die Erwartungen nicht erftillen. Als stellvertretendes Beispiel kann die deutsche Arbeitslosenpflichtversicherung von 1927 genannt werden. Beachtliche Unterschiede blieben zwischen den Staaten bestehen. Die Ursachen dafiir lagen sowohl bei den unterschiedlichen Rhythmen der Industrialisierung als auch bei den politischen Grundsatzentscheidungen. Liinder wie Frankreich und Italien setaen sich fiir einen freiwilligen Schutz ihrer Btirger ein, wâhrend England und Deutschland im Sozialschutz eine Funktion des Staates sahen. Ftir die Verbreitung der Sozialgesetzgebung in Europa zwischen 1919 und 1939 hat die ILO eine bedeutende Rolle gespielt, denn es existierten bis dahin nur wenige komplette Sozialversicherungssysteme, und die Genfer Organisationen gab mit ihren Ûbereinkommen entscheidende Vorgaben. Dritter Teil: Die Aktivitâten der ILO im Krieg (1941-19441 Da in der internationalen Debatte bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges nur wenige Texte und Gesetze ûber die soziale Sicherheit verfaBt wurden, fiel der ILO eine um so wichtigere Rolle bei der Verbreitung des Konzeptes der sozialen Sicherheit zu. Der Begriff ,,soziale Sicherheit" wurde zwar schon im Laufe der l930er Jahre eingeftihrt, wie zum Beispiel der amerikanische Social Security Act vom 14. August 1935 belegt, aber die Bedeutung des Begriffs deckte sich zu diesem Zeitpunkt noch fast vollstiindig mit den traditionellen Sozialversicherungen. Die Wandlung des Begriffs und die Ausweitung der sozialen Sicherheit auf immer neue Bereiche wurden maBgeblich von der ILO initiiert. Auch wenn sie erst mit dem Erscheinen des Beveridge-Berichts wirklich aktiv wurde, so muB betont werden, daB sie sich schon frtiher mit der Thematik vertraut gemacht hatte. Natiirlich hatte sich die Internationale Arbeitskonferenz von 1941 in New York schon auf die 5. Klausel der Atlantik-Charta bezogen, um sich fiir das Konzept der sozialen Sicherheit einzusetzen, aber es war vor allem Osvald Stein, Leiter der IlO-Abteilung fiir Sozialversicherungen, wie die Abteilung zur damaligen Zeit, der sich in einem Artikel der Revue internationale du travail -International Labor Review fiir eine Verbreitung der sozialen Sicherheit stark machte.l V/egen der Kriegswirren wa.ren die ILO-Bediensteten nicht in der Lage, selber ihre Konzepte zu vertiefen und der nationalen Regierungen zu vermitteln, da es an Austauschpartnern fehlte. Aufgrund der Personal-und Finanzengpâssen muBten sie sich auf die Initiativen der nationalen Regierungen stiitzen, um die Konzepte der sozialen Sicherheit weiterzuentwickeln.2 Dabei verftigten nur wenige Staaten ûber die ausreichenden Ressourcen, um noch parallel zu den Kriegsaktivitâten Gedanken und Persônlichkeiten ftir den Bereich der sozialen Sicherheit zu mobilisieren. Unter diesen Umstânden gebûhrt der britischen Regierung einer Sonderstellung, denn sie war die einzige, die ein weitsichtig angelegtes Projekt ûber den Umbau des sozialen Bereichs in die Wege leitete. Der Beveridge-Bericht nimmt aus diesen Grûnden eine Sonderstellung in der Geschichte des sozialen Schutzes ein. I STEIN, Oswald: ,,Vers la sécurité sociale", in: Revue internationale du travail44 (septembre l94 l), s.255-283. 2 Hervorzuheben ist die Sonderstellung in Lateinund Mittelamerika, wo mehrere Konferenzen zu diesem Thema zwischen 1938 und 1945 stattfanden. Die dort entwickelten Ideen wurden nach dem Krieg von den ILO-Experten zum Teil wieder aufgegriffen.

  1942 war in den meisten LZindem der Schutz der Sozialrisiken immer dank der Beitrâge der Arbeitnehmer und zum Teil der Arbeitgeber finanziell gesichert worden. Beveridge verzichtete in seinen Vorschlâgen nicht vollstândig auf die Beitrâge der Arbeitnehmer, aber er schlug vor, sie auf einen einheitlichen Satz festzulegen (auch wenn es einige Ausnahmen gab), um den Verwaltungsaufwand zu reduzieren.l7 Die Beitnige sollten aber nur einen kleinen Anteil der Finanzierung sichern. Beveridge schlug ebenfalls vor, die Leistungen zu vereinheitlichen, was bedeutet hâtte, daB jeder Versicherte die gleiche Summe und die gleichen Leistungen erhalten wûrde. Man spricht von der sogenannten einheitlichen Leistung oder der ,,flat rate of insurance benefit".lS Die,,flat rates" und,,flat benefits" hatten aber nicht nur zum Ziel, die VerwaltungsvorgÈinge zu vereinfachen, sondern ebenfalls, die Ungleichheiten zwischen den verschiedenen Gesellschaftsgruppen zu reduzieren. Mit der Vereinheitlichung der Beitrâge und der Leistungen sollte eine gewisse Gerechtigkeit zwischen allen Versicherten eneicht werden. Der englische Experte befiirwortete die Vereinheitlichung des Systems auch auf dem Gebiet der Verwaltungstrâger. Es sollte nur eine Verwaltung existieren (der spâtere National Health Service), die alle Vorgânge kontrollierte. Beveridge setzte sich bewu8t fiir den Abbau aller anderen Organisationen ein, seien sie ôffentlicher oder privater Natur (so zum Beispiel die friendly societies). Neben der Vereinheitlichung des Systems, der Leistungen und der Beitrâge schlug Beveridge das Prinzip der Integration vor, die sich in einen technischen und einen sozialen Aspekt unterteilen sollte. Unter technischer Integration ist die Verwendung aller Schutztechniken zu verstehen, also die Versorgung, die Fùrsorge und die Versicherung. Die soziale Integration hatte eine viel umfassendere Bedeutung und beschriinkte sich nicht nur auf die soziale Sicherheit: ,,[...] une intention plus ambitieuse, qui se propose d'effacer les distinctions de classe et de promouvoir I'unité nationale, grâce à I'universalité et à I'unité du système de sécurité sociale."l9 l6 cf. BADGER, Anthony J.: The New Deal. The Depression Years

  angefertigte franzôsische Ûbersetzung des Beveridge-Berichts dem Autor geschenkt.3s Sicherlich ist die Ûbersetzung nicht sonderlich gut und hâtte fiir eine eventuelle Verôffentlichung zum Teil ûberarbeitet werden mûssen, aber sie belegt, daB der Bericht durchaus bis nach Belgien gelangte und Ûbersetzungen angefertigt wurden, um mit dem Dokument auch vor Ort zu arbeiten und Lôsungen zu finden, die auf dem Bericht basierten. Diese unterschiedlichen Beurteilungen der Rolle des Beveridge-Berichts in der Kriegszeit sind erstaunlich und lassen sich auf Grundlage der existierenden Dokumente nicht erkliiren. DaB der EinfluB des Beveridge-Berichts auf die belgische Sozialpolitik zurûckgewiesen wurde, ist sicherlich teilweise auf den Wunsch der in Belgien verbliebenen Gewerkschaftler und Arbeitgeber zurûckzufi.ihren, als selbstiindige, ohne auslândische Hilfe auskommende Reformer des belgischen Sozialsystems dargestellt zu werden. Aber ein solcher Ansatz sollte nicht dazu verleiten, die Ideen aus anderen Staaten vollkommen zu ignorieren. Auf die Besonderheiten der Rezeption des Beveridge-Berichts in Belgien soll noch weiter unten eingegangen werden, da sie einen nicht zu vernachlâssigenden EinfluB auf das belgische System hatte.4. Beveridge und van Rhijn Die niederlândische Exilregierung war wahrscheinlich diejenige, die den Beveridge-Ideen am nâchsten blieb. Sie beschloB nach dem Erscheinen des Beveridge-Berichtes, einen iihnlichen Vorgang in die Wege zu leiten und beauftragte am26.Mârz 1943 die nach ihrem Vorsitzenden benannte van Rhijn-Kommission mit der Analyse zum Stand der eigenen Gesetzgebung im Bereich des sozialen Schutzes.36 Wtihrend die franzôsischen und belgischen Arbeitsgruppen ihre Berichte nach relativ kurzer Zeit vorlegten, lieBen sich die niederlândischen Experten weit mehr Zeit und unterbreiteten ihren Bericht erst Anfang 1945. Die franzôsischen und die belgischen Plâne hatten trotz der unbestreitbaren Einfltisse des Beveridge-Berichts doch die grundlegenden Charakteristika der eigenen Systeme wieder aufgegriffen.

  wurde in den Empfehlungen des Berichts ein wirklichen Neuanfang befiirwortet, der nattirlich auf den englischen Vorgaben beruhte.37 Offen bleibt die Frage, ob die Tatsache, daB der Beveridge-Bericht einen augenscheinlich grôBeren EinfluB auf die niederltindischen Experten als auf die franzôsischen und belgischen Kollegen hatte, mit der intensiveren und langatmigeren Arbeit der niederliindischen Sachverstândigen verbunden ist. Der van Rhijn-Bericht bildete jedenfalls nur die erste Etappe eines langen, beschwerlichen Weges ftir die niederlËindische Sozialgesetzgebung, denn im Gegensatz zu Frankreich und Belgien, die nach dem Krieg schnell handelten, beschloB man in den Niederlanden, vorsichtiger voranzugehen. 5. Der Beveridge-Bericht und die Achsenmâchte Wiihrend die Rezeption des Beveridge-Berichts ftir die sich in London befindenden Exilregiemngen oder Befreiungsgruppierungen nicht nur zu keinen ideologischen Problemen, sondern sogar zu durchaus positiven ÂuBerungen ftihrte, war die Lage bei den zwei Zentralmâchten ganz anders. Sowohl in Italien als auch in Deutschland wurde der Beveridge-Bericht offiziell sehr laitisch, wenn nicht sogar negativ aufgenommen: ,,Der Beveridgeplan ist aus der Not des Krieges geboren, um die englische Ôffentlichkeit und die Welt ûber die wirklichen Ziele Englands ine zu fiihren (Stichwort: Schaufensterpropaganda)."r4 Inhaltlich wurde sowohl in.Italien als auch in Deutschland vorwiegend bemiingelt, daB der Plan von Beveridge nur unvollstiindig und nur ein Versuch sei, endlich den Riickstand Englands auf dem Gebiet des sozialen Schutzes wettzumachen. In beiden Liindern kam man zum SchluB, daB das nationale Sozialsystem viel besser sei als die neuen Vorschlâge, die im Beveridge-Bericht enthalten waren: Les uns s'attachent à démontrer que le projet britannique n'est qu'une imitation imparfaite des réalisations allemandes en matière de sécurité sociale. Nombreux sont en effet les journaux qui évo-3z iuia., s. +0. 38 Anfage zu PLS-Nr. 3631439, in: Beveridge Papers: Aktenmappe VIII 59, propos les réformes bismarckiennes et mettent en relief combien la Grande-Bretagne est à cet égard en retard sur le Reich.3e De nombreux journaux italiens qui se sont occupés du Plan Beveridge, se sont efforcés d'établir une comparaison entre le nouveau projet britannique et la législation sociale de I'Italie fasciste. Pour tous ces organes de presse, cette comparaison tourne au profit de la législation italienne à laquelle Beveridge aurait fait de larges emprunts.ao In den gleichen deutschen und italienischen Zeitungen wurde bemiingelt, daB die finanzielle Grundlage des Planes nicht gesichert sei, und daB er zu mehr Ungleichheiten in der Bevôlkerung fiihren wtirde. Die offizielle Haltung der beiden faschistischen Staaten stellte also darauf ab, den Beveridge-Bericht zu diskreditieren. Sie zielte aber noch mehr darauf ab, die eigene Bevôlkerung zu beeinflussen, denn unter allen Umstânden sollte eine Begeisterung zv Gunsten von aus dem Ausland stammenden Ideen verhindert werden. Man muB auch wissen, daB in Deutschland schon Plâne entworfen worden waren, die mit dem Beveridge-Plan erstaunliche Âhnfichkeiten hatten. So hatte Robert Ley, der Leiter der Arbeitsfront, schon im Mâirz 1939 die Einfiihrung eines Systems mit einheitlichen Leistungen vorgeschlagen.4r Dieser vorschlag wurde zwar von Hitler ausgeschlagen, zeigt aber, daB man auch in Deutschland einem Beveridge-System nâher war, als man es offiziell zugeben wollte.

  Einkommen erstreckt, wobei die Einkommensgr enzen fiir die Versicherungspfl icht verschieden festgesetzt wird. aa Dieser Ausschnitt zeigt, was fiir einen Sprung nach vorne die Ideen von William Beveridge zu diesem Zeitpunkt darstellten. Die durchaus ,positive' Rezeption des Beveridge-Berichtes im nationalsozialistischen Deutschland belegt, daB man sich in der groBen Mehrzahl der europâischen Staaten bewuBt war, den sozialen Schutz der Bevôlkerung ebenfalls auf andere Kategorien und gegen andere Risiken ausdehnen zu mûssen. Die ILO ûbernahm ebenfalls diese Ideen, um sie in ein noch zu schaffendes internationales System einzubauen. 6. Die ILO und Beveridge Trotz der Kriegswirren gelang es der ILO, einen aktiven, wenn auch bescheidenen Beitrag zum Beveridge-Bericht zu leisten. Der englische Bericht wiirdigt auch ihre Unterstûtzung.a5 Das Beveridge-Komitee hat sich ftir den Vergleich mit anderen Systemen unter anderem auf Daten gesttitzt, die von der Abteilung fiir Sozialversicherung des Internationalen Arbeitsamtes zur Verftigung gestellt wurden. Es ist signifikant, daf3 sich das Komitee fiir einige Staaten besonders interessiert hat, nâmlich fiir diejenigen, die fast alle auf dem Gebiet der SozialmaBnahmen weit fortgeschritten waren. Die Wahl fiel auf Kanada, Australien, Neuseeland, Sùdafrika, die Vereinigten Staaten, Deutschland, Schweden und Belgiel.+6 Wâhrend die ersten fiinf dieser Staaten sicherlich unter anderem ausgewâhlt wurden, weil sie enge Beziehungen zv England unterhielten (Commonwealth-Staaten oder gemeinsame Sprache), so ist die Prâsenz der zwei europâischen Staaten und Deutschlands ausschlieBlich auf die in diesen Lândern existierenden SozialmaBnahmen zuriickzufiihren. Es muB aber auch hervorgehoben werden, daB die zum damaligenZeitpurnkt auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit am weitesten fortgeschrittenen Staaten Australien und Neuseeland waren, und daB sie aa Anlage zu PLS-Nr.363/43 g. Unterlagen zum Beveridge-Plan, in: Beveridge-Papers: Aktenmappe VIII59, S. I. 45 Social Insurqnce and Atlied Services.

  , da man in vielen Liindern schon seit ltingerer Zeit (in manchen Fâllenwie in Deutschlandschon seit mehr als einem Jahrzehnt) mit beitragsabhÈingigen Leistungen und mit differenzierten Beitrâgen vertraut war. Vor allem wurden aber die Leistungen an den Lohn gekoppelt,TT eine Vorkehrung, die Beveridge abgeschafft hatte, um eine grôBere Solidaritat innerhalb der Bevôlkerung zu erzevgen. Hingegen werden in der Empfehlung Nr.67 sowohl die Technik der Fùrsorge als auch der Versicherung beriicksichtigt. Die ILO definierte in der Empfehlung folgende Risiken: Krankheit, Mutterschaft, lnvaliditât, Alter, Ausscheiden des erwerbstâtigen Familienmitglieds, Arbeitslosigkeit und au-Berordentliche Ausgaben. Dieser Punkt wurde zum Teil kritisiert und bildete spâter eines der Hauptargumente, um eine weiterfi.ihrende ILO-Aktion auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit einzuleiten.Ts Diese Unterscheidung zwischen Ftirsorge und Versicherung deutet klar daraufhin, daB man sich zum Zeitpunkt der Redaktion des Textes in IlO-Kreisen noch nicht der Brisanz der Thematik bewuBt war und wahrscheinlich immer noch glaubte, die verschiedenen Schutztechniken wûrden nebeneinander bestehen. Pierre Laroque griff einen weiteren Punkt der Empfehlung Nr. 67, ntimlich den vorlâufigen Charakter der Leistungen, auf: La Recommandation no67 se limite à affirmer la nécessité de rétablir les moyens d'existence perdus par un travailleur ou un chef de famille. La Sécurité Sociale, telle qu'elle est conçue aujourd'hui, dépasse largement cette préoccupation. L'attribution d'un revenu de remplacement au travailleur, qui, pour un motif quelconque, se trouve privé de son travail, ou à une famille privée de son chef, n'est qu'un aspect, sinon secondaire, du moins subsidiaire, d'un effort beaucoup plus large qui doit tendre avant tout à conserver au travailleur son revenu normal, en lui assurant la possibilité de se procurer par son travail une rémunération décente.7e Diese zwei Kritikpunkte verdeutlichen zweierlei: Erstens, daB man sich 1944 sogar innerhalb der ILO noch nicht im klaren war, wie sich die soziale Sicherheit genau sestalten wûrde und die verschiedenen Schutztechniken miteinander zu verbinden t94t-1944 seien. Zweitens kam durch die 1949 gemachten Aussagen zum Ausdruck, wie schnell sich die Lage in diesem Bereich weiterentwickelte. Die Empfehlungen Nr.69 und besonders Nr. 67 bildeten 1944 die Grundlage der intemationalen sozialen Sicherheit, aber fiinf Jahre spâter waren beide Texte in mancher Hinsicht schon tiberholt und das Verlangen nach einem neuen vollstândigeren Text deshalb erkl?irlich. Die Vorgehensweise der ILO wird sich in der Nachkriegszeit in regelmâ-Bigen AbstÊinden wiederholen, denn die ILO muBte noch mehr als die Mitgliedstaaten Rûcksicht auf andere Kulturen, Konzepte und Traditionen nehmen. Sie war immer wieder darauf angewiesen, das Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Haltungen der Mitgliedstaaten zu finden. Dieser Ansatz ftihrte zwar dazu, daB man deren verschiedene Tendenzen berûcksichtigte und auch in Konzepte einarbeitete. Aber der Nachteil dieser Handlungsweise ist, daB man auf Kosten der Fortschrittlichkeit einen Mittelweg, der alle Partner zufrieden stellt, auswâhlen muB. Im Rahmen der Konferenz von Philadelphia wurde auch erwogen, den Regierungen statt zwei Empfehlungen einen Bericht zuzuschicken, um bei der nâchsten Arbeitskonferenz ein Ûbereinkommen auszuarbeiten und zu verabschieden.8o Vorteil dieser Lôsung wâre gewesen, daB ein Ûbereinkommen einen viel grôBeren EinfluB auf die Mitgliedstaaten gehabt hâtte, da jedes angenommene ûbereinkommen dem jeweiligen nationalen Parlament fi.ir eine môgliche Ratifizierung vorgelegt werden muB. So merkte der amerikanische Arbeitgebervertreter, Mr. Harriman, auch an, daB ,,a Recommendation will lie on the desks and receive little consideration."sl Nachteile waren erstens, daB die Konferenz von Philadelphia mit Ausnahme der Erklârung von Philadelphia keine Fortschritte auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit vorweisen konnte, und zweitens, daB die Mehrheitsverhàltnisse vielleicht schon bei der nâchsten Arbeitskonferenz ganz anders hâtten sein kônnen, was ein Scheitern des Ùbereinkommens bedeutet hâtte. Die Vereinigten Staaten und GroBbritannien (und deren Arbeitgebervertreter um so mehr), also die zwei Staaten, die die gesamte Theze iuia., s. :.

  69. Die Neinstimmen stammen ausschlieBlich von westlichen Arbeitnehmervertretern, unter ihnen der amerikanische und der britische, so daB man einige Zweifel an den Absichten der angelsâchsischen Arbeitnehmer im Hinblick auf das Ûbereinkommen hegen kann.Wie sehr es der ILO daran lag, eine wichtige Rolle in dieser entscheidenden Phase der Entwicklung der Sozialleistungen einzunehmen, belegt auch die ,,Resolution concerning the definitions of terms used in international Conventions and Recommendations concerning social security".sl Mit dieser Resolution wurde das IAA beauftragt, Definitionen der wichtigsten Begriffe im Bereich der sozialen Sicherheit zu geben. Auf diese Weise wollte die ILO vermutlich das Gebiet der internationalen sozialen Sicherheit mit ihren Definitionen besetzen und entscheidend beeinflussen. Die zwei Empfehlungen und die Erklârung von Philadelphia bildeten die Antwort der ILO sowohl auf die Atlantik-Charta als auch auf den Beveridge-Bericht. Die Texte der ILO fi.ihrten dazu. daB das Thema der sozialen Sicherheit auf interna-82 PERRIN, Guy Sécurité sociale, S. 107. 83 International Labour Conference. Twenty-Sixth Session Philadelphia, 1944, Record of l94t-1944 tionaler Ebene noch bekannter wurde, denn die zwei ersten Texte hatten sich auf bestimmte Ereignisse bezogen, wohingegen die ILo wirklich bemtiht war, im Gegensatz zur Atlantik-Charta sowohl langfristige als auch im Gegensatz zum Beveridge-Bericht international verbindliche Konzepte auszuarbeiten. Dennoch muss eingerâumt werden, daB sie sich strâubte, tiefgreifendere Entscheidungen zu treffen und deshalb nicht so weit ging wie der englische Plan, der sich wirklich der gesamten englischen Bevôlkerung annahm. Zwar muBte die ILO die Lânder berûcksichtigen, die noch nicht bereit waren, die Sozialleistungen auf die gesamte Bevôlkerung auszudehnen, aber die Trennung zwischen den krankheitsbedingten Leistungen und den anderen Leistungen verdeutlicht, daB die Genfer Organisation noch nicht bereit war, einen so extremen Neuanfang wie Beveridge zu wagen. Zusammenfassung Obgleich die Atlantik-Charta das erste internationale Dokument war, das die soziale Sicherheit erwâhnte, erzeugte erst der Beveridge-Bericht wirklich eine Dynamik auf internationaler Ebene. Dabei war er eigentlich nur flir die englische Situation bestimmt. Die im Bericht enthaltenen Ideen waren nicht revolutionâr, wurden sie doch in einigen Staaten zum Teil seit langem schon angewandt. Aber Beveridge war der erste, dem es gelang, auf so deutliche, prâgnante Art alle bedeutendesten Konzepte des sozialen Schutzes aufzulisten. Seine wichtigsten Vorschlâge waren die Vereinheitlichung des Systems, der Leistung und der Beitrâge, die soziale und technische Integration und die Universalisierung, d. h. die Erweiterung des sozialen Schutzes auf die gesamte Bevôlkerung und gegen bestimmte Risiken. Da die luxemburgische, die franzôsische, die belgische und die niederltindische Exilregierung sich nrm Zeitpunkt der Verôffentlichung des Beveridge-Berichts (2.Dezember 1942) in London befanden, ist ein EinfluB des englischen Textes auf die ftihrenden Exilpolitiker stark anzunehmen (auch wenn fiir Luxemburg keine Hinweise darûber vorliegen). Da der Hauptautor des franzôsischen Planes, Pierre Laroque, im Dezember 1942 noch nicht in London weilte, ist schwer nachzuweisen, ob er von Beveridge wirklich beeinfluBt wurde. Die franzôsische Forschung spricht immer von einem grofJen EinfluB des englischen Experten auf 7l t94l-t944 seine franzôsischen Kollegen, aber es gibt keine Dokumente, die diese Behauptung untersttitzen oder widerlegen kônnten. 8a Es wurden eigentlich zwei belgische Pltine ausgearbeitet. Den ersten Text legte ein von der Exilregierung gegrtindete Arbeitsgruppe (CEPAG) vor, wÊlhrend die in Belgien verbliebenen Gewerkschaftler und Arbeitgebervertreter ihr eigenes Projekt verfaBten. Wâhrend die in London arbeitende Gruppe eine Beeinflussung durch Beveridge eingestand, hat sich die in Belgien gebildete Gruppe bei ihren Arbeiten anscheinend nur wenig auf den englischen Text gestûtzt. Diese Ansicht wird aber von einem Teil der belgischen Forschung in Frage gestellt. Die NiederlËinder beauftragten eine Kommission mit der Bearbeitung eines Nachkriegskonzepts. Die van Rhijn-Kommission (nach dem Namen ihres Vorsitzenden) war sicherlich die ausliindische Arbeitsgruppe, die sich am meisten von den Konzepten Beveridges beeinflussen lieB. Die Achsenmâchte muBten hingegen schon aus Grtinden der Kriegspropaganda den englischen Bericht ablehnen und die eigenen Sozialsysteme als viel besser darstellen. Die offizielle Haltung hatte deshalb fiir das englische Vorhaben nur Kritik ùbrig. Inoffiziell wurde aber der fortschrittliche Aspekt des Beveridge-Berichts in Deutschland hervorgehoben, der groBe Àhnlichkeiten mit Vorhaben des Leiters der Arbeitsfront, Robert Ley, hatte. Ein geheimes deutsches Dokument unterstrich die Ûberlegenheit des Beveridge-systems gegenùber seinem deutschen Pendant.ss Zwei lLO-Mitarbeiter spielten bei den Vorbereitungsarbeiten des Berichts eine aktive Rolle. Osvald Stein und Maurice Stack, Leiter bzw. Mitglied der IlO-Abteilung ftir Sozialversicherung, reisten im April/Mai 1942 nach London, um ihre Meinungen zur sozialen Sicherheit darzulegen. Davor hatte das Beveridge-Komitee schon eine ganze Reihe von Vergleichsdaten tiber einige der fortschrittlichsten Sozialsysteme erhalten. Es ist dennoch schwer zu beurteilen, inwiefern die internationalen Bediensteten den englischen Experten beeinflussen konnten. Nicht von der Hand zu weisen ist allerdings der EinfluB des Beveridge-Berichts auf die Konferenz von Philadelphia und die zwei Empfehlungen Nr. 67 und Nr. 69. Bei dieser Konferenz wurden fiir die ILO die Grundlagen fiir die Zusammenarbeit mit der UNO und fiir die Nachkriegszeit gelegt, unter anderem durch 8a Selbst der franzôsische Plan beinhaltet keine einzige sich auf den Beveridge-Bericht beziehende Referenz. 1941-t944 die Verabschiedung der Erkllirung von Philadelphia. Wâhrend der ùber die soziale Sicherheit geftihrten Debatte wurde immer wieder Bezug auf den Beveridge-Bericht genommen. Die Empfehlungen Nr. 67 und Nr. 69 tibernahmen viele von Beveridges Vorschlâgen aber wichen auch in einigen Aspekten von der englischen Vorlage ab. So beschriinkte man sich bei der Empfehlung Nr. 67 ausschlieBlich auf die Arbeir nehmer und die Selbstândigen, wâhrend alle anderen Personenkreise nicht erwâihnt wurden. Die Empfehlung Nr.69 befa8te sich mit dem Gesundheitsdienst, was eine Trennung von den anderen sozialen Risiken bedeutete und nicht der Auffassung Beveridges entsprach. Einige Verfechter der sozialen Sicherheit hatten auch weitergehende MaBnahmen gefordert, wie zum Beispiel die Verabschiedung eines Ûbereinkommens. Mit diesen zwei Texten und mit der Erkliirung von Philadelphia war die ILO aber fiir die Nachkriesszeit senistet. 85 cf. Anlage zu PLS-Nr.363/43 g. Unterlagen zum Beveridge-Plan, in: Beveridge-Papers: Aktenmappe VIII 59, S. l. Vierter Teil: Die Nachkriegszeit (1945-19S1) Mit den Beschlûssen der Konferenz von Philadelphia verfolgte die ILO das Ziel, die Weichen der sozialen Sicherheit fiir die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg zu stellen. Sie wollte in der Tat die Einflihrung und Weiterverbreitung der sozialen Sicherheit unmittelbar nach Beendigung des Krieges fortsetzen, damit ein grôBtmôglicher Anteil der Bevôlkerung von den neuen Sozialkonzepten profitieren konnte. Sie beabsichtigte, damit auf der internationalen Bûhne ihre Vorreiterrolle zu festigen, um weltweit die soziale Sicherheit nicht nur in der Theorie zu verbreiten, sondern auch um die Umsetzung dieses Konzepts in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu erreichen. Die ILO konnte aber nach dem Krieg nur wenige der ursprûnglichen Vorhaben in Taten umsetzen, unter anderem weil sie sich selber erst in der neuen Weltordnung zurecht finden muBte, und weil die europâischen Staaten der sozialen Sicherheit nicht die Prioritât beimessen konnten. Zum einen hatte in Europa der Krieg einen so groBen materiellen und wirtschaftlichen Schaden verursacht, daB die meisten Staaten sich erst einmal mit dem Wiederaufbau befassen muBten, bevor ûberhaupt an Sozialleistungen gedacht werden konnte. Er hatte auch neue und sehr arme Gesellschaftsklassen geschaffen, die ûber keine Existenzgrundlage verfîigten und fiir die gesorgt werden muBte: Kriegsverletzte, Witwen, Waisenkinder, Vertriebene usw. Die ILO nahm sich auch dieses Problems an (die Empfehlung Nr. 68 befaBte sich ja zum Teil mit diesem Thema), aber die durch den Krieg am meisten betroffenen und geschâdigten Staaten muBten einen GroBteil ihrer schon knappen finanziellen Mittel ftir den V/iederaufbau aufbringen, so daB fi.ir klassische SozialmaBnahmen keine zusâtzlichen Gelder aufgewendet werden konnten. Die ILO wâre aber selbst dann nicht in der Lage gewesen, aktiver in das Gebiet der sozialen Sicherheit einzugreifen, wenn die europâischen Staaten ûber grôBere finanzielle Mittel verfi.igt hâtten, denn der Neuaufbau der Weltorganisationen ftihrte dazu, daB die Rolle, welche die ILO vor dem Krieg gespielt hatte, in Frage gestellt wurde, und sie sich vermehn auf ihre Stellung innerhalb der UNO-Familie konzentrieren muBte. Dies wiederum zog eine Vernachlâssigung ihrer anderen Aufgabenbereiche nach sich. Der folgende Abschnitt soll sich besonders mit der Stellung der ILO innerhalb des LlN-Systems befassen, da dies zum Teil erklâirt, warum sie beim l95l-1958 Aufbau und bei der Reform der Sozialsysteme in Europa nicht besser FuB fassen konnte. Kapital l: Die ILO in der UNO-Familie Wie schon erwiihnt, legte die ILO vorzeitig die Grundlage fi.ir eine enge Zusammenarbeit mit der UNO, indem sie bei der Arbeitskonferenz von Philadelphia im Jahre 1944 ihre Bindungen zum Vôlkerbund auflôste. Zttm Zeitpunkt der Konferenz stand in der Tat schon fest, daB man eine neue Organisation der Vereinten Nationen gri.inden wûrde, um den schlecht funktionierenden Vôlkerbund abzulôsen, der nicht in der Lage gewesen war, einen zweiten Weltkrieg binnen drei Jahrzehnten zu verhindern. AnlâBlich der Sitzung des llO-Verwaltungsrates im AnschluB an die Konferenz von Philadelphia wurden neun IlO-Vertreter zu Verhandlungsfiihrern ernannt, darunter der Vorsitzende des Verwaltungsrates und der IlO-Generaldirektor Edward Phelan. Sie erhielten die Aufgabe, mit den intemationalen Organisationen Verhandlungen ûber die Beziehungen zur ILO aufzunehmen.l Bei der nâchsten Sitzung des Verwaltungsrates im Januar 1945 machte die ILO in gewisser Hinsicht einen Riickzieher, denn es wurden nun Bedingungen fïir eine Zusammenarbeit mit anderen Organisationen gestellt: ,,[...] while retaining for the International Labor Organization the authority essential for the discharge of its responsibilities under its constitution and the Declaration of Philadelphia."z In der Zwischenzeit hatten im Juli und August 1944 die Gesprâchsrunden von Bretton Woods, wo es zur Grùndung der Internationalen Bank fi.ir Wiederaufbau und Entwicklung und des Intemationalen Wâhrungsfonds kam, und von Dumbarton Oaks, dessen Hauptergebnis die Bildung des zukiinftigen UNo-Wirtschafts-und Sozialrates (ECOSOC) war, stattgefunden.3 Beide Male war die ILO jedoch nicht eingeladen worden, und konnte deshalb nur indirekt ihre Meinung zur neuen Weltordnung kundtun. In Dumbarton Oaks wurde damals behauptet, die bevorstehende Konferenz von San Francisco, bei der die LINO formell gegrûndet wurde, wiirde sich mit den internationalen Organisationen befassen.

  was eine Neuerung fiir die ILO gewesen wëire, die sich bis zu diesem Zeitpunkt stets nur auf Mindestnormen beschrtinkt hatte. Auf diese Weise sollte dem unterschiedlichen Entwicklungsstand der Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden. Diese Anpassung an die von Land zu Land unterschiedliche Lage wurde jedoch von einigen Mitgliedern des Verwaltungsrates heftig kritisiert, mit dem Argument daB ,,the very complicated subject of social security was not the best field in which to start the experime11".l0e Ein weiteres Merkmal des Ûbereinkommensvorentwurfes waren seine dynamischen Zuge. Die Ratifizierung sollte sich in einer ersten Phase nur auf einen Teil der Risiken beschriinken, die die jeweiligen Mitgliedstaaten mit der Zeit dann erweitern sollten. Ein wichtiger Punkt war zunâchst, daB die ganze Bevôlkerung eines Landes gegen das Risiko des Krankheitsfalls geschtitzt werden sollte,ll0 was innerhalb der ILO ebenfalls eine Neuerung bedeutete, derur diese hatte sich bis jetzt nur auf gewisse Gesellschaftsgruppen beschrânkt. Es soll hier nicht auf alle Details des Ûbereinkommensentwurfs eingegangen werden, von dem die Vorstandsmitglieder mehrere Varianten vorlegten, die jeweils Vor-und Nachteile hatten. Wichtigster Aspekt war aber sicherlich die Tatsache, daB dieses Ûbereinkommen alle Aspekte der sozialen Sicherheit beinhalten sollte, und daB verschiedene Normenebenen vorgeschlagen wurden, um die unterschiedlichen Entwicklungsniveaus zu berûcksichtigen. Die Vorstandsmitglieder des Sachverstândigenausschusses ftir Soziale Sicherheit versuchten tatsâchlich, Impulse ftir die kommenden Jahre zu geben, denn sie schlugen ebenfalls einen Kalender fiir die llO-Aktivitâten in dem Bereich der sozialen Sicherheit vor, der I95l-52 mit der Verabschiedung eines allgemeinen Ûbereinkommens ûber die soziale Sicherheit beginnen sollte, danach eine ùberarbeitung aller Ûbereinkommen der Zwischenkriegszeit vorsah und 1959 mit der Annahme eines Ûbereinkommens ûber die Familienbeihilfen beendet werden sollte.lll Im Rahmen dieses detaillierten Programms wurden sowohl alte Elemente der Sozialversicherungen mit der Aktualisierung der alten Ûbereinkommen als auch t09 Minutes of the tl}'h Session of the Governing Body, Mysore, 3-7 January 1950, Geneva: International Labour Office I 950, S. l0 I . I l0 ibid., S. 12. lllp6unl6n du Bureau. Genève, 24-27 octobre 1949. Rapport, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE l00l-202,5.20. Auffallend ist dabei, daB dieser Teil des Berichts nicht im Protokoll der Verwaltungsratsitzungen steht, sondern daB nur die verkûrzte Fassung des Berichtes gedruckt wurde (c1. Minutes of the II0'' Session of the Coverning Body, Mysore, 3-7 January 1950, Geneva: International Labour Office 1950, 5.271-277).

2 .

 2 sozialen Sicherheiten mit dem Verfassen neuer richtungsweisender Ûbereinkommen (ûber die soziale Sicherheit insgesamt und ûber die Familienleistungen im besonderen) in Betracht gezogen. Die ILO sollte zukunftsorientiert sein, ohne jedoch die in der Vergangenheit verabschiedeten Normen zu leugnen. Dabei wurden auch beide Aspekte der intemationalen sozialen Sicherheit, also die Harmonisierung und die Koordinierung, in Betracht gezogen: Wiihrend sich das allgemeine Ûbereinkommen mit der Harmonisierung der nationalen Systeme befassen sollte, war das Ziel der Vorlage, zur Aufrechterhaltung der Altersrentenrechte eine bessere Koordinierung zwischen den nationalen Systemen zu erreichen. Die Reihenfolge scheint den ÏVichtigkeitsgrad jedes einzelnen Risikos beriicksichtigt zu haben, denn die Rentenund die Krankenversicherung waren (und sind immer noch) die umfangreichsten finanziellen Posten der Sozialsysteme, wohingegen Ende der 1940er Jahre nur wenige Liinder von Arbeitslosigkeit betroffen waren, und Arbeitsunfiille nur einen geringen Teil der aktiven Bevôlkerung betrafen. Erstaunlich ist aber die spâte Ansetzung eines Ûbereinkommens iiber das Kindergeld, da diese SozialmaBnahme bis dahin von keinem IlO-ûbereinkommen geregelt wurde. Vielleicht gingen die Vorstandsmitglieder von der Ûberlegung aus, die im allgemeinen Ûbereinkommen festgelegten Bestimmungen wûrden als ûbergang ausreichen, um als Muster ftir den Aufbau von FamilienbeihilfemaBnahmen zu dienen. W'ie umfangreich die Arbeit der Vorstandsmitglieder war, wird durch die vorlâufige Tagesordnung fi.ir das nâchste Treffen des Ausschusses belegt. Zu diesem Zeitpunkt stand schon fest, daB sich der AusschuB im Jahre 1950 in Neuseeland treffen wtirde. b) Die Sitzung des Ausschusses von 1950 Das Abhalten einer solchen Sitzung war anscheinend schon fniher von der ILO geplant worden, die auf diese Weise ihre Anerkennung frir die ftihrende Rolle Neuseelands in der sozialen Sicherheit zum Ausdruck bring"r, vusllls.ll2 Offiziell wurde dann die neuseelândische Konferenz bei der 107. Sitzung des Verwaltungsrates im Dezember 1948 erôrtert. Nach einer sehr kurzen Debatte, in der sich niemand gegen den Vorschlag aussprach, nahm der llO-Verwaltungsrat das Angebot der neuseelàindischen Regierung an, dieses Treffen Anfang 1950 stattfinden t15 1951-1958 zu lassen.ll3 Die IlO-Verantwortlichen befanden sich in einer schwierigen Lage, denn der Jahresrhythmus der Treffen wurde auf diese Weise keineswegs eingehalten, da zwischen dem Montreal-und dem Wellington-Treffen fast zwei Jahre vergehen wûrden. ZrmTeil kann man die schnelle Annahme des neuseeliindischen Angebots dadurch erklËiren, daB man jegliche Polemik ûber die Nichteinhaltung von Versprechen verhindern wollte. An der 109. Verwaltungsratssitztmrg (Juni-Juli 1949) wurde festgelegt, da3 die Wellington-Sitzung vom 8. bis 20. Februar 1950 stattfinden sollte.r14 Was die Tagesordnung anbetrifft, beschloB der Verwaltungsrat, die Entscheidung ûber die Ausarbeitung eines Ûbereinkommensprojektes zu vertagen, denn man war sich zu diesem Zeitpunkt noch nicht einig, ob ûber die soziale Sicherheit bei der Arbeitskonfereru von 1951 debattiert werden sollte oder fiçfu1.lls Auch in dieser Hinsicht muB der EinfluB der Vorstandsmitglieder nicht unbedeutend gewesen sein, denn sie sprachen sich fiir die Aufnahme des Themas der sozialen Sicherheit auf die Tagesordnung der IlO-Konferenz von 1951 aus und setzten sie auch durch.l16 Schliefilich wurde der SachverstiindigenausschuB beauftragt, einen Fragebogen auszuarbeiten, der als Grundlage fiir die Diskussion ûber das Ûbereinkommen ûber die soziale Sicherheit bei der llO-Konferenz von l95l dienen sollte. Das IAA hatte dabei einen Vorentwurf vorgelegt, auf dem die Arbeit des Ausschusses aufbaute. Mit der Prozedur der doppelten Diskussion war jedoch jedem klar, daB das ûbereinkommen erst 1952 von der Konferenz angenommen werden konnte: ,,Ladate la plus proche à laquelle une Convention pourrait être adoptée serait 1952 et il semble que I'expérience acquise serait alors sufftsante pour servir de base à une Convention qui se bomerait à poser les objectifs et les normes minima.6(l l7 )s1 an alle Regiemngen verschickte Fragebogen erfîillte zwei Funktionen. Auf der einen Seite erlaubte er der ILO, ûber die Hôhe der Normen in den verschiedenen Bereichen zu entscheiden, damit die Genfer Organisation Bestimmungen verfassen konnte, die fiir 112 96.1 von New Zealand's Prime Minister's Office an E.J. Riches, 8.10. 1948, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE I 001-0. tt3 Minutes of the l07th Session of the Governing Body, Geneva, 8-ll December 1948, Geneva: International Labour Ofïice 1948, S. 93. tl4 Minutes of the 109'h Session of the Governing Body, Geneva, June-July 1949, Geneva: International Labour Office 1949, S. I10. r r5 ibid.. s. 163. ll6 Rapport de la Réunion du Bureau, Genève, 24-27 octobre 1949, in: ILO-Archiv: Aktenmappe sr r 102-r00. s. 8.l95l-1958 alle annehmbar waren. Auf der anderen Seite unterstrich die ILO mit der Entsendung des Formulars und vor allem durch die Antworten der Regierungen ihre Kompetenz auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit. Der Fragebogen befa8te sich mit allen Aspekten der internationalen sozialen Sicherheit. So reichten die Fragen von der gewûnschten Form des Ûbereinkommens ûber die Deckung der sozialen Risiken in der nationalen Gesetzgebung bis zu den Verwaltungsformen.lls Anscheinend soll der in Wellington ausgearbeitete Fragebogen den Begriff der sozialen Sicherheit erheblich beeinfluBt haben, denn laut Panott bildeten die verwendeten Begriffe die Grundlage ftir die Fragebogen der kommenden Jahrzehnte.lle Es geht nicht ganz klar aus den Akten hervor, ob es sich um den Fragebogen von Wellington handelte, oder ob im Nachhinein noch eine zweite Fassung von den IlO-Statistikern erarbeitet wurde. Wie dem auch sei, der Fragebogen diente nx Ausarbeitung des zukûnftigen Ûbereinkommens ûber die soziale Sicherheit und bildete die Grundlage der Begriffl ichkeit ftir die internationale soziale Sicherheit. Wie der AusschuB betonte, sollte das Ziel des Ûbereinkommens sein, bei den Mitgliedstaaten einen gewissen allgemeinen Stand der sozialen Sicherheit zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Um das Ûbereinkommen allen Staaten zugânglich zu machen, wurden mehrere Ratifikationsebenen vorgeschlagen. Die Staaten sollten frei sein, sich nur fiir eine gewisse Anzahl von Risiken zu verpflichten. Der Aus-schuB sprach sich fiir drei Ratifikationsebenen und die Môglichkeit zur Verpflichtung fiir mindestens zwei und hôchstens neun (also allen) Risiken aus.l20 Wâhrend das Treffen der Vorstandsmitglieder dem IlO-Programm der sozialen Sicherheit einen wirklichen Impuls gab, blieb die Wirkung der Wellington-Sitzung des Sachverstândigenausschusses ftir soziale Sicherheit sehr bescheiden. Dabei sind die Ursachen dieser nur halb positiven Bilanz nicht unbedingt bei der ILO zu suchen. Einige Staaten verstanden in der Tat die Rolle dieses Ausschusses falsch und betrachteten ihn als eine Art Forum, an das man altgediente Landesvertreter entsenden konnte. Im Vorfeld der Sitzung hatten sich die llO-Bediensteten vehement gegen die Entsendung des schon in Montreal anwesenden griechischen ,Experten' seweh-rt: l17 Comité d'experts pour la sécurité sociale. Première session, Wellington, S-20 février 1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE l00l-202, S. 3. ll8 ibid., s. 5-15. I19 PARROTT, AIec L.,5.402.tl7 l95l-1958 When in Rome I approached Mr. Powell, U.S. Social Security Adviser, asking him to use his influence with the Greek Ministry of Labour to have another expert (Mr. Tsoutakos) substituted for Mr. Chrysanthopoulos. The latter is the brother-in-law of the Secretary of the Minister; he reads neither English nor French nor has he the least acquaintance with social security. I told Powell that if we had no news from the Minister by 31 October, we should nevertheless have to invite Mr. chrysanthopoulosa prodigious waste of moneY.l2l Obwohl die Mehrzahl der Anwesenden in Wellington (schlieBlich kam gar kein ,Experte' aus Griechenland) Fachleute aus dem Bereich der Sozialpolitik waren, so verdeutlicht dieses Beispiel, daB die Vertretung bei der ILO von einigen Staaten nicht allzu ernst genommen wurde. Wenn man folgender Aussage Glauben schenken kann, scheint das Treffen insgesamt auch die Erwartungen der Organisatoren nicht erftillt zu haben: ,,Laroque is the one expert whose advice was really worth having at V/ellington; he is the only one who had a fair understanding of the problems and the difficulties of solution, and who really justified, on technical grounds, the price of his trip."tzz Was die anderen Experten anbetrifft, kônnen nur Vermutungen angestellt werden. Dabei kann man von zwei Hypothesen ausgehen: Entweder hatten die Mitgliedstaaten nicht ihre besten Experten entsandt oder die Mehrzahl der Experten waren durch die Thematik iiberfordert. Die zweite Hypothese scheint fast ausgeschlossen zu sein, da es sich in vielen Fâllen um Direktoren der Abteilungen fiir soziale Sicherheit oder um Berater fiir soziale Sicherheit handelte. Es kann aber sein, daB diese Experten zu sehr auf die nationalen Gegebenheiten spezialisiert und deshalb nicht in der Lage waren, an internationalen Debatten teilzunehmen. Dieses Argument mag vielleicht auf den ersten Blick nicht so ûberzeugend sein, ist aber nicht ganz von der Hand zu weisen, da erstens das Konzept der sozialen Sicherheit noch recht neu war, und zweitens die verschiedenen Experten wahrscheinlich nur mit dem eigenen System vertraut waren. Die erste Hypothese muB nuanciert beantwortet werden. Es stimmt Beispiel, daB sowohl der italienische Experte (fiir 120 Rapport du Comité d'experts pour la sécurité sociale, Wellington, S-20 février 1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE l00l-202, S. 9. l2l Vermerk von Maurice Stack fiir Herrn Rao, 7.11.1949, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-als auch sein belgischer Kollege, Léon V/atillon,lza relativ kurzfristig absagten und nicht ersetzt wurden. Ansonsten waren jedoch die fiihrenden westlichen Staaten auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit vertreten: Neuseeland, GroBbritannien, Frankreich, Schweden, die Niederlande und sogar Australien (aber nur mit Beobachterstatus). Es gibt jedoch keine Aussagen tiber die fachliche Kompetenz dieser Sachverstândigen: Es kann also durchaus sein, da8 es sich nicht um die jeweiligen fiihrenden Experten gehandelt hat, auch wenn einige LÈinder durch Personen vertreten wurden, die schon seit Jahren an IlO-Aktivitâten beteiligt waren, wie zum Beispiel Frau Stemberg (Niederlande), Pierre Laroque (Frankreich), P. Juhl-Christensen (Dânemark). Môglicherweise haben sich einige Experten zurûckgehalten, weil sie sich mit der Rolle der ILO und dem Vorhaben eines allgemeinen Ûbereinkommens ûber soziale Sicherheit nicht anfreunden konnten. Vielleicht spiegeln diese enttâuschenden Ergebnisse ganz einfach das wider, was Johnston als ,,opposition to social security" beschrieben hat.t2s Leider kann man bei der Analyse der Ergebnisse der Wellington-Sitzung nur von Hypothesen ausgehen, da weder die offiziellen Dokumente noch der interne Schriftverkehr genaue Auskunft ùber die Stimmung wlihrend der Konferenz geben. Es ist ebenfalls nicht erstaunlich, daB sich die IlO-Verantwortlichen nach diesem Treffen vorlâufig gegen eine weitere Einberufung des Ausschusses aussprachen, obwohl Pierre Laroque noch vor der Arbeitskonferenz von 1951 einZusammentreffen der Experten verlangte. Zwar wurden als Grtinde nur Finanzprobleme und unzureichende Leitlinien durch den SachverstândigenausschuB fiir eine Nichteinberufung angegeben, aber man kann sicher sein, daB die enttâuschenden Ergebnisse der Konferenz die Entscheidung maBgeblich beeinfluBten.l26 Auch die Warnungen Laroques vor môglichen EinfluBverlusten der ILO gegenûber anderen internationalen Organisationen wie dem Europarat,l2T oder môgliche Verwirrungen 122 y"..s1k von Maurice Stack frir Jef Rens, I I .8.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 1002-0, S. l. 123 Sdsf ysn Mario Alberto Coppini,28.l.l950, in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI-CSSE l00l-100. 124 311.1 von Léon Watillon an David Morse, 27.10.1949, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl-cssE l00l-100. 125 19FI11519N, George Alexander, S. 199. 126 sL yermsrk von Maurice Stack fiir Jef Rens, I1.8.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 1002-0, s. r. 127 141tr1en à Strasbourg, Bruxelles et Paris (2-9 octobre 1950) von Jean Morellet, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-4-2, S. 7 : ,,M. Laroque a saisi I'occasion de ma visite pour s'étonner de voir le B.l.T, renoncer à convoquer, dans les mois qui viennent, le comité d'experts de la sécurité sociale. ll pense que la carence du Bureau à cet égard risque d'avoir de graves conséquences. Il est persuadé que si I'Organisation l19 l95l-1958 bei der llO-Konferenz von l95ll28 fiihrten zu keinem Stimmungsumschwung seitens der IlO-Verantwortlichen, die nicht dazu bewegt werden konnten, eine neue Sitzung des Ausschusses einzuberufen. Die Wellington-Sitzung sollte die letzte ftir liingere Zeit sein. Denn trotz der Bemtihungen von Pierre Laroque, der ILO eine grôBere Rolle auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zu verleihen, trat der SachverstÈindigenausschuB fiir soziale Sicherheit bis Anfang 1959 nicht mehr zusammen. Die Koordinierungsbemûhungen der lLo: Das Internationate Abkommen ûber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer Bisher wurden Organisationsprobleme entweder innerhalb der ILO oder zwischen der ILO und anderen internationalen Organisationen analysiert und beschrieben. Auch wenn die ILO zum Teil gezwungenermaBen sich mit neuen Organisationsstrukturen beschâftigen muBte, unternahm sie dennoch Versuche, ihre Konzepte in die Praxis umzusetzen. In der ersten Phase nach dem Zweiten Weltkrieg war es jedoch kaum môglich, eine weltweite Koordinierung in die Wege zu leiten, da die Unterschiede zwischen den verschiedenen V/eltregionen doch zu groB waren. Die Minimalgrundlagen fiir eine Koordinierung waren schon vor dem Krieg gelegt worden und zwar mit den Ûbereinkommen Nr. 19 ûber Gleichbehandlung (Betriebsunfiille), das eine groBe Ratifizierungszahl aufwies, und dem Ûbereinkommen Nr.48 ûber die intemationale Wanderversicherung, dem nur eine geringe Zahl von Mitgliedstaaten beitrat. Dies waren jedoch Lôsungsansâtze, die sich nur auf bestimmte Fâlle bezogen (in diesem Fall auf die Arbeitnehmer) und die den neuen Umstânden noch nicht angepaBt waren. Die ILO hatte sich bisher fast ausschlieBlich auf die V/anderarbeitnehmer konzentriert, da diese Arbeitnehmerkategorie besonders von den fehlenden Koordinierungen zwischen den verschiedenen Systemen betroffen war. Grundsâtzlich basierte die Arbeit der ILO im Bereich Koordinierung auf vier Pfeilern: Die Gleichbehandlung (l'égalité de traitement), die Wahrung der Ansprùche (le maintien des droits acquis), die 'Wahrung der Anwartschaften (le maintien lnternationale du Travail ne manifeste pas, dans ce domaine, une activité substantielle, elle risque de se voir supplantée par d'autres et notamment par le Conseil de I'Europe. Il considère que les considérations budgétaires ne sauraient prévaloir contre I'importance des intérêts en jeu et il insiste pour que le Comité d'experts se réunisse en février." l95l-1958 des droits en cours d'acquisition) und die Amtshilfe (l'entraide administrative).I2e Die Gleichbehandlung zielte darauf ab, den auslândischen Arbeitnehmern die gleichen Sozialrechte zu gewâhrleisten wie den einheimischen. Die Wahrung der An-sprÛche ermôglicht es, ,,daB Wanderarbeiter aufjeden Fall neben der Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung die ihnen zustehenden Leistungen erhalten, wenn sie nicht mehr im Gebiet des leistungspflichtigen Staates wohnen und wenn ihre Hinterbliebenen nicht oder nicht mehr in diesem Staat wohnen.6(130 Unter Wahrung der Anwartschaften versteht man, da8 alle Ansprûche, die sich auf Grund von Wohnzeiten, Erwerbstâtigkeiten und Versicherungszeiten belegen lassen, gewiihrleistet sind. Die Amtshilfe bezieht sich nicht so sehr auf die Beziehungen zwischen den Versicherten und den Behôrden, sondem eher auf die Beziehungen zwischen den Behôrden und den Versicherungstrâgern, um den reibungslosen ûbergang von einem System zum anderen zu sichern. Das Ausarbeiten dieser vier Prinzipien der Koordinierung von Sozialsystemen war jedoch nur der erste Aspekt der ILO-Arbeit: Parallèlement, le BIT s'est attaché à promouvoir une action régionale, soit de sa propre initiative, soit en liaison avec d'autres organisations intéressées à la protection des migrants, afin de donner plein effet, au moyen d'instruments plus précis et plus complets, aux principes et aux techniques de coordination élaborés par la Conference internationale du Travail. l3l Neben Europa ftihrte die ILO auch in Afrika und Lateinamerika Projekte durch, die die Koordinierung auf regionaler Ebene ftirderten. In Europa muBte sie sich zuallererst mit den Rheinschiffern befassen, die durch ihre grenzùberschreitende Arbeit oft Problemen bei der Anwendung der verschiedenen Systeme ausgesetzt waren. Das Problem der Rheinschiffer fîihrte zu einer doppelten Neuerung auf Seiten der ILO. Zum einen setzte sie sich zum ersten Mal ftir die Lôsung eines regionalen Konfliktes ein, obwohl sie immer wieder ihren universalen Charakter hervorgehoben hatte. Zum anderen suchte sie eine Lôsung ftir eine ganz bestimmte und 128 cf. Vermerk von Maurice Stack ftir JeanMorellet, 12.10.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe sl r002-0, s. l.

  l29.L pgp11lN, Guy: Histoire, S. 361-363. 130 PERRIN, Guy:,,Soziale sicherheit gestârkt", in: Bundesarbeitsblatt l2119g0. s. lg. l3l PERRIN, Guyi Histoire, S.404. r21 l95l-1958 stark einge grer:zte Kategorie von Arbeitnehmern, niimlich die Rheinschiffer, was von den Forderungen von Philadelphia, die sich auf die gesamte Bevôlkerung bezogen, weit entfernt war. Die ILO zeigle sich zum ersten Mal bereit, nicht mehr nach einer allgemein gûltigen Lôsung zu suchen, sondern einer bestimmten Kategorie von Arbeitnehmem zv helfen, denen anhand von allgemeinen Ûbereinkommen nicht gezielt geholfen werden konnte. IlO-Generaldirektor David Morse hob diesen neuen, schon wiihrend des Zweiten Weltkrieges angedeuteten Weg hsrus1.l32 Dieser Meinungsumschwung der ILO lÊiBt sich dadurch erklâren, daB sie sich bewuBt wurde, in der neuen Weltordnung nur dann bestehen zu kônnen, wenn sie sich auch fiir nicht weltweit angelegte Probleme interessierte. Ihr neuer Ansatz beruhte darauf, so aktiv wie nur môglich zu sein, um den EinfluB der Organisation noch zu stiirken. Der Ausgangspunkt der Initiative frir die Rheinschiffer kam jedoch nicht von der ILO, sondern vom intemationalen Verband der Transportarbeitnehmer, der arn 7 . Mdrz 1947 die ILO gebeten hatte, einen Vorv ertrag ûber die soziale Sicherheit der Rheinschiffer auszuarbeilsn.l33 Betroffen waren alle Anrainerstaaten des Rheines (also Frankreich, die Niederlande, Deutschland und die Schweiz) und Belgien. GroBbritannien, obwohl nicht unmittelbar betroffen, nahm an den Verhandlungen ebenfalls teil. Es ist darauf hinzuweisen, daB sich die ILO schon seit 1920 mit dem Thema der Rheinschiffer beschâftigt hatte, und daB es wegen des Austritts des Deutschen Reiches aus der Genfer Organisation 1934 zu keinem Abkommen vor dem Zweiten Weltkrieg gekommen war: ,,Mais I'Allemagne s'étant retirée de I'Organisation internationale du Travail, I'Organisation décida de laisser en suspens la question d'une réglementation internationale portant sur ces Points."l3+ Innerhalb der ILO wurde dieses Vorhaben in der ersten Phase nicht von der Abteilung fiir soziale Sicherheit oder von einem anderen Organ dieses Gebietes verwaltet. Die llO-Sozialexperten zeigten fi.ir dieses Projekt nur geringes Interesse, 132 -La Conférence tripartite spéciale de la batellerie rhénane", in: Revue internationale du trovail 6l (février 1950), S. 124-125: ,,Ainsi, cette Conférence qui, comme M. David A. Morse, Directeur général du Bureau international du Travail, I'a déclaré dans son discours aux délégués, a été une < conference ne représentant qu'une partie d'une région, la région européenne >, et chargée d'élaborer < des solutions en vue d'améliorer la situation d'une catégorie particulière de travailleurs ), peut être considérée comme le premier pas dans une voie indiquée dès I 943. En effet, lorsque le représentant du gouvernement du Royaume-Uni a présenté au Conseil d'administration la première proposition en vrle de I'institution de commissions d'industrie, il a fait valoir que ces commissions pourraient encourager la négociation de conventions de caractère intemational tout aussi efficaces que les conventions collectives conclues à I'intérieur des differents pays." 133 "L, ibid., S. I13. l95l_1958 unter anderem weil wichtigere Vorhaben Vorrang hatten, und weil man den Arbeitsaufwand im Vergleich zum betroffenen Personenkreis als viel zu groB empfand: ,,The pity of the problem is that a vast amount of research should be necessary for what are probably not more than 10,000 individuals.6(135 fls ersten Impulse innerhalb der ILO kamen vom AusschuB fT.ir Inlandverkehr (Inland Transport Committee). Er hatte die Einrichtung eines Unterausschusses ftir die Rheinschiffahrt beschlossen.136 Dieser befaBte sich am 16. Mai 1947 eingehend mit der Frage und verfaBte eine Resolution. die den llo-verwaltungsrat aufforderte, die Initiative zu ergreifsl.r3z Auffallend ist die Forderung nach dreigliedrigen Konferenzen, was dem Brauch der ILO entsprach. Die Genfer Organisation konnte sich mit ihrer Forderung durchsetzen, obwohl die Verhandlungen einen stark zwischenstaatlichen Charakter hatten. Diese dreigliedrige Vertretung wurde sogar im Titel der ersten Konferenz hervorgehoben, denn sie trug die Aufschrift ,,Conférence tripartite spéciale de la batellerie rhénane". Der unterausschufJ forderte sogar noch mehr: c) de préparer à I'aide des renseignements qu'il y a lieu d'obtenir de la part de ces gouvernements, des associations d'employeurs et de travailleurs et en collaboration étroite avec la commission centrale du Rhin et l'organisation des transports européens, les études et textes qui pounaient servir de base aux travaux d'une telle conférence. r38 Da die Abteilung fiir soziale Sicherheit nur zôgernd am Projekt arbeitete, muBte die Fûhrungsetage des IAA eingreifen und setzte die IlO-Sozialexperten unter einen gewissen Zeitdruck: l3a Rapport de la sous-commission de la navigation sur le Rhin, Deuxième session, Genève, l4 mai 1947, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 0l -4, S. I . l3s Brief von Maurice Stack an Antonin Zelenka,8.7.lg47, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI0l-3, s.2. t36 Minutes of the 108'h Session of the Governing Body, Geneva, 4-8 March 1949. Geneva: International Labour Office 1949. S. 74. 137 Résolution concernant la convocation d'une conférence spéciale en vue de la réglementation internationale de la Sécurité sociale et des conditions de travail dans la navigation du Rhii'(adoptée le 1 95 I -1958 Fano m'a montré la note qu'il avait préparée sur les bateliers du Rhin. J'ai eu une discussion avec lui à ce sujet et je lui ai dit que ni vous ni moi n'auront le temps de préparer une étude avant la fin de cette année. Ce matin, Rens m'a convoqué et m'a dit en présence de Fano que I'affaire est trop importante pour qu'on puisse attendre jusqu'en lg48.t3e Erst mit dem Eingreifen der IlO-Verantwortlichen wurde sich die Abteilung fiir soziale Sicherheit der ILO der Wichtigkeit des Internationalen Abkommens tiber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer bewuBt. Ihre Experten konzentrierten sich von diesem Zeitpunkt an vermehrt auf die Probleme der Rheinschiffer. Aufgrund des eingeschrÊinkten betroffenen Personenkreises war nicht damit zu rechnen, daB die Verhandlungen auf groBe Schwierigkeiten stoBen wiirden, aber man war sich des môglichen Einflusses dieser Verhandlungen auf zuktinftige Vertrâge und Abkommen bewuBt. So schrieb Pierre Laroque: La convention des bateliers du Rhin n'a sans doute pour la France qu'un intérêt pratique assez mince puisqu'elle ne touchera qu'un petit nombre de travailleurs, mais ses dispositions peuvent créer des précédents pour les conventions bilatérales ou multilatérales à venir, et cela nous oblige à formuler sur les dispositions à intervenir parfois plus de réserves que nous ne le souhaiterions.lao Im Vergleich zu anderen (spâteren) europâischen Abkommen im Bereich der sozialen Sicherheit konnten die Verhandlungen schnell beendet werden: Die erste Konferenz fiir die Rheinschiffer fand vom 31. Oktober bis zum 5. November 1949 statt, und im Rahmen der dritten Konferenz (vom24.bis27. Juli 1950) wurden die VerhandlungenzuEnde gefîihrt. Das Abkommen wurde schlieBlich am27. Juli 1950 paraphiert. In der Zwischenzeit waren die Regierungsvertreter der betroffenen Staaten vom 4. bis ll.Dezember 1949 zur zweiten Konferenz zusammengetroffen. Die erste Konfere1ghatte besonders fiir die Bundesrepublik Deutschland einen wichtigen 138 i6;6. 139 glisf ysn R. A. Métallan Maurice Stack,27.2.1947,in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI0l-4, S. l. f a0 g.1s1von Pierre Laroque an Maurice Stack, l6.l1.1949, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE ldenn zum ersten Mal nach dem Zweiten V/eltkrieg wurden wieder Deutsche als (fast) vollwertige Partei am Verhandlungstisch zugelassen (auch wenn militârische Vertreter der drei westlichen Alliierten die deutsche Delegation begleiteten). Diese Tatsache bedeutete, daB Deutsche wieder in die intemationale Gemeinschaft aufgenommen wurden. Die ILo hob die Tragweite der Wiederaufnahme Deutschlands hervor, indem sie eine Parallel zu seinem Beitritt zur Genfer Organisation im Jahr l9l9 zog.ttr Die Verhandlungen wurden einige Zeit durch Frankreichs Ablehnung blockiert, das sich gegen die vorgeschlagenen Einstellungsbedingungen der Rheinschiffer stellte. Selbst wenn die Verhandlungen dann zngig vorangingen, lieBen sich die Parteien bei der Ratifizierung des Abkommens mehr Zeit. Es trat erst am 1. Juni 1953 in Kraft, nachdem es von Belgien als letztem Staat am 4.Mârz 1953 ratifiziert worden warJ4z Der EinfluB der IlO-Konzepte ist unùbersehbar. Ein erstes Beispiel ist die Zentrale Verwaltungsstelle der sozialen Sicherheit ftir die Rheinschiffer (Centre administratif de sécurité sociale pour les bateliers rhénans), die nach ILO-Muster aufgebaut wurde, also mit zwei Regiemngs-, einem Arbeitnehmerund einem Arbeitgebervertreter. Die Verwaltungsstelle war in ihren Funktionen sehr eingeschriinkt und konnte auBerhalb ihrer Befugnisse nicht eingreifen.l43 Guy Perrin hat ebenfalls behauptet, die ILo habe sich beim verfassen des Abkommens von den Bestimmungen des Ûbereinkommens Nr. 48 inspirieren lassen.l44 Das Vertragswerk trug auch indirekt die Handschrift der einzelnen Mitgliedstaaten, da Konzepte und Ideen aus bilateralen vertragswerken wieder ûbernommen wurden.l4s Das Abkommen umfaBte nicht alle Risiken. So waren nur die Fâlle Mutterschaft, Alter, Tod, Arbeitsunfall berûcksichtigt worden. Hingegen waren das Arbeitslosengeld und die Familienbeihilfen nicht enthalten,rae unter anderem weil einige Staaten solche SchutzmaBnahmen noch nicht kannten (so gab es in der BRD noch kein Kindergeld, und Frankreich verfi.igte i.iber kein richtiges Arbeitslosenschutzsystem).

  Internationale Abkommen ûber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer nur auf eine gesonderte Arbeitnehmerschicht beschriinkte, darf man seine Tragweite nicht unterschâtzen. Es handelte sich um eines der ersten, auf jeden Fall das erste so vollstiindige multilaterale Abkommen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit. Bis zu diesem Zeitpunkt waren in der Tat fast nur bilaterale Abkommen abgeschlossen worden, die sicherlich den Vorteil hatten, daB die Verhandlungen und die Bestimmungen des Vertrages einfacher waren, da es nur zwei Vertragsparteien gab. Ihr Nachteil war, daB nur Lôsungen fiir die Staatsbùrger zweier Liinder gefunden wurden. Abgesehen von den nicht direkt mit der Arbeit verbundenen Risiken (Familienbeihilfen, Arbeitslosigkeit) befaBte sich das Abkommen mit allen SchutzmaBnahmen, die von der sozialen Sicherheit gedeckt werden sollten. Es war einer der ersten internationalen Texte, in dem die soziale Sicherheit als Gesamtes betrachtet werden muBte, und wo es zrr keinen Trennungen zwischen den verschiedenen Risiken kam. Dieses Abkommen bildete ebenfalls zum Teil die Grundlage fiir die nâchsten europâischen multilateralen Vertrâge, die dann in den nâchsten Jahren zwischen den verschiedenen europâischen Staaten abgeschlossen wurden. Der Hintergedanke, dieses Abkommen als eine Art Grundlage fiir die zukiinftigen multilateralen Abkommen zu verfassen, hat sicherlich beim BeschluB der ILO, an diesem Abkommen mitzuarbeiten, eine entscheidende Rolle gespielt.laT Trotz der grolJen Reichweite des Rheinschifferabkommens nahm die ILO ihm gegenûber eine zwiespâltige Haltung ein. Als Urheber des Abkommens hâtte sie sich intensiv fiir seine Auslegung, seine Interpretation und seine Umsetzung einsetzen mtissen. Die Zentralkommission ftir die Rheinschiffahrt spielte dabei eine wichtige Rolle, aber die ILO als spezialisierte Organisation auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit hâtte mehr unternehmen kônnen. Ihre Verantwortlichen vernachlâssigten die Rheinschiffer, weil sie sie als zweitrangig betrachteten.ras )ig5ss halbherzige 146 çpgg12, Helmut: ,,L'OIT et la sécurité sociale des étrangers et des migrants", in:. Revue internationale du trqvail 97 (avril 1968), S. 390. 147 Relations between the International Labour Organisation and the European Coal and Steel

  ist ein wenig verwunderlich. Sie hâtte nach einigen Jahren ohne grôBere Aktivitât in der sozialen Sicherheit mindestens in Europa ihre fi.ihrende Position untermauern kônnen. Um dieses Ziel zu erreichen, hâtte die ILO jedoch an allen Phasen des Rheinschiffer-Abkommens aktiv teilnehmen und als Zugpferd agieren mûssen. Nach der Paraphierung des Abkommens am27. Juli 1950 zog sie sich jedoch immer mehr zurtick, so daB sich sogar das Datum des Inkrafttretens des Abkommens um mehrere Jahre verzôgerte (bis zum 1. Juni 1953). Dank einer besseren Rahmenarbeit der ILO hâtte sich dieses Verfahren vielleicht beschleunigen lassen kônnen. Wenn man so will, hat sie die wichtige Vorarbeit geleistet, aber die Frûchte dafiir nicht geerntet und damit nicht die Chance genutzt, andere europâische Sozialgebiete entscheidend zu beeinflussen. Ein weiteres Mal verspielte die ILO damit leichtfertig die Môglichkeiten, ihre EinfluBsphâre im Rahmen der sozialen Sicherheit entscheidend zu stârkendiesmal, weil die Rheinschiffer als nebensâchliches Aktivitâtsgebiet betrachtet wurden. Die ILO als Weltorganisation war an Bestimmungen interessiert, die sich auf den grôBtmôglichen Bevôlkerungskreis anwenden lieBen. Sie hâtte jedoch den Vor-stoB auf diesem Gebiet nicht als eine zu spezielle Angelegenheit ansehen, sondern als eine erste Etappe in der Einfiihrung eines weltweiten Systems betrachten sollen. Anstatt der Grundstein fiir den Aufbau des weltweiten llO-Programmes fi.ir soziale Sicherheit zu sein, blieb das Abkommen fiir die soziale Sicherheit der Rheinschiffer auf diese Sonderkategorie beschrânkt und hatte nur eine begrenzte Auswirkung auf die nachfolgenden internationalen Bemiihungen der ILO. Diese wâren eher von Erfolg gekrônt gewesen, wenn die ILO dieses Abkommen in das richtige Licht gerûckt hâtte. Paradoxerweise findet man innerhalb der Genfer Organisation auch beide oben erwâhnte Strômungen: Es gab durchaus llO-Bedienstete, die der Auffassung waren, daB die Regelungen ft.ir die Rheinschiffer als Grundlage fiir weitere (europâische) Vereinbarungen hâtten dienen kônnen. Im Endeffekt setzten sich aber diejenigen durch, die meinten, die ILO mi,isse sich auf allgemeinere Themen konzentrieren. Die Zurtickhaltung der ILO gegenûber dem Rheinschiffer-Abkommen ging soweit, daB sie sogar von den verschiedenen Parteien daftir kritisiert wurde, die von ihren Abteilungen verfaBten Vertrâge nicht interpretieren zu wollen: ,,The report of the May session of the Rhine Navigation Conference states that in the course of that discussion it was reported that the I.L.O. had refused to give its interpretation of t27 r95l-1958 the text under consideration.6(l4e Die ILO versuchte diese Behauptung zu widerlegen, indem sie spâter eine Interpretation der besprochenen Passage vorschlug, aber man kann sicher sein, daB diese zôgerliche Haltung bei den verschiedenen Mitgliedstaaten nur Unversttindnis hervorgerufen hat. Kapitel V: Die Koordinierungsaktivitâten ohne die ILO In dieser Arbeit sollen die Ergebnisse der ILO auf dem Gebiet der europâischen sozialen Sicherheit dargestellt werden, aber um sich ein genaues Bild von den Erfolgen der ILO in Europa zu machen, muB untersucht werden, inwieweit andere Regionalorganisationen oder Gruppen von Staaten auf eigene Initiative und ohne Zusammenarbeit mit der ILO ihre eigenen Koordinierungssysteme auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ennrrickelt haben. Die ILO war vor dem Krieg die einzige Institution, die ein intemationales Modell mit den verschiedenen Ûbereinkommen iiber die Sozialversicherungen (Nrn

  vorgelegt hatte. sie hatre also die Voraussetzungen geschaffen, auf die die Mitgliedstaaten eigentlich hâtten zurûckgreifen sollen. Denkbar w?ire auch gewesen, daB die ILo an allen multilateralen Abkommen teilgenommen hâtte, um den Teilnehmerstaaten Zugangzu ihrer Sachkenntnis zu geben. Noch vor den l950er Jahren wurden in Europa zwei Abkommen unterzeichnet, die schon andeuteten, daB die ILo nicht als unverzichtbarer Partner bei der Ausarbeitung solcher Vereinbarungen betrachtet wurde. Offen bleibt dabei die Frage, warum europâische Staaten nicht mit der ILO zusammenarbeiteten, wâhrend sie doch die fiihrende Organisation in der Sozialpolitik war. Die Universalitat der ILO spielt dabei sicherlich eine Rolle. Trotz der wiederholten Beteuerungen, ftir alle Sozialsysteme offen zu sein, muBte sich die Genfer Organisation zu Gunsten gewisser, nicht unbedingt der Ausrichtung einiger Staaten entsprechender Tendenzen entscheiden. So wurde weiter oben beschrieben, wie sich die ILO eher gegen die einheitlichen Beitragssummen und Sozialleistungen Beveridges aussprach und am Verhâltnis zwischen Beitrag und Leistung festhielt. Ein weiterer Aspekt waren ihre Anforderungen selbst. Sie verlangte immer wieder l95l-1958 dreigliedrige Konferenzen (cf. das Beispiel der Rheinschiffer), was aber nicht unbedingt allen Mitgliedstaaten zusagte, da einige die Sozialpolitik als eine rein zwischenstaatliche Angelegenheit betrachteten, vor allem auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit. Bei einigen Gruppen von Staaten (wenn man zum Beispiel an die skandinavischen Lânder denkt) war es auch wesentlich einfacher, direkt miteinander zu verhandeln, denn die Staaten hatten schon seit leingerer Zeit enge Kontakte miteinander, wâhrend die IlO-Bediensteten als ,Fremdkôrper' angesehen worden wÈiren. Die ILO hâtte mit ihrem riesigen Verwaltungsapparat und ihren immer wiederkehrenden Finanzproblemen die Verhandlungen in die Lânge gezogen, was man unbedingt vermeiden wollte. Andererseits bedeutete der Verzicht auf die Dienste der ILO, daB die Staaten nicht auf das Fachwissen ihrer Experten zurûckgreifen konnten, was bei internationalen Verhandlungen einen nicht unerheblichen Nachteil darstellte. In Europa haben zwei ganz unterschiedliche Gebilde eigene Vereinbarungen zur Koordinierung der Sozialsysteme getroffen, ohne auf die Texte oder auf die Hilfe der ILO zurùckzugreifen. Es handelte sich um die Nordischen Staaten und um die Mitgliedstaaten des Brtisseler Paktes. 1. Die Nordischen Staaten Die nordischen Staaten hatten sich sehr frûh auf bilaterale Abkommen untereinander verstândigt. Das erste davon zwischen Dânemark, Schweden und Norwegen wurde schon im Februar 1919 abgeschlossen (also im Grûndungsjahr der ILO). Noch vor dem Ausbruch des Zweiten 'Weltkrieges kamen eine ganze Reihe hinzu, unter anderem mit den anderen nordischen Staaten.l5o Nach dem Krieg wurde dann die erste multilaterale Reziprozitâtskonvention zwischen Dânemark, Finnland, Island, Norwegen und Schweden am 27. August 1949 vereinbart. Dabei gibt es zu berticksichtigen, daB diese Konvention weit eingeschrânkter war als das Internationale Abkommen ûber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer: Sie befaBte sich ausschlieBlich mit den Altersrenten, wâhrend die Koordinierung aller anderen Risiken vorlâufig ungelôst blieb.lsl Hier kommt deutlich zum Ausdruck, daB die nordischen Lânder noch nicht soweit waren, das Konzept der sozialen Sicherheit als Archiv: Aktenmappe Z l5-3-l, S. 8. ls0 pgl einen Ùberblick, cf. TROCLET, Léon-Eli: Eléntents, S. 250. l5l .L ppppJN, Guy: ,,L'action...", S. I l2E.r29 l95l-1958 ein Ganzes aufzufassen. Mit einer Verwirklichung der am Ende der 1940er angestrebten Nordischen Verteidigungsgemeinschaft und Nordischen Wirtschaftsgemeinsch4fttsz h1i11sn die sich aber nie auf eine politische Union einlassendenls3 nordeuropâischen Staaten sich nicht nur auf KoordinierungsmaBnahmen beschrânkt, sondern eine wahre Harmonisierung der Sozialsysteme in die V/ege geleitet. Aufgrund unterschiedlicher Auffassungen i.iber die Rolle Nordeuropas im Weltgefiige erhielten alle Vorhaben mit dem Beitritt Norwegens, Dâinemarks und Islands in die NATO einen herben Rûckschlag und wurden mit dem Scheitem der Nordischen Freihandelszone in den Jahren 1957-1959 endgûltig aufgegeben. ts+ Der Ausbau der nordischen Zusammenarbeit im Bereich des sozialen Schutzes belegt jedoch, wie sehr die ILO die nordeuropâischen Staaten vernachlâssigl hat. Dies schlâgt sich auch in ihrer theoretischen Entwicklung nieder. Die nordeuropâischen Staaten entschieden sich nach dem Krieg ftir ein steuerfinanziertes System, das die ILO zwar in Betracht gezogen, aber in ihren grundlegenden Texten nur wenig thematisiert hatte. Dies hatte zwar bis datrin noch keine schwerwiegenden Konsequenzen, aber die vollkommen anders ausgelegten Systeme zwischen Nordund Sûdeuropa fiihrten dazu, da[3 die Harmonisierungsund sogar Koordinierungsversuche zwischen den beiden Regionen auf fast uniiberwindliche Hindemisse stieBen (cf. weiter unten). Die gleichen Staaten schlossen in der Folgezeit noch weitere Vertrâge ûber die soziale Sicherheit ab. Die ILO wurde bei diesen Arbeiten nie einbezogen, obwohl dies fïir alle Parteien von Vorteil hâtte sein kônnen.2. Die Organisation des Brûsseler Paktes Bei den Verhandlungen zwischen den Parteien des Brtisseler Paktes im Bereich der sozialen Sicherheit spielte die ILO ebenfalls keine Rolle und erhielt nur spârliche Informationen ûber das ganze Verfahren. So hatte sie groBe Mûhe, i.iber-t52 5gpg115EN, Vibeke: ,,Nordic Cooperation -A Social Democratic Alternative to Europe?", in: Interdependence Versus Integration. Denmark, Scandinavia and lAestern Europe,1945-1960, ed. by OLESEN, Thorsten 8., Odense: Odense University Press 1995, S.47. 153 SOLEM, Erik: The Nordic Council and Scandinavian Integration,New York: Praeger 1977, S.4l: ,,lt was clear from the beginning, however, that the Scandinavians were not interested in setting up a political union as envisaged by the early federalist members of the Council of Europe." t5+ 51p[19, Bo: ,,The lllusory Nordic Alternative to Europe", in'. Cooperation and ConJlict 411984,des ersten multilateralen Abkommens des Brùsseler Paktes im Bereich der sozialen Sicherheit zu erhalten.lss Mitglieder dieser Vorlâuferorganisation der Westeuropâischen Union waren Belgien, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande und GroBbritannien. Selbst wenn die ILO in einer ersten Phase ûberhaupt nicht in die Arbeiten des Brûsseler Paktes eingebunden wurde, so ist nicht zu verkennen, daB ihre Ideen eine tiefgreifende Wirkung auf die Arbeit der neuen Organisation hatten. Hauptsâchlich der V/irt-schaftsausschuB des Brtisseler Paktes befaBte sich umfassend mit den Vertragstexten der ILO: ,,lJne Guvre particulièrement digne d'intérêt entreprise par le Comité Social a été I'examen de toutes les Conventions et Recommandations votées par la Conférence Internationale du Travail depuis trente ans."ls6 Am 7. November 1949 unterzeichneten diese Staaten eine Konvention ûber die soziale Sicherheit, obwohl der am IT.Marz 1948 gegrtindete Bri.isseler Pakt sich als eine milittirische Verteidigungsorganisation verstand. Schon im Grûndungsvertrag waren Ziele festgelegt worden, die weit iiber eine militiirische Zusammenarbeit hinaus gingen. So stand in Artikel 2, die Staaten sollten sich bemûhen, ,,de conclure aussitôt que possible des conventions de sécurité sociale".ls7 Die unterzeichnete Konvention trat am 15.Mai 1951 in Kraft. Das Hauptproblem fiir die im Rahmen des Briisseler Paktes geschlossenen Abkommen war die geringe Zahl der Mitglieder der Organisation, denn die Bestimmungen hatten keine Gûltigkeit ftir andere Staaten, wie zum Beispiel die Bundesrepublik Deutschland und ltalien, die nicht Mitglied der militârischen Organisation waren. Spâter wurde die ganze Angelegenheit noch komplizierter, da GroBbritannien zwar Mitglied des Brûsseler Paktes war, aber bis 1973 nicht der Europâischen Gemeinschaften beitrat. Hauptziel der Konvention von 1951 war es, den Staatsbiirgern der Parteien ihre in mehreren L?indern erhaltenen Anspriiche zu sichern und die geleisteten Versicherungsperioden zusammenzurechnen. Die Konvention beschriinkte sich nicht nur auf die V/ahrung der Ansprûche und der Anwartschaften. sondern umfaBte auch MaBnahmen in den Bereichen der Mutterschaft (Art.3), der Hinterbliebenen-, Alters-und Invaliditâtsversicherungen. Nicht alle Risiken wurden in die Konvention aufgenommen. Sie bezog sich auf die vorhandenen bilateralen Abkommen bzw. schlieB die noch bestehenden Lticken: 155 311.1uon R. E. Manning an Clifton Robbins, 6.12.1949, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 03-7. f56 TROCLET, Léon-Eli: Législation sociale internationale, Bruxelles. Editions de la libraire encyclopédique le plan propre de la sécurité sociale, un réseau de conventions bilatérales, complétées par deux accords multilatéraux, I'un en matière d'assistance, I'autre visant la sécurité sociale au sens étroit.'6158 Die Forschung ist sich ûber die Tragweite dieser Konvention unschlùssig. Autoren, wie Troclet, loben das Vertragswerk als ,,le plus important des traités multilatéraux de Sécurité Sociale6'.lse Guy Perrin ist dagegen der Meinung, diese Konvention kônne noch nicht als wirklicher multilateraler Vertrag betrachtet werden, denn sie ,,s'inspirait encore de la technique d'extension des accords bilatéraux de sécurité sociale conclus entre les Parties contractantes à tous les ressortissants de ces pârties."l6o Die Konvention beschrâinkte sich auf die einfachsten Probleme, die beim Sozialschutz eines Wanderarbeitnehmers auftreten konnten, ohne lângerfristige Koordinierungs-oder vielleicht sogar Harmonisierungsbestrebungen zv erwâgen. Pierre Laroques Beurteilung der Konvention ist auch âuBerst deutlich: ,,il s'en faut cependant que la collaboration des pays signataires du Pacte de Bruxelles se soit traduite jusqu'à présent par la moindre tendance à l'unification des législations de sécurité sociale.6(l6l Auch wenn im Endeffekt die Konvention des Brùsseler Paktes auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit keine so groBen VerÈinderungen brachte, wie man es ursprûnglich hâtte erwarten kônnen, so mu8 noch einmal hervorgehoben werden, daB dieser Vertrag vollstiindig ohne Hilfe der ILO zustande gekommen ist. Wiihrend man bei den nordischen Staaten eine gewisse Zurûckhaltung verstehen kann, nicht mit der ILO zusammenzuarbeiten, ist ihr AusschluB von den Arbeiten des Briisseler Paktes fast unverstiindlich, wenn man bedenkt, daB Frankreich und GroBbritannien zwei groBe Befiirworter der UN-Sonderorganisation waren. Eine môgliche Erkliirung kônnte darin liegen, daB man der ILO die Lôsung eines regionalen Problems nicht zutraute. Zrm Zeitpunkt des Konventionsabschlusses hatte man gerade die erste Konferenz iiber die soziale Sicherheit der Rheinschiffer organisiert, so daB man die regionalen Aktivitâten der ILO noch nicht beurteilen konnte. Die ILO wâre aber selbst kaum in der Lage gewesen, in so kurzer Zeit sowohl die Probleme der Rheinschiffer zu lôsen als auch die Ausarbeitung einer Rahmenkonvention ftir die Parteien des Brûsseler Paktes auszuarbeiten. 1s7113116 de Bruxelles, in: TROCLET, Léon-Eli: Eléments, S.254. 158;4pgqgE, Piere;,,Les tendances des législations de sécurité sociale des pays signataires du Pacte de Bruxelles". in: Bulletin de l'Association internationale de la sécurité sociale 1-2l1953, S. 3. ls91pgç1-BT, Léon-Eli: Eléments, S. 256. 160 PERRIN, Guy: ,,L'action...", S. 1128. r32 l95l-1958 Da im weiteren Verlauf dieser Arbeit nicht mehr auf die Organisation des Brûsseler Paktes eingegangen werden soll, ist ein kurzer Ûberblick ûber ihre weiteren Beziehungen zur ILO durchaus sinnvoll. Erst 1952-1953 verst?irkten sich die Kontakte zwischen der Genfer Organisation und den Verantwortlichen des Brùsseler Paktes. Der soziale UnterausschuB der Londoner Organisation kônnte dabei den AnstoB gegeben haben, denn in diesem Gremium wurde nachgefragt, ob die Lôsung der Rheinschiffer auch fiir die Arbeitnehmer im internationalen Verkehr verwendet werden kônnte. Die ausgezeichnete Arbeit der ILO wurde dabei hervorgehoben.r62 Neun Monate spâter schlugen die Verantwortlichen des Brtisseler Paktes vor, regelmâBige Kontakte zwischen beiden Organisationen herzustellen. Die ILO-Fûhrung war sich der relativ geringen Bedeutung, die der Brûsseler Pakt fï.ir ihre Spezialgebiete haben wûrde, bewuBt, so daB lediglich vereinbart wurde, das Londoner ILO-Bûro als Kontaktstelle rr benutzen. Der AbschluB eines Kooperationsabkommens wurde dagegen von vornherein ausgeschlossen: I replied that I felt confident that we would take the same view; that we had concluded agreements with the Council of Europe and the Organisation of American States because of features in the organisation of these bodies which made such agreements necessary to afford adequate guarantees of practical collaboration, but that the Brussels Treaty Organisation, which is essentially a close working arrangement between five governments with a minimum of formal machinery was so different in character that any formal agreement would seem both unnecessary and inappropriate.163 Die Kontakte zwischen den beiden Institutionen blieben in der Folgezeit oberflâchlich, auch wenn die ILO die Organisation des Brûsseler Paktes zur Vorsicht mahnen muBte, denn diese hatte das Projekt der Erweiterung der Rheinschiffer-Bestimmungen auf alle Arbeitnehmer im intemationalen Verkehr immer noch nicht aufgegeben. Die ILO wollte zuerst die Auswirkungen des Rheinschiffer-Abkommens analysieren, bevor es auf andere Kategorien erweitert werden sollte. Die VorstôBe des Brûsseler Paktes wurden deshalb in Genf nicht sehr positiv aufgenommen: ,,The Brussels l6t ;4pgqgE, Pierre: ,,Les tendances...", S. 3. 162 .1. gr;.1von Michel Wallin an P. P. Fano,2.4.1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl 2-0-156-4, complicated the work by seeking to apply an agreement originally intended for boatmen other than Rhine boatmen to all transport workers."l6a Offenbar gelang es der ILO, ihre Linie durchzusetzen, denn es lassen sich in den Archivakten keine weiteren Vermerke zu diesem Problem finden. Der Ministerrat des Briisseler Paktes versuchte im Jahre 1954 nochmals, engeren Kontakt mit der ILO zu kntipfen.tos Die kurz darauf eingetretenen VerÈinderungen im westeuropiiischen MilitÈirbereich mit der Wiederbewaffnung Westdeutschlands, der Aufnahme der BRD in die NATO und der Schaffung der WEU machten es den ILO-Verantwortlichen wahrscheinlich unmôglich, auf dieses Anliegen einzugehen. Die IlO-Fiihrung verhielt sich augenscheinlich zurûckhaltend bezûglich einer Zusammenarbeit mit der Organisation des Briisseler Paktes, einer im sozialen Bereich nur zweitrangigen Institution. Die Darstellung von Jacques Monat ist sicherlich zutreffend, wenn er schreibt: ,,On voit que l'aeuwe de cette organisation dans le domaine social est considérable, et se trouve liée étroitement aux textes élaborés sur le plan international par I'0.I.T.66166 Die ILO erfiillte bei dieser Organisation vollstiindig, was man von ihr erwartete: Sie stellte die Rahmenbedingungen auf, die dann regional von den europâischen Organisationen verbessert wurden. Kapitel Vl: Die Entwicklung in den europâischen Staaten Trotz der Vorgaben der ILO befanden sich die verschiedenen europâischen Staaten am Ende des Zweiten Weltkriegs in sehr verschiedenen Lagen. V/âhrend einige vorerst damit beschâftigt waren, das Land an sich wiederaufzubauen (2. B. Deutschland), konnten andere noch wâhrend des Krieges die Grundlage fiir das Nachkriegssystem legen, indem sehr schnell gehandelt wurde (2. B. Belgien). Andere lieBen sich bei den Reformen Zeit (z.B.die Niederlande), und noch andere verstanden es nicht, ihre vorgesehenen Reformen durchzusetzen (2. B. Frankreich).

  seit diesem Zeitpunkt sowohl in den Konferenzen als auch in den Expertenkreisen nicht mehr vertreten. Beide Liinder hatten sich mithin von der internationalen Diskussion abgekoppelt. Wie bereits weiter oben erwâhnt, erfolgte dennoch in beiden Staaten eine umfassende Rezeption des Beveridge-Berichts. Insgesamt bleibt festzustellen, daB sich die verschiedenen Lânder, seien sie nun Mitglieder der ILO oder nicht, viel intensiver mit dem Beveridge-Bericht als mit den IlO-Empfehlungen Nr. 67 und Nr. 69 auseinandersetzten. Schon die Tatsache, daB zwischen dem Erscheinen des Berichts und der Verabschiedung der ILO-Empfehlungen eineinhalb Jahre lagen, haben sicherlich zu dieser Verschiebung gefiihrt. Als die ILO die Empfehlungen bekanntgab, hatten sich viele Experten der sozialen Sicherheit in den verschiedenen Staaten schon mit Beveridges Konzepten vertraut gemacht (cf. zum Beispiel ftir Deutschland die sogenannten Dokumente aus Hitlers Bunkerr6T). Die Neutralitât der ILO kônnte dabei eine entscheidende Rolle gespielt haben. Da Beveridges Ideen von einer der am Konflikt teilnehmenden Parteien vertreten wurden, kam es schnell zu einer Polarisierung zwischen den Konfliktparteien, die sich entweder dafiir oder dagegen aussprachen. Diese Auseinandersetzung zwischen den Pround Anti-Beveridge Staaten erhôhte noch den Bekanntheitsgrad des englischen Textes. Die ILO-Texte hingegen fanden zwar eine gewisse Beachtung, aber nur in den der ILO nahestehenden Kreisen. Die Achsenmâchte gingen zum Beispiel gar nicht auf ihre Beschlûsse ein. Auch peter Kôhler stellt diese geringe Resonanz der IlO-Vereinbarungen fest, sieht aber als Grûnde die ablehnende Haltung der Staaten gegenùber der sozialen Sicherheit und die Mangellage in den europâischen Lândern.l68 Dies wâre wohl richtig, wenn die Lage in den verschiedenen Lândern Èihnlich gewesen wâre, aber es gab erhebliche Unterschiede zwischen den sechs zuktinftigen Grùnderstaaten der EGKS. Des weiteren erscheinen Kôhlers Argumente in Bezug auf den Beveridge-Bericht wenig stichhaltig, denn dieser wurde trotz der grundlegenden Ablehnung der sozialen Sicherheit durch die europâischen Staaten intensiv rezipiert. Es trifft aber ztt, daB man einen Unterschied zwischen Rezeption und Umsetzung machen muB, und auf die praktische Umsetzung kônnten die von Kôhler genannten Grûnde durchaus eine Wirkung gehabt haben. 167 cf. Anlage zu PLS-Nr.363/43gund First German Views on the Beveridge Report. Note by Lord Beveridge, I 9.5.1 961, in: Beveridge-papers: Aktenmappe VIII 59. t68.L ç991-ER, Peter A.: Aktivitciten.S.293.l3s l95l-1958 Nach dem Ikieg hatte die ILO auch in diesen Liindern Probleme, ihre Ideen durchzusetzen. V/iihrend Italien schon am 19. Oktober 1945 auf BeschluB der Internationalen Arbeitskonferenz wieder in die ILO zugelassen wurdet6e, konnte ihr bis Anfang der 1950er Jahre kein deutscher Staat beitreten. Die volle Eingliederung Italiens in die ILO verlief sehr schnell, denn schon im Dezember 1948 ersetzte Italien Belgien als einen der acht wichtigsten Industriestaaten, die ein Anrecht auf permanente Vertretung im llO-Verwaltungsrat ha1gsn.l7o Der lÊinger anhaltende Ausschlufi Deutschlands fiihrte aber dazu, daB sich die Sozialexperten dieses Landes von der ILO abwandten. Man kônnte deshalb vermuten, daB die anderen Staaten dank der ILO zusammenriickten, wÊihrend Deutschland seinen eigenen Weg ging. 1. Luxemburg nach 1945 Das luxemburgische System scheint sich von allen sechs am wenigsten nach Beveridges Ideen entwickelt zu haben. Auch im Rahmen der Debatten zur Modernisierung des Systems wurde anscheinend nie erwogen, einen Plan nach Beveridges Muster zu verabschieden. Das System wurde zwar Schritt fiir Schritt modernisiert, ohne jedoch auf eine Art Beveridge-Kommission zurûckzugreifen. Der eir;y;ige Ansatz, der auf einen gewissen EinfluB der Ideen des englischen Experten schliefien lassen kônnte, ist die Tatsache, daB nach dem Krieg eine Gesamtkonzeption der sozialen Sicherheit in diesem Land entwickelt wurde.rTl Ob die Erweiterung des sozialen Schutzes in Luxemburg auf den Ideen Beveridges beruhte, ist nicht auszumachen, denn die bis jetzt private, von der Familie organisierte soziale Sicherheit wurde mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs immer hâufiger sowohl von Beveridge-nahen als auch von auf den Sozialversicherungen beruhenden Systemen wahrgenomlnsn.lT2 Zwar verabschiedete Luxemburg keinen Plan nach Beveridge-Muster verabschiedet, die verschiedenen MaBnahmen hâtten aber durchaus in einem Gesamttext vereinbart werden kônnen. Man kônnte meinen, die Reformen hâtten in diesem Land dank der Ûberschaubarkeit des luxemburgischen Territoriums um so schneller umgesetzt werden mùssen.

  ses dimensions restreintes devaient normalement l'inciter à une particulière prudence dans l'élaboration de systèmes I'entraînant à des engagements qui auraient pu dépasser ses possibilités."|73 Die geringe Anzahl von Versicherten beschrâinkte die finanziellen Mittel Luxemburgs im Bereich der sozialen Sicherheit, so daB man es sich im GroBherzogtum nicht erlauben konnte, von heute auf morgen sein ganzes System durch ein neues zu ersetzen, wie zum Beispiel in GroBbritannien. Dieser Umstand ist sicherlich eine Teilerklârung fi.ir das Fehlen eines luxemburgischen Plans nach dem Beveridge-Vorbild. Dabei scheint der Beveridge-Bericht, falls es zu einer solchen Rezeption ûberhaupt gekommen ist, in Luxemburg eher rezipiert worden zu sein als die Empfehlungen Nr. 67 und 69, denn es wurden noch vor Ende des Krieges (1944) SchutzmaBnahmen ergriffen, die sich nicht ausschlieBlich auf die Arbeitnehmer beschriinkten. Diese erste Modemisierungsphase erstreckte sich bis 1953.1i4 So wurde 1948 beschlossen, die medizinische Versorgung bei Arbeitsunfiillen auf die Landwirte und ihre Familienangehôrigen zu erweitern.ris Gleiclueitig fiihrte das Land eine gesetzliche Familienuntersttitzung ein.l76 Auf diese Weise machte Luxemburg seinen Riickstand zu den gro8en Nachbarn Belgien und Frankreich wett, die sich schon vor 1939 fiir solche Systeme entschieden hatten. Die Familienbeihilfen wurden sogar schon ab dem ersten Kind bezahlt, was in vielen Lândern nicht der Fall war und den fortschrittlichen Charakter des luxemburgischen Gesetzes zeigte. Die Finanzierung beruhte allerdings noch auf der iiberholten Konzeption, daB allein die Arbeitgeber fiir die Familienbeihilfen aufkommen muBten. Weitere MaBnahmen waren die Einfiihrung einer Versicherung gegen Arbeitsunfàille fi.ir Selbstiindige und einer Rentenversicherung ftir Kûnstler. 177 Bezeichnend ist, daB die ersten konkreten Systemverbesserungen und Erweiterungen erst 1949-1950 eingefiihrt wurden, obwohl die Reformen schon frtih, d. h. vor Kriegsende, begonnen worden waren. Zwar fand Luxemburg schnell wieder einen im Vergleich zv anderen Staaten normalen Wirtschaftsrhythmus, die Nachwirkungen des Krieges scheinen aber auch im GrofJherzogtum ltingerfristig die Einfi.ihrung von neuen sozialen MaBnahmen hinausgezôgert zu haben. Trotz der An-173 LAROQUE, Pierre: ,,Les tendances...", S. 10. t74 cf. Entwicklung und Tendenzen..., S. 107. 175 ,,Les tendances de la sécurité sociale...", S, 132. 176 JAUNIAUX, Arthur, S.23. lz7 ;ApgqgE, Pierre: ,,Les tendances...", S. ,t. zu Beginn der l950er Jahre noch immer kein komplettes Sozialversicherungssystem, nicht einmal ftir die Arbeitnehmer, d. h. die gesellschaftliche Klasse, die ûber den ausgedehntesten Sozialschutz verfiigte. So besafien sie keine Krankenversicherung und waren auch nicht gegen Arbeitslosigkeit geschtitzt. Der fehlende Schutz gegen die Erwerblosigkeit ist sicherlich auf den EinfluB Frankreichs zuriickzuft.ihren, das ebenfalls bis zum Ende der l960er Jahre tiber kein richtiges System zum Schutz gegendieses Risiko verftigte. Der EinfluB der ILO auf das luxemburgische System ist nur schwer nachzuweisen, da die ILO immer nur Rahmennormen vorgegeben hat. Diese Ratrmenbedingungen flieBen dann oft nur auf indirekte Weise in die nationalen Gesetzgebungen ein. Im Falle Luxemburgs kann man feststellen, daB die Experten kaum Stellung zu den wichtigsten Tendenzen der sozialen Sicherheit bezogen. Aus diesem Grund ist es schwer, genaue Tendenzen bei der Rezeption auszumachen. Indirekt hat man in Luxemburg sicherlich die Ideen von Beveridge rezipiert, denn ein gewisser EinfluB der drei groBen Nachbarstaaten, der Bundesrepublik Deutschland, Belgiens und Frankreichs, ist unùbersehbar. V/ie schon dargelegt, kam es in diesen drei Staaten zum Teil zu heftigen Debatten iiber die Umsetzung der Ideen von Beveridge. Es ist dabei nicht auszuschlieBen, daB die luxemburgischen Sozialexperten diese Debatten mitverfolgten. Das Festhalten an den getrennten Sozialversicherungen im GroBherzogtum ist ein Beleg fiir den dauerhaften EinfluB, den Bismarck auf das luxemburgische System hatte. Da die luxemburgischen Experten wegen fehlender Personal-und Finanzmittel selbst nicht in der Lage waren, komplette Sozialpliine auszuarbeiten, wurden die Ideen aus Deutschland, Frankreich und Belgien um so intensiver rezipiert. Wie bekannt, kam es in keinem der drei gro8en Lânder zu einer Ûbernahme der Beveridge-Prinzipien. Die Luxemburger hatten auch keinen Grund, sich dieses neue System anzueignen. Die Entwicklung der sozialen Sicherheit w?ihrend und nach dem Zweiten Weltkrieg verdeutlicht eher eine noch engere Bindung ztJm System Bismarcks. Der deutsche Besatzer erweiterte protection sociale", in: Mémorial 1989. dir. de GERGES, Maftin, Luxembourg: Les La société luxembourgeoise de Publications mosellanes 1989.

  GroBherzogtum. Ersteres dehnte die Sozialversicherungen auf die Metallarbeiter aus und wurde sogar von dem luxemburgischen Experten André Thill als ,,innovation remarquabls.(180 fs2sichnet. Der zweite Text erweiterte den Versichertenkreis, indem die Gehaltsobergrenze hinaufgesetzt wurde. Beide Neuerungen wurden nach der Befreiung nicht sofort auBer Kraft gesetzt, sondern erst im Juni durch ein luxemburgisches Gesetz ausgetauscht, das die Landwirte des GroBherzogtums in das Sozialsystem aufnahm. Das luxemburgische Handeln zeug! sowohl von Pragmatismus als auch vom Festhalten an bestehenden Traditionen. Das GroBherzogtum war immer fîir die Ideen der drei Nachbarstaaten offen und tibernahm gewisse Aspekte ihrer Sozialsysteme, um den sozialen Schutz der luxemburgischen Btirger zu sichern. V/egen des Vorsprungs des deutschen Modells Ende des XIX. Jahrhunderts und der engen wirtschaftlichen Beziehungen zum Deutschen Reich entschied der luxemburgische Gesetzgeber, groBe Teile von Bismarcks Modell zu ûbernehmen. Die Gestaltung des luxemburgischen Sozialversicherungssystems wurde demnach von dem Deutschen Reich nahe stehenden Persônlichkeiten oder sogar von deutschen Experten entscheidend geprâgt. Allgemein bekannt war die groBe Sympathie, die Staatsminister Paul Eyschen ftir das deutsche Sozialsystem hegte. Er war ehemaliger luxemburgischer Geschâftstrâger in Berlin und Initiator der luxemburgischen Sozialgesetzgebung am Ende des XIX. Jahrhunderts.lsl So war es kein Zufall, dafi der Mitverfasser des Rentengesetzes vom 6

  , was der damaligen belgischen Auffassung des sozialen Schutzes entsprach. Gleiches galt ebenfalls fiir die erst nach dem Iftieg verpflichtende Krankenversicherung. Eine weitere Verbesserung betraf den seit 1930 nicht gestiegenen Familienbeihilfesatz, der den neuen Gegebenheiten angepaBl vvu1de.l86 Zum ersten Mal wurden in Belgien auch MaBnahmen gegen die Arbeitslosigkeit getroffen, obwohl es sich dabei nicht um eine Pflichtversicherung handelte, sondern nur run ein Arbeitslosenunterstùtzungssysteml8T, das nach Aussagen von Henry Fuss erst im letztenMoment zustande kam.l88 Das neue belgische Gesetz beschriinkte sich jedoch bei manchen Risiken auf die Arbeitnehmer und nahm in den meisten Fâllen keine neuen Kategorien auf. Einige wenige Risiken (wie zum Beispiel die Familienbeihilfen) wurden auf die garrze Bevôlkerung oder auf andere Beschâftigte (2.8. auf die Landwirte und ihre Angehôrigenlse) ausgedehnt. Dennoch blieben breite Schichten unterversichert oder sogar noch vôllig ausgeschlossen, wie die Selbstiindigen, die Haushaltsarbeiter, die Arbeitgeber und die Lehrlingeleo, um nur einige Beispiele zu nennen. Einige Autoren, wie zum Beispiel Hedwige Peemans-Poulet, haben aufgezeigt, daB SchutzmaBnahmen gegen einige der Risiken schon vor dem Krieg in diesem AusmaB vorhanden waren (aber nur fiir bestimmte Arbeiterkategorien, wie die Angestellten und die Arbeiter). Die verwendeten Techniken waren die obligatorischen Sozialversicherungen und die Sozialhilfe.rer f45 schon seit iiber 20 Jahren existierende System brachte deshalb nur ein beschrâinktes AusmaB an Reformen, da die schon stark entwickelten Bereiche, wie die Altersund Hinterbliebenenrenten, kaum modifiziert wurden. Auf anderen Gebieten hingegen kam es zum ersten Mal zur Einfiihrung eines Versicherungspflichtsystems (Krankenund Unfallversicherung). Der Bericht fiir den Kônig zum Arrêté-loi vom 28. Dezember 1944 belegt jedoch, daB ursprûnglich vorgesehen war, den Schutz auf einen viel grôBeren Anteil der Bevôlkerung 186 FUSS, Henri, S. 836. 187 grl*;"1r1ung und Tendenzen..., S. 105. 188 FUSS, Henri, S. 835. 189 ,,1s5 tendances de la sécurité sociale..., S. 74 l. 190 "ç. 1"t développements récents en matière de sécurité sociale. XIme Assemblée Générale de l'Association Internationale de la Sëcurité Sociale (Paris, 7-l I septembre 1953), Genève: AISS 1954, s. 59.

  l9l pBB14411S-POULLET, Hedwige: ,,Pour les pensions des travailleurs salariés, la sécurité sociale fête son septantième anniversaire...",in: Cinquanle ans de sécurité sociale... et après?, vol.7: Quand vient le temps de la retraite, publ. par Ministère de la Prévoyance sociale, Bruxelles: Bruylant 1995, S. 3E. Hervorhebungen im Original. r4l l95l-1958 auszudehnen.le2 Es ist nicht vollkommen ersichtlich, warum die zusâtzlichen Berufsklassen wie die Selbstiindigen, die Handwerker, die Hiindler und die Freiberufler aus der endgûltigen Fassung gestrichen wurden. Sicher ist, daB die Regierung hierftir nicht allein die Verantwortung trâgt, denn die Selbstiindigen, die alles untemahmen, um nicht in die Pflichtversicherung aufgenommen zu werden, bildeten eine starke Ablehnungsfront gegen die soziale 5i"hrrh.11.te3 Vergleicht man die neuen belgischen Bestimmungen mit den ,Vorgaben' Beveridges und der ILO, zeichnet sich das Anêté-loi vom 28. Dezember 1944 nicht durch tiefgreifende Reformen aus, sondern nur durch das Festschreiben der nôtigsten MaBnahmen, um das System den neuen Gegebenheiten anzupassen. Es fehlte aber der Mut, um es, wie Beveridge es ftir GroBbritannien verlangt hatte, auf alle Gesellschaftsschichten auszuweiten. Dabei hatten die Exilbelgier, unter anderem Jef Rens und Roger Roch, ein weitergehendes, im Rahmen der CEPAG ausgearbeitetes Programm vorgelegt, das die meisten Ideen Beveridges wieder aufgenommen hatte. Dies hâtte zu einer Zusammenlegung aller Systeme und einem universellen Schutz der belgischen Bevôlkerung geftihn. Die CEPAc-Mitglieder gingen bei der Ûbernahme der Ideen von Beveridge weiter als die llO-Empfehlungen, da sie sogar einheitliche Geldleistungen vorschlugen,re4 was spâter von der ILO aufgegeben wurde. Das schnelle Handeln der belgischen Fûhrungskrâfte und Sozialpartner deutet darauf hin, daB in Belgien der Wiederaufbau in einem kleineren Umfang die finanziellen und politischen Ressourcen nicht so stark in Anspruch nahm wie in anderen europâischen LÊindern. Ein Teil der hnanziellen Mittel konnte anscheinend wieder schnell der Sozialpolitik zugeftihrt werden. Es ist also kaum anzunehmen, daB die halbherzigen Reformen auf leere Sozialkassen zurûckzufiihren sind, denn sonst hâtte man die Anpassung des Sozialsystems an die neue Entwicklung durch vorlâufige MaBnahmen vorerst verschoben, uffi sie erst bei einer besseren Wirtschaftslage durchzufi.ihren. Ein weiterer Hinweis, der belegt, daB die belgische Regierung mit ihren 1944 durchgeftihrten Reformen zufrieden war, ist die Tatsache, daB zwischen 1946 und 1958 keine wichtisen Gesetze auf dem Gebiet der sozialen le2 y4pggy-tS, Didier, S.24. 193 cf . Enm,icklung und Tendenzen..., S. .les Die zûgigen Veriinderungen im belgischen Sozialsystem konnten nur stattfinden, weil sich die Sozialpartner auf keine grundlegende Reform des Systems einigten. Der Neuaufbau stùtzte sich zum groBen Teil auf die schon bestehenden Institutionen. Berûcksichtigt man diese Tatsachen, so wird verstândlich, daB das AusmaB der belgischen Neuerungen hinter den englischen Vorgaben zurûckblieb.re6 Die Solidaritât innerhalb der Gesellschaft, die der Grundstein fiir die Durchsetzung von Beveridges Ideen in GroBbritannien gewesen war, hatte keine Auswirkung auf die belgischen Reformer, obwohl diese noch wiihrend des Krieges handelten. Fiir das ,Scheitern' einer umfassenden Reform nach Beveridges Vorbild gibt es zwei Ursachen: Erstens ftillt beim belgischen System die weiterhin starke Trennung der verschiedenen Arbeiterklassen auf, die das Festhalten an dem Bismarckschen Konzept der Lohnsicherung verdeutlicht.leT Die verschiedenen Systeme wurden nebeneinander aufrecht erhalten. Zweitens diirfte wohl das Beharren auf den Mutuelles jeglichen Reformschwung gebrochen haben. Die zuerst als Untersttitzung zwischen den Arbeitern gedachten Mutuelles hatten im Laufe der Zeit immer mehr EinfluB in der Verwaltung des gesetzlichen Sozialsystems gewonnen.les Als die ersten Sozialversicherungsgesetze durch den Gesetzgeber verabschiedet wurden, driingten sich die Mutuelles fast von alleine als natûrliche Versicherungstrâger auf. Der Rûckgriff auf diese alt eingesessenen Institutionen brachte den sogenannten ,,Pluralisme institutiorulel6(lee hervor, der durch ideologische (sozialistische, katholische oder ,neutrale'), regionale (flâmische oder wallonische) oder berufliche Zugehôrigkeit zum Ausdruck kam. Der belgische ,,Pluralisme institutionnel" war eine schwere Hypothek ftir die Einfiihrung einer Einheitsversicherung, denn alle Mutuelles hâtten durch einen einzigen Versicherungstrâger ersetzt werden mûssen. Schon die Idee einer solchen Entwicklung der sozialen Institutionen konnte bei den Anhângern der Mutuelles 195 cf. SPITAELS, Guy/VAN DER VORST, Pierre, S. l2l. l96.L pgp4ND, Paul: La politique contemporaine de Sécurité sociale, Paris: Dalloz 1953, S. 126-127. lei y4pçB;tS. Didier. S.24: ,,La réference [dans I'arrêté-loi, C, G.] à des catégories professionnelles illustre le fait que les assuranc€s sociales sont considérées essentiellement comme des assurances par catégorie professionnelle." f98 64p119R, Michèle: La genèse de I'Assurance Maladie-lnvatidité obligatoire en Belgique, Bruxelfes: CRISP 1980, (Courrier hebdomadaire du CRISP; 872-873),5.2-5. lee 1g16., S. l4-15. l95l-1958 keine Zustimmung finden. Die Trennung zwischen den Sprachregionen war auch im multikulturellen Belgien von Bedeutung, so daB die Verteidigung des Pluralismus auf diese Weise noch mehr Aufwind erhielt. Des weiteren war der Grundsatz der Mutuelles die immer im Vordergrund stehende persônliche Verantwortlichkeit. Beveridge hatte hingegen auf die traditionelle britische Idee einer kollektiven Verantwortlichkeit zurûckgegriffen. Die belgischen Reformer blieben den neuen Entwicklungen nicht ganz verschlossen und ûbemahmen wenigstens Teilideen der ILO und Beveridges, denn sie beschlossen die Abschaffung der freiwilligen Versicherungen. Die Einfiihrung der Pflichtversicherung in einigen Bereichen bedeutete sicherlich einen wichtigen Einschnitt. Die unterschiedlichen Auffassungen der zwei wichtigsten Sprachgemeinschaften Belgiens hinsichtlich des Konzepts sozialen Schutzes fiihrten ebenfalls zu einer starken Einschriinkung der eventuellen Reformbestrebungen.2oo Die belgischen Traditionen, wie die persônliche Verantwortlichkeit, die Starke der Mutuelles, die Zusammensetzung der belgischen Bevôlkerung (die nur zu einem KompromiB zwischen der fliimischen Konzeption und der wallonischen Auffassung fiihren konnte) und das Bestehen auf einer Gliederung des Sozialsystems nach Berufsklassen, verhinderten tiefgreifendere Reformen. Aufgrund der im lkieg entstandenen Solidaritât hâtte man nach den Reaktionen auf die Verôffentlichung des Beveridge-Berichts erwarten kônnen, daB mehrere der neuen Ideen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit in das belgische Rechtssystem einflieBen wiirden. In diesem System ging es aber vorrangig darum, nach Bismarckschem Vorbild den Lohn des Arbeiters zu sichern, und weniger um ein Existenzminimum, wie es Beveridge gefordert 11411s.201 Belgien stand wie alle anderen europâischen Kontinentallânder nach dem Krieg vor der Wahl, entweder alles aufzugeben und ein neues System aufzustellen, oder das altbewiihrte System Etappe fiir Etappe an die neuen Entwicklungen anzupassen. Die belgischen Entscheidungstrâger entschieden sich fi.ir die zweite Lôsung. Das Einsetzen der zwei getrennten Arbeitsgruppen (der CEPAG in London und der Gruppe des Pacte de solidarité sociale), die beide stark an den Beveridge-l95l_19s8 AusschuB erinnern, zeigt, dafJ man sich in der Anfangsphase mehrheitlich nach den aus England stammenden Ideen richtete. Im Endeffekt konnten sich die nationalen Konzepte j edoch durchsetzen. 3. Die Niederlande: Das Provisorium Im Gegensatz zu ihrem westlichen Nachbar, der schon frùh gehandelt hatte und noch vor dem Kriegsende ùber ein reformiertes Sozialsystem verfîigte, muBten die Niederlande nach 1945 zunàchst NotmaBnahmen ergreifen, um die entstandenen Nachkriegsschwierigkeiten zu bekâmpfen. Dabei wurde betont, daB alle beschlossenen MafJnahmen provisorisch seien und nach dem Wiederaufbau eine umfassende Reform stattfinden wùrde.202 Die Niederlande lieBen alle Môglichkeiten offen: Entweder an der persônlichen Verantwortlichkeit festhalten oder sich dem Konzept der kollektiven Verantwortlichkeit nâhern. Das Provisorium dauerte allerdings nicht weniger als acht Jahre und endete somit 1953, als eine vollstÊindige Reform des Systems in Angriff genommen wurde. Der Neuanfang wurde zum Teil von der zersplitterten Struktur der niederlÈindischen Gesellschaft gebremst. Die sogenannte ,,verzuilingÉ6203 sdsl ,,pillarizati6n(6204, d. h. der seit l9l7 bis in die l960er Jahre parallel verlaufende Aufbau von religiôsen oder ideologischen Gemeinschaften mit eigenen sozialen Einrichtungen,2os lies sich nur langsam in ein nationales System umwandeln. In der Zwischenzeit waren mehrere Ausschùsse eingesetzt worden, um Vorschlâge zur Gestaltung der Reform zu machen. Der erste AusschuB wurde schon wiihrend der Exilzeit in London gebildet und vom zuktinftigen Staatssekretâr A. A. van Rhtjn geleitet. Anfang 1945 legte er seinen Bericht vor. Auf seiner Grundlage wurden in den ersten Nachkriegsjahren die Debatten ûber die Reform des niederlândischen Sozialsystems gefiihrt. Dieser AusschuB erinnert wie die zwei belgischen Arbeitsgruppen ebenfalls stark an das Beveridge-Komitee, vor allem sein Bericht wurde zum Basisdokument fiir die Reform des niederlândischen Systems und 202 cf . Entwicklung und Tendenzen...,S.93. 203 BECKER, Uwe/KERSBERGEN, Kees van: ,,Der christliche Wohlfahrtsstaat der Niederlande. Ein kritischer Beitrag zur vergleichenden Politikforschung", in: Politische Vierteljahresschrift ll1986, s.63. 204 tL pg51, Harry: Pillarization: An Analysis of Dutch and Belgian Society, Aldershot: Avebury 1989, S. l-2. 205 cf. ROOM, Graham: ,,Social Policy and the European Commission", in: Social Policy and Administration 3/1991,S. I 79.l95l-r958 spiegelte ,,in vielerlei Hinsicht den EinfluB Beveridges" wider.206 Ab 1945 wurden zwei weitere Ausschtisse eingesetzt, unter anderem weil man offenbar in Regierungskreisen der Ansicht war, der van Rhijn-Bericht ginge zu rysi1'207 Ein van Rhijn-AusschuB II wurde gebildet. Die zweite Arbeitsgruppe entstand aus einer gemeinsamen Initiative zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern und trug den Namen ,,stichting der Arbeid66.208 1948 legten beide Arbeitsgruppen ihre Berichte vor und sprachen sich fi.ir eine Erweiterung der Sozialleistungen auf alle Gesellschaftsgruppen aus.2oe In der Folgezeit wurden noch weitere Arbeitsgruppen errichtet, die alle die gleiche Ansicht vertraten wie die van Rhijn-Ausschùsse und die ,,stichting der Arbeid66.2lo Auch wenn Beveridges EinfluB offensichtlich war, bedeutete dies noch nicht, daB die Niederlande die meisten seiner Ideen ûbernahmen. Im Falle Belgiens war ja ebenfalls eine offensichtliche Rezeption der Ideen Beveridges vorhanden, die Verwirklichung dieser Ideen aber eingeschrtinkt geblieben. Dennoch kam es in den Niederlanden zt einer weitgehenden Umsetzung der Konzepte aus GroBbritannien. Eine Erkkirung dieser unterschiedlichen Entwicklung liegt sicherlich in den verschiedenen Traditionen der zwei Staaten. Im Gegensatz zu Belgien verfiigten die Niederlande iiber kein ausgebautes Sozialschutzsystem. Sie hatten sich noch mehr als der westliche Nachbar auf liberale Konzepte gestûtzt und den Sozialschutz der persônlichen Initiative iiberlassen. Zwar verfiigten sie ûber ein System gegen die Sozialrisiken, es war aber bei weitem nicht vollstândig, und die Leistungen waren sehr niedrig und stiegen dementsprechend auch Anfang der 1950er Jahre.2ll Vor allem aber zeichnete sich die niederliindische Soziallandschaft durch eine Fi.ille von Systemen innerhalb des Systems aus. Die langjâhrigen Debatten ûber die Ausrichtung des Sozialsystems bewirkten nur wenige Ânderungen bis zu Beginn der 1950er Jahre. Erwâhnenswert ist das Notgesetz von 1946, das Soforthilfe fiir die âlteren Gesellschaftsmitglieder bereit 206 Enmicklung und Tendenzen... , S. 93 . 207.L 1441111OURY. J.. S. 35. 208 yp5311r1G, Alfred: Die soziale Altersversicherung der Niederlande, Freiburg: Universitât Freiburg (Dissertation) 1957 , S. 43. 20e 1616., S.43-44. 210 ibid., S. 47-48. 2l I .L 14gpENT, André: ,,L'harmonisation des régimes de sécurité sociale dans la Communauté économique européenne", in: Finances publiques et sécuritë sociale -Public Finance and Social Security. Congrès de Turin. Septembre 1968. XXIVe session, Lyon: Institut international de finances publiques 1969Jahr 1948 wurde ein Gesetz zur Errichtung einer Arbeitslosenversicherung verabschiedet, das erst 1952 in Kraft trat. Die niederlândische Lage ist wâhrend der Zeit von 1945 bis 1951 durch NotmaBnahmen gekennzeichnet, die eine spâtere ausfiihrliche Debatte und Ausarbeitung eines vollstiindigeren Systems ermôglichen sollten. 4. Frankreich: Die nur zum Teil erfolgreiche Reform Die franzôsischen Resistancefiihrer in London wurden wie ihre belgischen und niederliindischen Kollegen vom Beveridge-Bericht entscheidend beein-fluBt. Das Programm des franzôsischen Conseil national de la Résistance (CNR) enthielt das Vorhaben, ,,un plan complet de sécurité sociale visant à assurer à tous les citoyens des moyens d'existence dans tous les cas où ils seront incapables de se les procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l'81v1"212 zu verfassen. Die franzôsische Exilregierung war unter dem inhaltlichen Gesichtspunkt von allen Exilregierungen diejenige, die sich am eindeutigsten auf die Konzepte Beveridges sti.itzte, auch wenn nicht alle seine Programmpunkte ûbernommen wurden. Zum Beispiel lehnte man im CNR einheitliche Beitrâge und Renten ab.2t3 Die Finanzientng der Sozialleistungen durch Steuermittel wurde ebenfalls als unvereinbar mit den franzôsischen Traditionen angesehen.2l4 Die CNR-Experten arbeiteten einen allgemeinen und vollstândigen Plan aus, der dann nach der Befreiung in Gesetze umgesetzt werden sollte. Auch wenn ùber die Umstânde der Redaktion des franzôsischen Plans zur sozialen Sicherheit nur wenig bekannt ist, so weiB man, daB Piene Laroque dabei eine entscheidende Rolle spielts.zts Im Vergleich zu Belgien konnten die ersten Gesetze zur Umsetzung des sozialen Programmes erst ein Jahr spâter angenommen werden: Ausgangspunkt war die Ordonnance vom 4. Oktober 1945.2t6 Dabei wurden die Sozialleistunsen auf alle Gesellschaftsgruppen ausgedehnt. Die Wahlen von 1946 fTihrten Verlagerung des politischen Spektrums nach rechts, was die Umsetzung einer Plans 212 pgp4yp, Paul, S. l2o. 213 KERSCHEN, Nicole:,,The influence...", S. 130. 214.L 1-64PER, Robert, S. 36-37. 215 6Bp5ç11EN, Nicole: ,,The influence...", S. | 16. 216 |i" Forschung spricht meistens von einer Ordonnance, obwohl es zwei verschiedene waren. erste ûber die Organisation der sozialen Sicherheit wurde am 4. Oktober 1945 angenommen. wurde am 19. Oktober 1945 durch eine zweite ergànzt, die sich mit der Reform Sozialversicherungen befaBte. Cf. GALANT, Henry C., S. 57-58.

  Der Beginn des Kalten Krieges und die daraus resultierende Ausgrenzung der Kommunisten erschwerte die Zusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern um so mehr. Immer mehr soziale Schichten lehnten sich gegen die Verallgemeinerung des sozialen Sicherheitssystems auf, so daB dieses schlieBlich aufgegeben werden muBte. Die Forschung hat dafiir mehrere Ursachen ausgemacht.

  240 Cl6*o1l1 zum Teil auch auf die SBZ eingegangen wird, soll das Hauptaugenmerk auf die Entwicklung der Westzonen und danach der Bundesrepublik Deutschland gelegt werden. 2al pgp45p, Paul, S. l3l. r52 I95l-l958 sicherungen und Einheitsverwaltungen in Erwâgung zogeî) wenn nicht sogar einfiilxten.242 Sowohl Franzosen als auch Sowjets versuchten einen Neuanfang in der deutschen Sozialpolitik zu bewirken, indem sie neue Institutionen schufen. Das gleiche gilt fiir Berlin, wo die vier Besatzungsmâchte sich direkt nach dem Krieg fiir eine Einheitsversicherung ausspracheî.2a1 Tr.slTdieser Entscheidungen von,oben' blieben die Sozialpartner nicht inaktiv: Im Jahre 1945, nach der Vemichtung des nationalsozialistischen Herrschafts-und Gewaltapparats, gerât die,,klassische Sozialversicherung", die bis zu diesem Zeitpunkt in ihren grundlegenden Organisationsstrukturen immer noch dem entspricht, was dereinst unter Reichskanzler Otto v. Bismarck durchgesetzt wurde, in eine heft ige Auseinandersetzung um ihre Neuordnung.2aa Die Teilnahme der deutschen Gesellschaft an der Gestaltung der zukûnftigen sozialen Sicherheit wurde durch die Uneinigkeiten der Besatzungsmâchte im Rahmen des Kontrollrats begûnstigt. Die Alliierten hatten zwar erstaunlich schnell eine Gesetzesvorlage ûber die Form und die Aufgabe der sozialen Institutionen Deutschlands ausformuliert, konnten sich aus unterschiedlichen Griinden jedoch nicht auf eine Verabschiedung des Gesetzes einigen.24s Die Briten und Amerikaner verlangten unter anderem eine grôBere Einbeziehung der deutschen Sozialpartner. Die Teilnahme von deutschen Experten an den Debatten kam jedoch einem Torpedieren der Reformbemûhungen gleich, denn alle Reformpliine, die auf eine Universalisierung des sozialen Schutzes zielten, entstanden entweder in den Arbeitsgruppen der Alliierten, oder ,,that had been put forth during the war by the Nazis for an all-242 7u, franzôsischen Besatzungszone; cf. HUDEMANN, Rainer: Sozialpolitik im deutschen Sùdwesten rwischen Tradition und Neuordnung 1945-1953. Sozialversicherung und Kriegsopferversorgung im Rahmen franzôsischer Besatzungspolitik, Mainz: Hase & Koehler 1988, (Verôffentlichungen der Kommission des Landtages fiir die Geschichte des Landes Rheinland-Pfalz; l0), s.207-386. Zur sowjetischen Zone: cf. HOFFMANN, Dierk: Sozialpolitische Neuordnung in der SBVDDR. Der Llmbou der Sozialversicherung 1945-1956, Mûnchen: Oldenbourg 1996, (Studien zur Zeitgeschichte; 47). 243 "1. REIDEGELD, Eckart: Die Sozialversicherung nvischen Neuordnung und Reslauration: Soziale Krcifte, Reformen und Reformplane unter besonderer Berùcksichtigung der Versicherungsanstalt Berlin (VAB), Frankfurt: Haag und Herchen 1982,5.74-97. 244 REIDEGELD, Eckart: ,,Die ,,klassische Sozialversicherung"...", S. 649. Hervorhebung im Original. 245 .L H961çERTS, Hans Gûnter: Entscheidungen,s.5l-84.

  l95t-1958 inclusive social policy left an indelible taint on all ambitions of a similar cast.3e46 Auf Grund der Bedingungen war auch keine Solidaritâtswelle der verschiedenen Gesellschaftsgruppen zu erwarten, wie es zum Beispiel in GroBbritannien oder Belgien der Fall gewesen war. V/ie Peter Baldwin deutlich machte, waren hauptsâchlich links gerichtete Gruppierungen, wie die SPD und der DGB, Befiirworter einer Universalisierung und besonders einer Einheitsrente. Sie konnten ihre SozialplÈine nie verwirklichen, da die SPD bis 1966 nicht an der Bundesregierung beteiligt war.247 In den sozialdemokratischen und gewerkschaftlichen Kreisen war eine positive Rezeption von Beveridges Ideen, die schon vor Ende des Krieges begonnen hatte, unverkennbar. Einige Exilgewerkschaftler um Walter Auerbach hatten in London im Jahre 1944 einen Fi.inf-Grundsâtze-Plan ausgearbeitet, der stark an Beveridge erinnerte.2as Innerhalb der FDP, der CDU und der versicherungsnahen Gruppierungen fand sich kaum jemand, um die Einheitsversicherung zu untersttitzen.

  r95l-1958 einer Einheitsversicherung kam. Die zweite Gruppe lZiBt sich nochmals in Untergruppen aufgliedern: Belgien und Luxemburg handelten extrem schnell, was eine Beibehaltung der existierenden Institutionen und nur eine beschrânkte Reform der vorhandenen Systeme implizierte. Dieser KompromiB bewirkte eine Zustimmung aller Bevôlkerungsgruppen, da die existierenden Institutionen nur auf sanfte Weise verândert wurden. In Frankreich hatte man in einer ersten Phase eine getreue Ûbernahme der Ideen von Beveridge (mit Ausnahme der einheitlichen Beitrags-und Rentensummen) vorgesehen. Der Bruch mit den alten Sozialversicherungen wurde von vielen Gesellschaftskreisen Franlaeichs als zu radikal empfunden, was ein Scheitern der Reformbemûhungen zur Konsequenz hatte. Auch im Falle Frankreichs erkennt man nach einer anfàinglichen Solidaritâtswelle der gesamten Bevôlkerung eine Rûckbesinnung auf alte Klassenkonfrontationsmuster (das Btirgertum gegen das Proletariat, die Rechte gegen die Kommunisten usw.). In diesem Land blieben aber einige Zige der englischen Vorgaben erhalten. Man denkt sofort an die Familienbeihilfen, die auf die gesamte Bevôlkerung ausgedehnt wurden, was eine groBe Neuerung darstellte. Interne Komponenten spielten bei dem Ausbau der Sozialsysteme eine entscheidende Rolle. Die Besetzung der Schlûsselpositionen im Arbeitsministerium war fi.ir den Kurs der Reform oft vorentscheidend. Wâhrend mit A. A. van Rhijn und Pierre Laroque in den Niederlanden und Frankreich bekennende Reformer die Leitung fiir die Ûberarbeitung der sozialen Institutionen erhielten, setzten sich in der Bundesrepublik Deutschland und Belgien die Beftrworter des Status quo durch. Die einer tiefgreifenden Reform des deutschen Sozialsystems zugeneigten Reformer, Walter Auerbach und 'Wilhelm Dobbernack, konnten sich gegen ihre an den Bismarckschen Institutionen festhaltenden Widersacher Maximilian Sauerbom und Josef Eckert nicht durchsetzten. In Belgien hatten die aus dem Exil zurûckkommenden Jef Rens und Roger Roch keine Chance, ihre durch Beveridge beeinfluBten Ideen umzusetzen, da die vor Ort gebliebenen Belgier sich auf Achille van Acker und Henry Fuss sttitzten, die am alten System festhielten. Fiir Italien und Luxemburg sind solche Persônlichkeiten im Bereich der sozialen Sicherheit viel schwieriger auszumachen. In diesen zwei Lândern scheint es ein Vakuum an fi.ihrenden Sozialexperten gegeben zu haben. Dieser Zustand erklârt den fehlenden Reformgeist in beiden Lândern und die mangelnde Auseinandersetzung mit den neuen Konzepten.

  tibten bei der Reform oft einen entscheidenden EinfluB aus, der zum Teil ûber Erfolg oder Scheitern der Reformbemûhungen entschied. In Belgien hâtte eine umfassende Ànderung des Systems nicht ohne die Mutuelles stattfinden kônnen. Eine Verstaatlichung der Versicherungstrâger hâtte das Ende der alteingesessenen Institutionen bedeutet, was diese durch Biindnisse mit den Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen vermeiden konnten. Der ,,Pluralisme institutionnel" entsprach der Aufteilung Belgiens in Sprachregionen, die ohne eine entsprechende Vertretung sich gegen jegliche Reform ausgesprochen hâtten. In Frankreich spielten die Mutualités ebenfalls eine gewichtige Rolle beim Scheitern der schon eingeleiteten Reform. Sowohl die Mutualités als auch die franzôsischen Gewerkschaften wollten die Verwaltung der sozialen Einrichtungen nicht dem Staat ûberlassen, was bei Annahme des Plans zur sozialen Sicherheit der Fall gewesen wâre. Viel grôBer war die Ablehnung noch bei anderen Interessengruppen, wie den Landwirten, den Selbsttindigen, den Mitgliedern der Sondersysteme, die auf ihre Vorteile nicht verzichten wollten, um mit allen restlichen Arbeitern ins gleiche System aufgenommen zû werden. In Luxemburg muBte ebenfalls dem Aufbau der Sozialversicherungen nach Berufsstâinden Rechnung getragen werden. Die Politiker und Experten hielten an diesem System fest, da es nach Auffassung aller am besten das Bild der luxemburgischen Gesellschaft widerspiegelte. Die niederliindische Versâulungsstruktur verhinderte zwar keine Reform; sie verschleppte hingegen zeitlich die Bemûhungen zv Gunsten einer tiefgreifenden Ûberarbeitung des existierenden Sozialnetzes. Die Vielfalt der die unterschiedlichen Ideologien und Glaubensrichtungen vertretenden Organisationen verlangsamten die gaîze Reformprozedur, was den Rùckstand der Niederlande erkliin. In der Bundesrepublik Deutschland waren zahlreiche Interessengruppen mit Ausnahme einerseits derjenigen der franzôsischen Zone gegen jegliche Reformbestrebungen in Richtung Einheitsversicherung. Zwar beftirwortete die wichtigste Gewerkschaft, der DGB, eine solche Einrichtung. Als sich eine Mehrheit der Angestellten gegen ein solches Vorhaben stellte und so die Position des DGB zu Gunsten der DAG geftihrdete, gesellte sich die grôBte bundesdeutsche Gewerkschaft zu den iibrigen Gegnern der Einheitsversicherung, zu denen die Angestellten, die Krankenkassen, die Selbstiindigen, die Landwirte und die Arzte gehôrten.

  l95l_1958 Die Arbeit der Interessengruppen wâre ohne die Unterstiirzung verbûndeter politischer Parteien erfolglos geblieben. Die Regierungskonstellationen waren bei der Fôrderung oder beim Bremsen der Reformbestrebungen in einigen Liindern von entscheidender Bedeutung. In der Bundesrepublik Deutschland wurde die einzige sich fiir die Einheitsversicherung einsetzende Partei, die SPD, von der Regierungsmacht ausgeschlossen. Im Gegenzug kam die CDU, eine im Bereich der sozialen Sicherheit an sich *.nig reformwillige Partei an die Macht. Dieser Zustand gab den Fiirsprechem einer Wiederherstellung der Bismarckschen Sozialversicherungen einen enormen Aufivind. Die Franzosen enichteten direkt nach dem Zweiten V/eltkrieg eine Art Regierung der nationalen Einheit, in der alle wâhrend des Krieges an der Resistance beteiligten Parteien vertreten waren. Das Parteienspektrum reichte von den Gaullisten bis zu den Kommunisten. Solange dieses Bûndnis bestand hatte, kamen die Sozialreformen zwar nicht ohne Kritik, aber immer noch gut voran. Als im Mai 1947 die Kommunisten aufgrund ihrer Ablehnung des Marshall-Plans aus der Regierungsbeteiligung verdriingt wurden, brach die Eintracht der Regierungsparteien im Bereich der sozialen Sicherheit endgûltig zustunmen, und die Regierung muBte ihren ehrgeizigen EinigungsprozeB wieder ri.ickgângig machen. In den Niederlanden gab es hingegen keine Spur von einem solchen Konfrontationskurs. Die Parteien, von den Katholiken ûber die Protestanten bis hin zu den Sozialdemokraten, beteiligen sich an der Arbeit der verschiedenenen Kommissionen und lieBen ihre Gedanken einflieBen. Einen unerbittlichen Kampf wie in der BRD oder Frankreich scheinen die niederlÈindischen Parteien nie eefi.ihrt zu haben. Auch wenn sie verwaltungsmiiBig besser vorbereitet gewesen wtire, hâtte die ILO groBe Mtihe gehabt, die europâischen Lânder auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen, da sie allesamt auf nationale Gegebenheiten trafen, die mit denen der Nachbarstaaten nicht zu vergleichen waren. Insgesamt ist festzustellen, daB weder die ILO noch die einzelnen Staaten in der Lage waren, die wâhrend des Krieges aufgenommene Begeisterung fiir das Konzept der sozialen Sicherheit (sofort) fiir ihre Projekte zunutzen. Fûnfter Teil: Das Erwachen der europâischen Sozialpolitik (1e51-1e58) Kapitel l: Die politischen Ereignisse (1951-1958) Zu Beginn der l950er Jahre erlebte die europâische Sozialpolitik einen auf eine Vielzahl von Ereignissen zuriickzufiihrenden Hôhenflug. Er erlaubte es der ILO, eine durchaus bedeutendere Rolle in Europa einzunehmen. Fûr die positive Entwicklung der ILO in Vy'esteuropa waren sowohl ihr eigenes Handeln als auch neue Entwicklungen in Westeuropa verantwortlich. Was die europâische Politik betrifft, kam es nach der Griindung des Europarates im Jahre 1949 mit der Grûndung der Europâischen Gemeinschaft fTir Kohle und Stahl (EGKS) zu einem weiteren Schritt der europâischen Einigung. Diese neue zwischenstaatliche Organisation brachte eine neue Dynamik mit sich, die sich nicht nur in Bereichen der Stahl-und Kohleproduktion, sondern auch in entfernteren Gebieten wie eben der Sozialpolitik bemerkbar machte. Nach Jahren des Hin und Her gelang es der ILO endlich, einen Ûbereinkommensvorschlag fiir die soziale Sicherheit auf die Tagesordnung einer internationalen Arbeitskonferenz zu setzen. Wie schon ausgeflihrt, hatte die Anhâufung der Treffen und der Gesprâche im Rahmen des llO-Verwaltungsrates auf eine solche Entwicklung hingewiesen. Der Beitritt der Bundesrepublik Deutschlands zur ILO im Jahre l95l war weit bedeutsamer fiir die europâische Sozialpolitik. Nicht nur sozialpolitisch, sondern auch auBenpolitisch war dieser Beitritt âuBerst wichtig, denn er bedeutete die Wiedereingliederung (eines Teils) von Deutschland in die internationale Gemeinschaft. Letzterer Aspekt soll hier nicht untersucht werden, aber es soll darauf hingewiesen werden, daB eine Harmonisierung oder auch nur eine Koordinierung der sozialen Sicherheit in Westeuropa vor der Eingliederung der BRD in die internationale Gemeinschaft kaum môglich gewesen wâre, da Deutschland ùber eine lange Tradition im Bereich des sozialen Schutzes verfi.igte. Das Jahr 1951 war sowohl ftir die BRD als auch fTir Westeuropa der Beginn einer neuen Àra. Durch die Eingliederung der BRD in internationale Organisationen wurden langsam die Kriegsfolgen ûberwunden, und mit Deutschland wurde l95l-1958 von diesem Zeitpunkt an die soziale Sicherheit stârker berûcksichtigt, als dies noch in den ersten Nachkriegsjahren der Fall gewesen war. 1. Der Beitritt der Bundesrepublik Deutschland Wie geschildert, hatte die ILO im Rahmen der Rheinschiffer-Konferenzen alles unternommen, um die Bundesrepublik Deutschland in die internationale Gemeinschaft wieder einzugliedern, indem der neue deutsche Staat als vollberechtigte Verhandlungspartei zugelassen wurde.l Inoffiziell hatte sich die ILO schon mehr als ein Jahr zuvor vorgewagt, denn im Mai 1948 hatte eine Delegation aus ILO-Vertretern sich zur DGB-Zentrale in Dûsseldorf begeben, um den ersten Kontakt mit der neuen Arbeitnehmerzentrale aufzunehmen.2 Die Gesprâche ftihrten zwar zukeinen groBen Ergebnissen, die IlO-Vertreter versprachen, daB ,,eine Zusammenarbeit aber sofort môglich sei".3 Die ILO bemûhte sich auf allen môglichen Gebieten, eine schnelle Eingliederung Deutschlands zu erreichen. So wurde im Juli 1949 folgender BeschluB auf Vorschlag der britischen Regierung im IlO-Verwaltungsrat angenommen: The Governing Body-(i) takes account of the steps already taken by the Office with a view to establishing regular contact and exchange of information with Germany; emphasises the desirability of bringing German representatives into closer association with the work of the Orsanisation; instructs the Director-General, in consultation with the Offlrcers of the Governing Body, to take all appropriate steps consistent with the Constitution and practice of the I.L.O. to associate representatives from Germany, including representatives of employers and workers, with those meetings I cf.,,La Conférence...", S. I I l-125. 2 Anscheinend wurden auch andere deutsche Organisationen besucht, denn im Protokoll ûber das ILO-DGB-Treffen wird erwâhnt, daB das IAA ,,mit den Vertretern der deutschen Wirtschaft" in Kontakt getreten sei. Cf. Protokoll ûber eine Besprechung mit Vertretern des Internationalen Arbeitsamtes in Genf am Dienstag, dem 11. Mai 1948 nachmittags 15 Uhr im Verwaltungsgebâude des Deutschen Cewerkschaftsbundes fi.ir die britische Zone in Dùsseldorf, Stromstr. 8, in: ILO-Archiv: Aktenmappe RL24-3-r9, S. r. and activities of the Organisation in 1949-1950 which are of interest and concern to Germany.a Dank der starken Unterstûtzung (bzw. des Drucks) seitens der britischen Regierung unternahmen die IlO-Verantwortlichen alles, um die Deutschen wieder in die ILO einzugliedern. Aus der vorhergehenden Passage kommt nicht klar zum Ausdruck, welcher Teil Deutschlands gemeint ist. In folgender Passage lâsst sich das jedoch deutlich erkennen: On behalf of the United Kingdom Government, therefore, he wished to propose that the Governing Body should issue an invitation to the Military Government of Western Germany to send a tripartite delegation of observers from Western Germany to the 32nd Session of the Intemational Labour Conference in Geneva.s Léon Jouhaux und die durch ihn vertretenen Arbeitnehmer unterstûtzten diese Entscheidung, wamten aber vor einer Einmischung der ILO in innerdeutsche Angelegenheiten.6 Aus den Sitzungsprotokollen des IlO-Verwaltungsrats ist nicht genau ersichtlich, \ryarum die Arbeitnehmervertreter eine extreme Zurûckhaltung der ILO in Deutschland wûnschten. Aus weiteren Aussagen von allen drei Gruppen entsteht der Eindruck, alle hâtten an eine schnelle Vereinigung der westlichen und ôstlichen Besatzungszone Deutschlands geglaubt und wollten unter allen Umstânden eine Verschlechterung der Beziehungenzu der Sowjetunion vermeiden. Die Forderungen der Arbeitnehmer gegenûber der ILO, sich nicht in die inneren deutschen Angelegenheiten einzumischen, wurden nicht lange aufrecht erhalten, denn schon bei der Internationalen Arbeitskonferenz von 19517 wurde der Beitritt der Bundesrepublik besiegelt. r ibid., s. 3. 4 Minutes of the 109"' Session of the Governing Body, Geneva, June-July 1949, Geneva: International LabourOffice 1949, S. 142. 5 iuio.. s. + t.

  " 7 Anscheinend hatten aber viele schon mit einem Beitritt im Jahr 1950 gerechnet, cf. zum Beispiel: DOBBERNACK, Wilhelm: ,,lnternationale Zusammenarbeit in der Sozialversicherung", in: l95l-1958 Die IlO-Mitglieder stimmten einer Aufnahme der BRD mit grol3er Mehrheit zu 165 Stimmen fiir und zwôlf gegen.8 Fiir die Entwicklung der Lage war bezeichnend, daB die Gegenstimmen nicht auf eine Ablehnung der Arbeitnehmer zurûckzuftihren waren. Es handelte sich ausschlieBlich um Stimmen von Liindern bzw. deren Bewohnern, die am meisten unter dem nationalsozialistischen Regime gelitten hatten (Israel, Tschechoslowakei und Polen). Die meisten Arbeitnehmer vertraten sogar die Ansicht, daB nur die Bundesrepublik wirklich die Interessen der freien deutschen Gewerkschaftsbewegungen vertreten konnte. Stellvertretend war hierfi.ir die Meinung des franzôsischen Regierungsvertreters: Whatever one may say on one particular side, the Federal Republic of Germany is the only democratic Government, freely elected which exists in Germany, and because of this fact the French Government considers that it is qualified to speak in the name of Germany and to represent the German people in international affairs.e Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der ILO war mehr als ein symbolischer Akt. Im vorigen Kapitel sind die unterschiedlichen Auffassungen der sozialen Sicherheit beschrieben worden, die nach 1945 weiter auseinanderdrifteten. Wiihrend die kontinentaleuropâischen Staaten um die Bundesrepublik an dem Versicherungsprinzip festhielten, hatten sich GroBbritannien und die skandinavischen Liinder fiir einen ,Universalschutz' entschieden. Der langjiihrige AusschluB Deutschlands als des stârksten Verfechters der Versicherungstendenz aus den verschiedenen internationalen Gremien der sozialen Sicherheit hatte nur zur Folge gehabt, daB die Debatten und Diskussionen zu diesem Thema nicht vollstrindig geftihrt werden konnten. Dies soll nicht bedeuten, daB die ûbrigen Staaten mit einer unterschiedlichen Konzeption der sozialen Sicherheit nicht in der Lage gewesen waren, Debatten zu ftihren, aber die Bundesrepublik hatte eine lange Erfahrung auf diesem Gebiet hinsichtlich der Frage, wie sich die Sozialversicherungen am besten den neuen Gegebenheiten der sozialen Sicherheit anzupassen hatten, und konnte interessante Argumente zu diesem Thema beitragen.

  l95r-1958 et que cette extension doit notamment embrasser le groupe des indépendants. En ce qui concerne I'assurance-vieillesse, I'idée commence à se manifester que cette branche de l'assurance devra embrasser l'ensemble de la population.3s Die Niederlande arbeiteten zu diesem Zeitpunkt gerade an einer Reform ihres Systems. Dabei wurden Ideen des Beveridge-Berichts, wie die Ausdehnung der Rentenversicherung auf die ganze Bevôlkerung, aufgegriffen. Diese Systemerweiterung erweckte im internationalen Kontext bei den Niederlanden die Befiirchtung, daB Staatsangehôrige anderer Liinder von dieser Situation profitieren kônnten. Aus diesem Grund verlangten sie das Festschreiben einer Reziprozitâtsklausel im Ûbereinkommen.3e Die Niederlande waren im Vergleich zu den anderen kontinentaleuropâischen Staaten viel niiher an Beveridges Konzeptionen: Wiihrend die meisten von ihnen noch die Selbstiindigen aus fast allen Schutzmechanismen ausschlieBen wollten, befiirworteten sie die Ausdehnung der Altersversicherung auf die gesamte Bevôlkerung. Dennoch kritisierte die niederliindische Regierung beim Fragebogen, daB er keinen Unterschied zwischen beitragspflichtigen und beitragslosen SchutzmaBnahmen machte.a0 Sie beteuerten ihr Festhalten an dem beitragspflichtigen System, also dem Kontinentalsystem der Versicherungen und lehnten eine Finanzierung durch Steuermittel ab. Der Vergleich der von den sechs Grûnderstaaten der EGKS gegebenen Antworten fi.ihn zu zwei Bemerkungen. Der erste Punkt betrifft jene Trennlinie zwischen ,lateinischen' (d.h. Frankreich und ltalien) und ,germanischen' (die Niederlande und die Bundesrepublik Deutschland) Staaten, wobei man Belgien und Luxemburg mal der einen mal der anderen Tendenz zuordnen kann. Frankreich und Italien schlugen eine klare Trennlinie zwischen den Arbeitnehmern und den anderen gesellschaftlichen Gruppen vor, die nur gegen vereinzelte Risiken (Familienbeihilfen, Sachleistungen im Krankheitsfall) geschûtzt werden sollten. Luxemburg tendierte ebenfalls mehr in diese Richtung. Belgien machte zwar einen Vorschlag zu Gunsten eines allgemeinen Systems, lieB aber die Môglichkeit offen, sich doch fiir eine Lôsung zu entscheiden, die den franzôsischen und italienischen Vorstellungen entsprochen hâtte. Ganz anders hingegen war die Haltung der bundesdeutschen und der r95l-1958 niederlândischen Regierung: Zwar hatten diese ebenfalls Einwtinde gegen eine Erweiterung auf die garze Bevôlkerung, aber sie schienen sich nicht so sehr auf die Trennung zwischen den Arbeitnehmem und den Nicht-Arbeitnehmem zu konzentrieren, sondern gingen das Problem viel allgemeiner an. Beispielhaft ist sicherlich das geschilderte Vorhaben der Niederlande, die Altersrentenversicherung auf die ganze Bevôlkerung auszudehnen. Ein Grund ftir diese unterschiedliche Auffassung kônnte darin liegen, daB sowohl Italien und Frankreich als auch Luxemburg und Belgien zum Zeitptrnkt der Vorbereitungen der IlO-Konferenz von 1951 die Nachkriegsreformen schon hinter sich hatten (auch wenn man fiir Italien gewisse EinschrÊinkungen machen muB). Die BRD und die Niederlande waren hingegen noch immer nicht in der Lage, eine Reform oder mindestens eine Revision des Vorkiegssystems in Angriff nt nehmen. Dies wûrde auch erkltiren, warum die BRD so sehr das Recht bekrâftigte, eine Einkommensgrenze beizubehalten, obwohl diese MaBnahmen spâtestens seit dem Beveridge-Bericht nicht mehr als zeitgemiiB betrachtet werden konnten. Zweitens muB man die Antworten aus der Sicht der llO-Verantwortlichen bzw. der Experten der Abteilung fiir Soziale Sicherheit betrachten. Die Analyse der Antworten beschràinkte sich auf nur sechs Staaten, die erhebliche (vor allem konzeptionelle) Unterschiede auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit aufiviesen, die aber vom Leistungs-und Entwicklungsstand her nicht so weit auseinander lagen.al Doch die Erwartungen der sechs Staaten klafften sehr auseinander. Die unterschiedlichen historischen Gegebenheiten und die Vorstellungen iiber die zukûnftige Entwicklung der sozialen Sicherheit kamen in den Antworten eindeutig zum Vorschein. Es muB jedoch berûcksichtigt werden, daB die llO-Verantwortlichen 46 Antwortformulare erhielten, und auf Grundlage dieser Antworten ein Ûbereinkommensvorentwurf ver-faBt werden sollte, der nur die Vorstellungen der Sechs in verwâsserter Form enthielt. Da die Meinungen zwischen sechs vergleichbaren Staaten stark auseinandergingen, kann man sich vorstellen, daB die IlO-Experten einige Mûhe hatten, die unterschiedlichen Erwartungen auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Das Finden dieses gemeinsamen Nenners ftir die Redaktion eines Ûbereinkommens, das alle Parteien zufrieden stellen sollte, war kein leichtes Unternehmen ftir die ILO-Exper-t76 qo ibid., s. l.

  die meisten angelsâchsischen Staaten waren auf steuerfinanzierte Systeme tibergegangen, die die ganze Bevôlkerung gegen alle Risiken schûtzen sollten. Der Druck auf die ILO war auch erheblich und ftihrte zu Reaktionen seitens aller sich vom Thema betroffen fiihlenden Organisationen.42 Unter den Experten blieben heftige Reaktionen nach der Versendung des ersten Entwurfes aus. Der einzige Expene, der sich in einem liingeren Briefivechsel einschaltete, war wiederum der unermùdliche Pierre Laroque. Er lieB keine Môglichkeit aus, urn den Ratifikationsvorschlag des Sachverstândigenausschusses durchzusetzen, der drei verschiedene Etappen vorsah und nicht zwei, wie im Vorentwurf vorgeschlagen: ,,Laroque reacts violently against our ratification proposals. [...] He wants to go back to the CSSE's proposals of three ratification possibilities only, without intermediate Steps."43 Laroques Bemtihungen waren jedoch von Anfang an zum Scheitem verurteilt, weil sein Vorschlagoder besser der Vorschlag des Sachverstiindigenausschusseseine enge Verbindung zwischen den Mindestund den hôheren Normen vorsah. Aus praktischen Grûnden hatte das Intemationale Arbeitsamt beide Normensâtze getrennt und wollte daraus zwei verschiedene Ûbereinkommen machen. Pierre Laroque ging ebenfalls auf weitere Punkte des Ûbereinkommens ein, die hier nicht weiter erôrtert werden sollen, die aber verdeutlichen, wie sehr er sich fiir die internationale soziale Sicherheit einsetzte. Sein Einsatz blieb jedoch eine Ausnahme, denn von der Expertenseite kam nur noch eine Anregung vom englischen Sozialexperten Dennys, der im englischen Innenministerium tâtig war und GroBbritannien beim Wellington-Treffen vom Februar 1950 vertreten hatte. Sein Verbesserungsvorschlag verdeutlicht sehr gut die vollkommenen verschiedenen Ansâtze zwischen GroBbritannien und Resteuropa:

  will of its authors. This was expressed, at the same time, in a series of appended Recommendations, of whichNo. 67 deals explicitly with the extension of social security systems "to all workers and their families, including rural populations and the selfemployed". As far as I am concerned, these texts settle the question. There is no doubt that the Organisation is fully competent.ae Im Rahmen der Philadelphia-Konferenz von 1944 und speziell mit der Erkliirung von Philadelphia hatte die ILO in der Tat beschlossen, sich nicht mehr nur auf die Arbeitnehmer zu beschriinken, sondern ihre Aktivitâten auf die ganze Bevôlkerung auszudehnen. Einige Arbeitgebervertreter konterten mit dem Argument, die Entscheidungen von Philadelphia seien nicht bindend, da viele Liinder aufgrund der Kriegsprobleme nicht anwesend sein konnten. Dieses Argument konnte jedoch schnell entkrâftet werden, indem Bezug auf die Antworten der Regierungen auf den ILO-Fragebogen genommen wurde. Kein einziges Land stellte die Kompetenz der Genfer Organisation in Frage. Dabei lieB der Ûbereinkommenstext eine groBe Bandbreite an Interpretationen darûber, was unter Gesamtbevôlkerung zu verstehen sei: Es konnte sich sowohl um eine restriktive Definition, also die ganze erwerbstâtige Bevôlkerung, als auch um eine breitere, also die Gesamtbevôlkerung eines Landes handeln.50 Der Text behandelte beide Fâlle. Dennoch ist der Stimmungswandel zwischen den zwei Konferenzen von 1944 und 1951 hervorzuheben. In Philadelphia wurde dieser Aspekt der Kompetenzen der ILO kaum angesprochen, und es gab bei den verschiedenen Abstimmungen nur wenig Gegenstimmen. Niemand widersetzte sich der Tatsache, daB sich die ILO von nun an um das Wohlergehen der garzen Menschheit kùmmern wtirde. Die Solidaritât zwischen allen drei Gruppen war zu diesem Zeitpunkt hervorragend. Sie war bei der Konferenz von l95l vollkommen verschwunden, wie es der harte Konflikt zwischen vomehmlich den Arbeitgebern und den Arbeitnehmern verdeutlicht. Piene Laroque war sich dieses V/andels vollkommen be-wuBt, denn er appellierte an die Delegierten, den Prinzipien von Philadelphia wieder Vertrauen zu schenken: ,,What is asked here today is merely that you reassert your l9sl-1958 belief in the contents of the Declaration of Philadelphia and the supplementary Recommendations."sl Das neue Ratifikationsverfahren bildete den zweiten Angriffspunkt der Arbeitgeber. Es war vorgeschlagen worden, jeder Staat mûsse von den neun verschiedenen Zweigen der sozialen Sicherheit mindestens drei ratifizieren, wobei jedem Land fast frei iiberlassen werden sollte, welchen Zweigenes beitreten wolle, und ob es sich fiir die Mindestoder hôheren Normen entscheiden wtirde.s2 Bis zu diesem Zeitpunkt hatte die ILO kein âhnliches Ratifizierungsverfahren vorgeschlagen, auch wenn ftir viele Ubereinkommen Ûbergangsoder Ausnahmeregelungen fiir die weniger entwickelten Staaten vorgesehen waren. Die flexiblen Ratifikationsmôglichkeiten des zukûnftigen Ûbereinkommens Nr. 102 spiegelten die komplexe Lage der sozialen Sicherheit wider, deren verschiedene Zweige in gesonderten Rechtstexten nicht mehr als vollkommen getrennt behandelt werden konnten. Die soziale Sicherheit beinhaltete aber nicht nur alle Schutzzweige, sondern ebenfalls verschiedene Techniken und verschiedene soziale Inhalte.s3 Um diesem Umstand am besten Rechnung zu tragen, wurde beschlossen, die neun Sozialzweige in einem einzigen Ûbereinkommen zu behandeln, ohne jedoch von allen Staaten zr verlangen, iiber vollstiindige Sozialsysteme zu verfiigen. Die Arbeitgeber erwiesen sich in diesem Punkt als âuBerst hartnackig und versuchten sogar durchzusetzen, da[J neun verschiedene Ûbereinkommen, die je einen Zweig der sozialen Sicherheit abgedeckt hâtten, verfaBt und im Rahmen der IlO-Arbeitskonferenz angenommen werden sollten. Die Arbeitnehmer und die Regierungsvertreter stimmten gegen diesen Vorschlag, so daB es zu keiner Trennung der verschiedenen Gebiete der sozialen Sicherheit kam.s+ Man kann sich fragen, ob die Arbeitgeber wirklich einen konstruktiven Vorschlag machen wollten, oder ob es ihnen nur darum ging, so viele Hûrden wie nur môglich fîir eine vollstiindige Regelung der sozialen Sicherheit aufzustellen, denn es wÊire mindestens ein Jahrzehnt notwendig gewesen, um neun unterschiedliche Ûbereinkommen zu verfassen und von den Mitgliedstaatenratifizieren zu lassen. Die Arbeitgeber konnten ihre Forderungen nur teilweise durchsetzen: Die Aufteilung der Risiken auf neun unterschiedliche Ûbereinkommen wurde abgelehnt, aber eine Trennung zwischen Mindestund hôheren Normen wurde erreicht. Das 5r ibid., s.432. s2 ibid., s.584. 53 ibid., s. 431.l9sr-19s8 erste Ûbereinkommensprojekt wtirde sich mit den Mindestnormen befassen, wâihrend die hôheren Normen erst spâter in Angriff genommen werden sollten. Bei der Entscheidung wurden nicht so sehr die Argumente der Arbeitgebervertreter hervorgehoben sondem andere praktischere Griinde wie der Zeitdruck.ss Auf der einen Seite mi.issen sich die Arbeitgeber gefreut haben, eine Trennung der zwei Themen erreicht zu haben, aber sie hatten sich daftir eingesetzt, daB der zweite Teil des Ûbereinkommens ganz aufgegeben werde. Dieses Ziel konnten sie nicht erreichen, denn es wurde beschlossen, bei der nâchsten Intemationalen Arbeitskonferenz die zweite Diskussionsrunde ûber die Mindestnormen und die erste ûber die hôheren Normen durchzufiihren.s6 Inhaltlich versuchte der Text alle Formen des sozialen Schutzes zu berticksichtigen, wobei der Schwerpunkt auf die Versicherung und die Sozialhilfe gelegt wurde. Dennoch gingen die Verfasser des Entwurfes davon aus, alle MaBnahmen der sozialen Sicherheit wûrden ausschlieBlich von den Regierungsstellen kontrolliert. In den Vereinigten Staaten bildeten die freiwilligen, vom Staat unabhiingigen Versicherungen das Fundament der Sozialsysteme (und das ist noch heute der Fall). Mit dem vorlâufigen Entwurf wÊire das amerikanische System nicht berûcksichtigt worden. Die amerikanischen Vertreter driickten demzufolge auch ihren Unmut aus:This proposed Convention would strike at the very heart of that attitude. In it there is no place for the American voluntary insurance system. The Convention says, in effect, that to meet intemational standards that system would have to be replaced by one subsidised and controlled bv theGovernment.sT Zu diesem Problem wurde vorlâufig auch keine Lôsung gefunden, und deshalb wurde es auf die nâchste Konferenz vertagt. Der AusschuB hatte zwar eine Aufiveichung der Bedingungen in das Ûbereinkommen aufgenommen, aber anscheinend reichte es nicht, um die amerikanischen Vertreter umzustimmen. Die AusschuBmitglieder 54 ibid., s.585. 55 ibid., S. 585: 

  daB freiwillige Versicherungen durchaus die Ratifizierungsbedingungen des Ûbereinkommens erftillten, wenn diese durch ôffentliche Gelder subventioniert wiirden.ss Die Hôhe der gewtihrten Geldleistungen fi.ihrte ebenfalls zu hitzigen Debatten im Rahmen des Ausschusses. Es wurde sogar vorgeschlagen, jegliche Prozentzahlen fiir eine Mindestrente aus dem Ûbereinkommen zu streichen, Auf diese Weise sollte jedem Staat ûberlassen werden, die Hôhe der Geldleistungen selber festzulegen. SchlieBlich kam es zu einer Abstimmung, bei der sich die Regierungsvertreter und die Arbeitgeber knapp gegen die Arbeitnehmer durchsetzen konnten: Dabei wurden fast alle Prozentsâtze um l0% oder sogar 20%oreduziert, so daB alle Sâtze zwischen 40o und 30% des ,,Lohns des gelernten miinnlichen Arbeiters" lagen.5e Da die llO-Verantwortlichen im AnschluB an die Konferenz und bei der Vorbereitung der folgenden Konferenz die niedrigen Prozentsâtze unannehmbar fanden, beschlossen sie, wieder die alten V/erte einzusetzen.6O Insgesamt war man innerhalb des IAA ûber den Verlauf der Debatten enttâuscht, so daB sogar eine Nichtannahme der Mindestnormen befiirchtet wurde. Ein Vertreter der Arbeitgeber sagte bei einer Sitzung des Verwaltungsrates: ,,If the obstructive tactics which had been pursued at the 34th Session were to be continued it would be difficult to reach conclusions even on the minimum standards."6l Dabei betrieben nicht nur die Arbeitgebervertreter eine Hinhaltetaktik; sie wurden auch von einigen, auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zum Teil fT.ihrenden. Staaten stark unterstûtzt.

6t

  Minutes of the I t/h Session of the Governing Body, in terms of wages, because their wages offer a wide margin above the subsistence level.62 Statt sich vor Kritik zu fïirchten, hâtten die llO-Bediensteten ihre Arbeit anders ansetzen miissen. Bei konstruktiven Treffen vor der Arbeitskonfereru und der Suche eines ftir alle Staaten zumutbaren Kompromisses hâtte man die Arbeitgebervertreter isolieren kônnen. Die verschiedenen staatlichen Konzepte wurden beim Verfassen des Textes zu sehr ausgeklammert. Einige Staaten verftigten iiber eine lange Tradition der Marktregulierung ohne Staatseingriff. Deshalb zeiglen sie wenig Enthusiasmus fiir die llO-Konzepte beztiglich eines Mindestsatzes. Im letzten Moment wurde im Verwaltungsrat vorgeschlagen, daB die Staaten, die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit am besten gertistet seien, sich zehn Tage vor Beginn der Konferenz treffen sollten, um die Grundlagen fiir das Ûbereinkommen zu legen.63 Diese verschiedenen Meinungen und Vorschlâge verdeutlichen die Schwierigkeiten bei der Verabschiedung eines internationalen Textes ûber die soziale Sicherheit.3. Die Internationale Arbeitskonferenz von 1gS2 Wiihrend des Jahres zwischen den Internationalen Arbeitskonferenzen von l95l und 1952 wurden einige der Gesprâchspunkte der Konferenz mit Vertretern der verschiedenen Gruppen wieder aufgegriffen. So schalteten sich die amerikanischen Versicherungsvertreter in die Diskussion ein, um sicher zu gehen, da8 ihre Position durch das vorgesehene Ûbereinkommen nicht in Gefahr gebracht wurde.6a Der Briefuerkehr verlief dabei viel ruhiger als die Debatten im Rahmen der Konferenz. Wie ernst die Angelegenheit fi.ir die ILO war, zeigt die Tatsache, daB wieder Kontakt mit dem friiheren llO-Generaldirektor Phelan aufgenommen wurde, um seine Vermittlungsdienste in Anspruch zu nehmen. Dabei betonte der damalige ILO-Generaldirektor: ,,I am informed that there is considerable misunderstanding, pzrticularly amongst Employer circles, regarding the purposes and scope of this Con-62 Vermerk von Maurice Stack fi.ir Luis Alvarado, 10.8.1951, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC35-4 r s(A). 63 Minutes of the 1t7'h Session of the Governing Body, Geneva, 20-23 November 1951, Geneva: International Labour Office 1952, S. 21. 6a Brief von Mark S. Trueblood, President of The Life Underwriters Association of Los Angeles, 10. 10.1951, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-415(A)-01.l95l-1958 vention and of the effect that it is likely to have on private insurance companies."65 Zu diesem Zeitpunkt wurde in den Vereinigten Staaten eine Flugschrift tiber das Ûbereinkommen und tiber die allgemeine Rolle der ILO in den USA verfaBt, die auf diese Weise begann:

zwei

  Punkte mûssen dabei berûcksichtigt werden: Eine zu groBe Opposition der Vereinigten Staaten hâtte sicherlich zu einem Scheitem des ganzen Unternehmens gefiihrt und muBte unter allen UmstÈinden verhindert werden. Zweitens verftigte ein europâisches Land ùber ein umfassendes freiwilliges Versicherungssystem: Die Niederlande hatten in der Tat diesen Versicherungstyp stark entwickelt. Die niederliindische Regierung machte mit dem Hinweis, ohne Textiinderung sei sie nicht in der Lage, das Ûbereinkommen zu ratifizieren, auf diesen Punkt aufmerksam: Si on maintenait la condition citée à l'anicle 6 du projet de convention, selon laquelle I'assurance facultative doit être subventionnée, pour au moins au quart, par les pouvoirs publics, les Pays-Bas ne pourront pas ratifier, en son temps, les Panies II et VIII de la Convention (Etat nécessitant des soins médicaux et Matemité), si ces parties étaient maintenues sous leur forme actuelle.6i Die llO-Verantwortlichen erreichten einen KompromiB, indem sie in Artikel6 die Passage tiber die ausschlieBliche Finanzierung durch die ôffentliche Hand strichen 65 Brief von David Morse an V. C. Phelan, l3.l Ll95l, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-415(A)-01. 66 The 34th Intemational Labor Conference of The International Labor Organization. Report by William L. McGrath, The Williamson Heater Company, Cincinatti, 1951, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-415(A)-01, S. L l95r-1958 und durch andere Bedingungen ersetzten, wie eine Ûberwachung durch den Staat und einen hohen Anteil von geschiitzten Personen. Die ILO wurde somit gezwungen, einen Mittelweg zu finden, der sowohl Gegner als auch Beftirworter dieser Art von Versicherung zufrieden stellte, denn wie weiter oben gesehen, waren eine ganze Reihe von Staaten gegen die Aufnahme der freiwilligen Versicherung in das Ûbereinkommen. Der Conseil National du Patronat Français (CNPF), die Dachorganisation der franzôsischen Arbeitgeber, meldete sich ebenfalls, um seine Ablehnung zum Ûbereinkommen nochmals zu unterstreichen: Le texte, établi par le B.I.T. à la suite des travaux de la demière session de la Conférence, comporte une réglementation de neuf branches de la Sécurité Sociale. Mais un Etat aurait le droit de ratifier la convention en n'appliquant que les normes fixées pour trois de ces branches, librement choisies par lui. On pourrait ainsi se trouver en face de pays qui, sous le couvert de la ratification d'une même convention, n'assumeraient cependant aucun engagement commun. Le Conseil National du Patronat Français ne peut, dans ces conditions, qu'être opposé à l'adoption d'un texte de cette nature.68 Die Kritik des CNPF war zum Teil berechtigt, denn mit der Mindestforderung, bei der Ratifizierung mindestens drei Zweigen beizutreten, konnten zahlreiche Staaten trotz Beitritt zum gleichen Ûbereinkommen unter sich keine Verpflichtungen eingehen. Andererseits war es das Ziel der ILO, das Niveau der sozialen Sicherheit insgesamt zu heben, und mit der Idee der Ratifizierung von mindestens drei Sozialzweigen sollten die weniger entwickelten Lânder dazu bewegt werden, ihr Sozialsystem zu vervollstâindigen. Wiihrend die Arbeitgeber versuchten, die Prozentsàtze der verschiedenen Leistungen nach unten zu drûcken, unterlieBen es die Gewerkschafter ihrerseits nicht, alles zu unternehmen, um die Ûbereinkommensvorlage in ihrem Sinne zu verbessem. So machte die Confédération Générale du Travail (CGT) eine ganze Reihe von Vor-l95l-1958 schlâgen, die nach Ansicht der franzôsischen Gewerkschaft zu einer Verbesserung des Ûbereinkommens fiihren wtirden. Unter anderem wurde unterbreitet, daB der Kindergeldsatz von 5%o des,,festgesetzten Lohns eines gewôhnlichen erwachsenen, miinnlichen und ungelernten Arbeiters"6e viel zu niedrig sei und mindestens l0% erreichen mtisse.7O Es ist bezeichnend, daB eine franzôsische Gewerkschaft sich ftir eine Erhôhung des Kindergeldes einsetzte, denn Frankreich ist ein Land, das sich traditionell sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene immer ftir umfangreiche Kinderleistungen stark gemacht hat. Frankreich bildet in dieser Hinsicht einen Gegensatz zu Deutschland, das, wenn ûberhaupt, nie hohe Kinderbeihilfen hatte. So schrieb das Bundesministerium fiir Arbeit: In der Bundesrepublik Deutschland besteht zvr Zeit kein allgemeines gesetzlichen System tiber Kinderbeihilfen, jedoch befindet sich eine gesetzliche Regelung in Vorbereitung. Bis zur Verabschiedung eines entsprechenden Gesetzes kann sich die Bundesrepublik nach Artikel 2 des Ûbereinkommensentwurfs nicht verpflichten, den Bestimmungen des Abschnittes VII nachzukommen. 7 I Dieses Beispiel illustriert den Rtickstand der Bundesrepublik auf einigen Gebieten der sozialen Sicherheit. Die von der ILO ftir das Kindergeld gestellten Forderungen waren ftir die meisten industrialisierten Staaten durchaus erreichbar. Wiihrend der fehlenden Untersttitzung fiir Familien hâtte die Bundesrepublik aber zu diesem Zeitpunkt dem Ûbereinkommensabschnitt zu Gunsten des Kindergelds nicht beitreten kônnen. Eine bundesdeutsche Regelung ûber Familienleistungen trat erst 1954 in Kraft. Die traditionelle deutsche Zurûckhaltung gegenûber dem Kindergeld liiBt sich an der Tatsache erkennen, daB das Bundesministerium den Vorschlag machte, auf die weniger fortschrittlichen Vorschlâge von Philadelphia zuriickzukommen: Es wird vorgeschlagen, die Gewâhrung von Kinderbeihilfen erst vom dritten Kinde ab zu verlangen. Der Ûbereinkommensentwurf, 68 Brief von M. Meunier, Président du C.N.P.F., 17.l2.lg5l, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC35-4t5(A)-l-22, 5.2. 69 Art. 44 von Ûbereinkommen Nr. 102. 70 Brief von A. Le Leap, Secrétaire Général de la C.G.T.,28.11.1951, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-4 I 5(A)-t -22, S. 2.t87 l95l-r958 der auf den Grundsàtzen der von der Intemationalen Arbeitskonferenz 1944 in Philadelphia angenommenen Empfehlung beruht, tiberschreitet die in dieser Empfehlung vorgesehenen Bedingungen fiir die soziale Sicherheit grundsâtzlich nicht, sondern bleibt in einer Reihe von Punkten sosar dahinter zuri.ick.72 Es ist richtig, daf3 die ILO in der Empfehlung Nr. 67 vorgeschlagen hatte; erst ab dem dritten Kind Kinderbeihilfen zu gewtihren und fiir die ersten zwei Minderjiihrigen nur Kinderzuschtisse in Notfiillen zuzugestehen.T3 Dennoch war es seitens der ILO berechtigt, acht Jahre nach Philadelphia eine Verbessemng auf diesem Feld vorzuschlagen. Aber die Forderungen der Franzosen und der Deutschen lagen weit auseinander. In allen Staaten war man eigentlich immer davon ausgegangen, daB das Grundeinkommen eines Arbeiters ausreichen sollte, um eine Familie mit zwei Kindern zu erniihren.Ta Die Haltung der Bundesrepublik stimmte in dieser Hinsicht mit der niederliindischen tiberein. Die ILO nahm iibrigens im Ûbereinkommen keinerlei Bezng auf erste, zweite oder dritte Kinder, sondern legte fest, daB sich die Kinderbeihilfen aus einem gewissen Prozentsatz des Lohns eines ,,gewôhnlichen erwachsenen miinnlichen ungelemten Arbeiters"Ts mal der Anzahl der Kinder enechnen sollten. Die Reaktionen der verschiedenen Gruppen, aber vor allem die der Regierungen durch ihre verantwortlichen Ministerien, zeigen, welche Konzessionen die ILO den verschiedenen Parteien machen muBte. Diese Unterschiede erkliiren sich zum Teil dadurch, daB, wie am Beispiel der Familienleistungen gesehen, die Mitgliedstaaten unterschiedliche Schwerpunkte beim sozialen Schutz der Bevôlkemngsschichten setzten und diese Unterschiede trotz der langsamen Annâherung einiger Systeme immer noch bestehen blieben. Die franzôsische Regierung bemÈingelte genau diesen Punkt, als sie den Ûbereinkommensentwurf nach der ersten Diskussionsrunde bewertete: 7t Bundesministerium fiir Arbeit. Bemerkungen und Abânderungsvorschlàge zum dem vom Internationalen Arbeitsamt aufgestellten Entwurf eines Ùbereinkommens ûber Mindestnormen der sozialen Sicherheit, Dezember 1951, in:llO-Archiv:Aktenmappe ILC 35-415(A)-1-24, S.5. 72 ibid., s. 5. 73 Art. 8 der Empfehlung Nr. 67. 74 Dieses Argument wird unter anderem von der niederlândischen Regierung angeftihrt, um einigeBedenken gegenùber dem Artikel ûber die Familienbeihilfen zu âu8ern: Pays-Bas. Observations concernant le projet de convention sur la norme minimum de la sécurité sociale,13.12.1951, in: ILO-Archiv: AktenmappeILC 35-41 5(A)-1-42,S. 4le but à atteindre soit de définir la norme que peut et doit normalement atteindre un pays ayant un développement économique moyen. Le désir de permettre la ratification de la convention par un grand nombre de pays paraît avoir conduit la Conference de l95l à des solutions qui ne correspondent pas réellement au but qui vient d'être défini. [...] Mais le Gouvernement français tient à souligner expressément qu'il considère la norme minimum proposée comme nettement insuffi sante.76 Das Ûbereinkommen Nr. 102 konnte in der Tat nur die Synthese aller verschiedenen Konzeptionen und Forderungen darstellen. Es ist aber kaum zu vermuten, daB es iiberhaupt zu einem Ûbereinkommen gekommen wâre, wenn sich die ILO mehr auf die Seite der Arbeitnehmer und der fortschrittlicheren Regierungen geschlagen hâtte. Sie muBte sich jedoch von der franzôsischen Regierung vorwerfen lassen, die Trennung zwischen Mindestnormen und hôheren Normen nicht verhindert zu haben.77 Beide Normen in einem einzigen Ûbereinkommen hâtten die Heterogenitât der ILO-Mitgliedstaaten viel besser widergespiegelt und auch viel mehr Flexibilitât zugelassen. Die Konferenz von 1952 verlief weniger hektisch als die des vorigen Jahres, da l95l schon die grôBten Streitpunkte zwischen den Gruppen ausdiskutiert worden waren und die ILO durch eine konziliante Haltung im Vorfeld versucht hatte, so viel Konfliktstoff wie môglich zu entschârfen. Dies bedeutete, daB die Diskussion nicht sehr weit gefiihrt werden konnte, da die Gruppen von ihren Positionen nicht abwichen. Der amerikanische Arbeitgebervertreter verlangte immer noch eine freiere Regelung fi.ir das freiwillige VersicherungssystemT8 und beharrte auf einer Aufteilung der neun Risiken in neun Ûbereinkommen auf der ursprûnglichen Position der Arbeitgeber: ,,After the determination of the form of the instrument made in the tripartite Committee, our Employers' group earnestly urged that this instrument be divided into nine instruments."Te Die Arbeitnehmer liefjen durch den chilenischen 7s At. q4 von Ûbereinkommen Nr. 102. 76 Observations sur le projet de Convention sur la norme minimum de la Sécurité Sociale, l7 .12.1951, in: ILO-Archiv:Aktenmappe ILC 35-415(A)-22, S. l-2. 77 ibid., s. l. 7E International Labour Conference. fhirty-Fifth Session Geneva, 1952, Record of Proceedings, Geneva: Intemational Labour Office 1953. S. 308. 7e ibid., s. 309. l95l-1958 Vertreter verlauten, daB die Arbeitgeber nur eine Blockadepolitik fiihren und sich gegen jeglichen konstruktiven Versuch der Arbeitnehmer sperren wûrden: ,,I must state that during the discussion of the report we have always been faced with a veto on the part of the Employers, and of some of the Govemment representatives, whenever amendments likely to improve the text substantially were introduced."s0 Vielleicht hatte die Abwesenheit eines Spezialisten wie Piene Laroque, der in Frankreich wieder Mitglied des Conseil d'Etat geworden war, doch ein grôBeres Gewicht, als man vermuten kônnte. Er wurde zwar durch Jacques Doublet hervorragend vertreten.8l, aber Pierre Laroque hatte seit dem Krieg Erfahrungen mit der Funktionsweise der ILO-Organe gesammelt und sich mehr als jeder andere Franzose fiir die internationalen Aspekte der sozialen Sicherheit interessiert. Seine Autoritât auf diesem Gebiet hâtte der verfahrenen Situation vielleicht eine neue Dynamik geben kônnen. Der folgende Abschniu belegt, wie sehr Pierre Laroque von den ILO-Sozialexperten vermiBt wurde: ,,La Convention sur la norme minimum est née et baptisée et son parrain n'était pas présent, au profond regret des parents. L'accouchement a été laborieux, mais I'enfant est indemne.o'82 Die Metapher verdeutlicht auch den ganzen Umfang der von Laroque geleisteten Arbeit, um eine umfassende Regelung fiir die internationale soziale Sicherheit im Rahmen der ILO zu erreichen. Pierre Laroque ist der eirrzige Experte, der sich in einem solchen Umfang fiir dieses Thema engagiert hat. Leider konnte er, wie im Falle des franzôsischen Planes der sozialen Sicherheit, nur einen Teilerfolg erzielen. Die SchluBabstimmung zum Ûbereinkommen Nr. 102 verdeutlicht die Sackgasse, in der sich die Parteien befanden: Es gab 123 Ja-Stimmen und 32 Nein-Stimmen. Aber von den Arbeitgebern stimmten nur drei dafiir (die Vertreter aus der Tschechoslowakei, Polens und Chiles); alle anderen stimmten dagegen (auch die Belgiens, Frankreichs, Italiens, der Bundesrepublik Deutschland, Luxemburgs und der Niederlande).al,,Die Arbeitgeberdelegierten stimmten bei der Internationalen Arbeitskonferenz gegen das Ûbereinkommen, weil sie der IAO die Kompetenz absprachen, fiir die gesamte Bevôlkerung t...] sozial gesetzliche Bestimmungen aufzu-80 ibid., s. 308. 8l ibid., S.518. Jacques Doublet wurde zum Vorsitzenden des Ausschusses ftir soziale Sicherheit gewâhlt; die anderen Posten wurden von einem weiteren Franzosen, zwei Amerikanem, einem Ôsterreicher, einem Norweger und einem Venezolaner besetzt. 82 Brief von Maurice Stack an Pierre Laroque, 11.7.1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE l-Die Regierungsvertreter sowie die Arbeitnehmervertreter sprachen sich alle fi.ir das Ûbereinkommen aus. Dieses Ûbereinkommen beinhaltete nur die Mindestnormen der sozialen Sicherheit. Auf Druck von einigen Regierungen (so hatten zum Beispiel die Regierungen Belgiens und Frankreichs in diesem Sinne einen EntschlieBungsantrag eingereichtss) wurde versucht, die hôheren Normen noch zu ,retten', indem man sie auf die Tagesordnung der nâchsten ILO-Tagung setzte. Dieses Vorhaben scheiterte jedoch und das Projekt ,hôhere Normen der sozialen Sicherheit' wurde auf unbestimmte Zeit verschoben.s6 Die Aufgabe eines Teils des Projektes bedeutete nicht nur eine Niederlage fiir die Arbeitnehmer und zu einem gewissen Grad auch fiir die Regierungsvertreter, sondern vor allem ftir die intemationale soziale Sicherheit, die nun ùber ein unvollstiindiges Instrument verftigte, das zwar fiir einige Jahre in Europa als Referenz dienen, aber schon bald ûberholt sein wiirde. 4. Die Bedeutung des Ûbereinkommens Nr. 102 Auch wenn das Ûbereinkommen Nr. 102 das Ergebnis von unziihligen Zugestiindnissen war, darf seine Wirkung und sein EinfluB auf die internationale und besonders die europâische soziale Sicherheit nicht unterschâtzt werden. Es bildete die nattirliche Fortsetzung der internationalen Bewegung zu Gunsten der sozialen Sicherheit, die mit der Atlantik-Charta vom 14. August l94l begonnen, und die in einer zweiten Phase zur Erkliirung von Philadelphia und zur Empfehlung Nr.67 gefi.ihrt hatte. Das Ubereinkommen Nr. 102 bildete die dritte Etappe (auch wenn seine Fertigstellung wahrscheinlich lZinger als angenommen gedauert hatte). Kontinuitât bedeutete jedoch nicht Erliegen des Fortschritts. Anhand der drei Texte liiBt sich sehr gut verdeutlichen, welcher Weg seit dem Beginn der l940er Jahre zurûckgelegt worden war. Die Atlantik-Charta blieb sehr allgemein, denn sie besagte nur folgendes: ,,Fifth, they desire to bring about the fullest collaboration between all nations in the economic field with the object of securing, for all, 84 DÀHLER, Emil: Die Sozialpolitik der internationalen Arbeitsorganisation und ihr EinflulS auf die Sozialgesetzgebung der Schweiz, St-Gallen: Kolb 1976, S. 135. 85 Projet de résolution présenté par les membres gouvernementaux belge et français (C.S.S./D.195), in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-507-1. 86 Brief von Maurice Stack an Piene Laroque, 11.7.52, in: ILO-Archiv: Aktenrnappe SI-CSSE l-22, economic advancement, and social security".tr Zu diesem Zeitpunkt war der Begriff der sozialen Sicherheit noch nicht genau definiert, was diese vage Forderung erklâirt. Die Empfehlung Nr. 67 hingegen ging ins Detail, denn sie beschrieb mit Genauigkeit, gegen welche Risiken die Bevôlkerung geschûtzt werden mi.isse. Der Text belegt jedoch durch seine Trennung von Sozialversicherung und Sozialhilfe, die in zwei verschiedenen Abschnitten der Empfehlung behandelt wurden, daB nach wie vor ein klarer Unterschied zwischen den verschiedenen Schutztechniken gemacht wurde und sich die soziale Sicherheit als Ganzes noch nicht durchgesetzt hatte. Das Ûbereinkommen Nr. 102 hingegen machte keine Unterschiede zwischen den verschiedenen Schutzmôglichkeiten, sondern ûberlieB es den Parteien, wie sie die Leistungen finanzieren und vergeben wollten. Die ILO entschied sich in ihrem Text fiir keine der zwei Grundauffassungen der sozialen Sicherheit: ,,die Garantie eines Grundeinkofilmens oder die Garantie der Einkommen aus Erwerbstâtigkeil"ss (die erste stammte von der Entwicklung aus den Staaten Beveridger Art, w?lhrend die zweite Tradition sich in den Liindern durchsetzte, die an dem Versicherungsprinzip festhielten).8e Sie wollte sich nicht fîir die eine oder andere Konzeption der sozialen Sicherheit entscheiden. Aus diesem Grund wurde sowohl Bezug auf Leistungen genornmen, die sich auf das verlorene Einkommen des Arbeitnehmers bezogen als auch auf einen sogenannten,,Lohn des gelemten mânnlichen Arbeiters" (cf. weiter oben). Um sich diese Neutralitât zu erhalten, war es unter anderem notwendig, eine groBe Freiheit ùber die Mittel und die Techniken zu haben, mit denen die festgesetzten Normen erreicht werden sollten. Auch die im Ûbereinkommen verlangten Leistungsniveaus waren nicht so niedrig, wie es scheinen kônnte. Es stimmt sicherlich, daB ftir die Entwicklung der europâischen sozialen Sicherheit die Verabschiedung hôherer Normen von grôBerem Interesse gewesen wâre, dennoch stellten die Leistungsanforderungen des Ûbereinkommens fiir die nâchsten Jahre auch manchen europiiischen Staat vor eine groBe Herausforderung, wenngleich die Anzahl von mindestens drei Zweigen der sozialen Sicherheit fi.ir westeuropâische Verhâltnisse wirklich zu gering war. Es wurde weiter oben schon vom bundesdeutschen Fall der Kinderbeihilfen gesprochen. Der Europarat erstellte sogar im Rahmen der Vorbereitungen zur Europâischen Ordnung der 87 The Atlantic Charter, August 14, I94t, in: LANGSAM, Walter Consuelo: Historic Documents of Ilorld War 1| Princeton: Van Nostrand Company 1958, S. 74. 88 Ent icklungundTendenzere..., S. I89. r92 I95l-l958 Sozialen Sicherheit (cf. weiter unten) eine Gesamtstudie tiber seine Mitglieder, um zu erfahren, welche Liinder die Mindestnormen erflillen wiirden. Das Ergebnis fiel viel weniger positiv aus, als man hâtte erwarten kônnen: Parmi les Membres du Conseil de I'Europe : 6 pays possèdent des systèmes de sécurité sociale qui, dans l'ensemble, dépassent indubitablement et largement ce que requièrt la Convention 102 ; un pays s'approche du niveau des six premiers ; 4 ou 5 autres pays n'atteignent pas ce niveau, mais ont tout de même accompli dans le domaine de la sécurité sociale un effort qui mérite d'être reconnu et qui apparaît même remarquable si on le compare au niveau de sécurité sociale existant hors d'Europe ; le cas des autres pays ou bien est douteuxjusqu'à plus ample informationou bien dépend de la mise en vigueur de législations qui ne sont encore qu'à l'état de projet.eO Sicherlich aus diplomatischen Grtinden wurden leider keine Angaben dariiber gemacht, um welche Llinder es sich dabei handelte. Deshalb kônnen nur Vermutungen angestellt werden. Im Jahr 1954 ziihlte der Europarat 14 Mitglieder. Man kann davon ausgehen, daB die sechs auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit am weitesten entwickelten Staaten die Bundesrepublik Deutschland (zt diesem Zeitpunkt war die Gesetzgebung z\ den Familienbeihilfen endlich in Kraft getreten), GroBbritannien, Norwegen, Schweden, Belgien und Frankreich waren. Die Ermittlung der restlichen Liinder erweist sich danach als schwierig. Das alleinstehende Land ist entweder die Niederlande oder Luxemburg (wobei es eher das erstere sein mûBte). Italien gehôrte zu diesem Zeitpunkt definitiv nicht zu den Staaten, die weit entwickelt waren, so daB dieses Land in die letzte Kategorie einzuordnen ist. Bei den Vorbereitungen zur Europâischen Ordnung der sozialen Sicherheit gab die italienische Regierung ihren Rtickstand auch unverbltimt zu: En particulier, I'Italie pounait ratifier, pour le moment, la Convention 102 pour trois régimes seulement, à savoir: pensions de vieil-89 OUpeyROUX, Jean-Jacques: ,,Le droit...", 5.377. r93 1951-1958 lesse, prestations aux familles et prestations de maternité. D'autre part, en ce qui concerne les régimes pour lesquels les prestations prévues par la législation italienne résultent inférieures aux prestations minima prévues par la Convention, on ne considère pas de pouvoir prendre des engagements étant donné que dans certains cas, le système de sécurité sociale italien est sensiblement différent de celui de la Convention même.el Auch wenn ltalien besonders hinter den anderen fiinf untersuchten Staaten zurticklag, ist insgesamt festzustellen, daB zwei Jahre nach der Verabschiedung des Ûbereinkommens Nr. 102 (das aber erst am 27. April 1955 in Kraft trat) nur die Hâlfte der sechs EGKS-Grtinderstaaten alle Zweige erft.illten. Man kann also nicht uneingeschriinkt sagen, daB sich die westeuropiiischen Staaten zu diesem Zeitpunkt die sowohl in der Atlantik-Charta als auch im Beveridge-Bericht geforderten Prinzipien zu eigen gemacht und sie in umfassende Programme umgesetzt hâtten. Das Ûbereinkommen konnte in keiner Hinsicht eine Anniiherung an Beveridges Prinzipien bewirken, da es unter Berûcksichtigung der weniger entwickelten Liinder als hôchsten Prozentsatz einen Schutz von 50% der Arbeitnehmer oder 20Yo der Ansâssieen forderte. Dennoch muB der einmalige Charakter des Vertragstextes hervorgehoben werden. Es handelte sich hiermit niimlich um das erste vollstËindige internationale Harmonisierungsinstrument auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit. Guy Perrin, ILO-Bediensteter in der Hauptabteilung ftir soziale Sicherheit von Miirz 1957 bis Juli 1988 und Verantwortlicher ftir die Beziehungen mit den europâischen Regionalorganisationen in diesem Bereich, schreibt folgendes: Cette convention a remarquablement résisté à l'épreuve du temps puisqu'elle constitue aujourd'hui encore le fondement de I'architecture du droit international visant à harmoniser les législations nationales de Sécurité sociale. Elle a notamment permis de préciser I'extension et la compréhension du concept de Sécurité sociale, articulé en neuf branches distinctes, conformes à la concep-90 Conseil de l'Europe. Comité des Ministres,7.4.1954, (CM (54) 73),in ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-l 004-7, 5. 2. Hervorhebungen im Original.r95r-1958 tion analytique du champ d'application matériel de cette institution, tel qu'il s'est constitué au cours du développement historique des assurances sociales, en évitant de recourir à une définition contraignante et nécessairement controversée. [...] En revanche, la reconnaissance étendue et durable de la conception internationale proposée par la convention (no 102) n'apas eu pour conséquence de figer la Sécurité sociale ou d'entraver son évolution. comme la crainte en avait parfois été exprimée.ez Als IlO-Bediensteter fehlte Guy Penin bei dieser Analyse eine gewisse Distanz zum ILO-Text. Sicherlich bildete dieses Ûbereinkommen einen Meilenstein der internationalen sozialen Sicherheit. Seine zum Teil vagen Bestimmungen fanden einerseits bei allen Staaten ihre Zustimmung. Andererseits bildeten sie die Schwâche des Ûbereinkommens Nr. 102, denn sie erreichten nur eine minimale Koordination zwischen den nationalen Systemen. Vor allem wurde die in den Empfehlungen Nr.67 und Nr. 69 festgestellte Anniiherung an Beveridges Ideen (Vereinheitlichung, Integration und Universalisierung) nicht weiter fortgesetzt. Das Festlegen von sehr niedrigen notwendigen Prozentsâtzen (meistens ,nur' 50%o der Arbeitnehmer), mit dem Ziel alle IlO-Mitgliedstaaten fiir das Ûbereinkommen zu gewinnen, bedeutete das Aufgeben einer ftir die Gesamtbevôlkerung gedachten sozialen Sicherheit. Auffallend ist ebenfalls die starke Anlehnung an die Sozialversicherungen, obwohl sich Beveridge fiir ein Abmildem dieses Schutzprinzips ausgesprochen hatte. Mit dem Festhalten am Versicherungsprinzip wurde das Universalisierungsprinzip wenigstens als kurzund mittelfristiges Ziel aufgegeben. Die herausragende Stellung der Sozialversicherungen ungeachtet der Beriicksichtigung der anderen Schutzmethoden (Sozialhilfe und Nationalsystem) ist sowohl auf die dominante Rolle der an den Sozialversicherungen hiingenden Staaten als auch auf die Mehrzahl der IlO-Bediensteten aus Staaten mit einer Sozialversicherungstradition zurûckzuftihren. Da die Staaten nicht bereit waren, auf ihre nationalen Gegebenheiten zu verzichten, und an den eigenen Traditionen im Bereich der sozialen Sicherheit festhielten, muBte die ILO ihre Koordinationsbemûhungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner runternehmen. Die groBe Kluft zwischen fortgeschrittenen und in diesem Bereich unerfahrenen 9l Code de sécurité sociale pour les membres du Conseil de I'Europe, s,d. [wahrscheinlich 1952-19531, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 7-4-l 56-l-34, 5ILO-NorTnen zusâtzlich. Hinzu kam das schleppende Ratifikationsverfahren: Es dauerte in der Tat lang, bis dieser Text (wie iibrigens die meisten der anderen IlO-Ûbereinkommen) von den Mitgliedstaatenratifrziert wurde.

  ebenfalls 20 durch die llO-Arbeitskonferenz angenommenen ûbereinkommen), obwohl ab 1966 die SPD eine der zwei Regierungsparteien stellte.e4 Als die SPD in der BRD die Regierungsverantwortung tibernahm, hatte sich die Haltung der westeuropâischen Staaten zur ILO stark verândert. Ihre Interessen waren innerhalb der europâischen Regionalorganisationen wie dem Europarat und den Europâischen Gemeinschaften erheblich besser berûcksichtigt,e5 und die ILO-Normen hatten ftir die Westeuropâer viel an Reiz verloren, da die meisten nationalen Gesetze ein hôheres Niveau erreichten. Das Ûbereinkommen Nr. 102, trotz seines zum Teil bescheidenen Leistungsniveaus fiir europâische Verhâltnisse, blieb im europâischen Kontext nicht ohne Wirkung. Zwei grundlegende Texte des Europarats fuBten auf dem ILO-Ûbereinkommen. Die Europâische Sozialcharta bediente sich des Textes, um eine Mindestschutzangabe zu machen. Die Europâische Ordnung der sozialen Sicherheit und die dazugehôrenden Zusatzprotokolle gingen hingegen viel eingehender auf das Ûbereinkommen Nr. 102 ein, da dieser Text als Ausgangspunkt diente. Kapitel lll: Die Koordinierungsinstrumente Die ILO hat in den fiinfziger Jahren sowohl mit den europâischen Regionalorganisationen als auch im Rahmen ihrer eigenen Gremien versucht, Koordinierungsinstrumente zu verabschieden. Entscheidend ist jedoch, daB in den drei Fâllen, wo es zu konkreten Ergebnissen gekommen ist, die ILO nur einmal als Ideengeber diente (beim Europâischen Ûbereinkommen ûber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im intemationalen Verkehr). In den beiden anderen Fâllen, also beim Europâischen Abkommen iiber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer und beim Vorlâufigen Europâischen Abkommen i.iber Soziale Sicherheit, waren die EGKS bzw. der Europarat Paten des Projektes. Die ILO wurde in beiden Fâllen in der Anfangsphase gebeten, die entsprechenden Vorentwûrfe zu verfassen, aber sie ergriff nie wirklich selbst die Initiative. Das hzingt wahrscheinlich damit zusammen, daB sowohl der Europarat als auch die EGKS genaue Ziele hatten und deshalb genau 94 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage ,,Die sozialpolitische und rechtlicheBedeutung der Normen der Internationalen Arbeitsorganisation sowie ihrer sonstigen Aktivitciten auf internationoler und innerstaatlicher Ebene", Bundesdrucksache 1213495,21 .10.1992, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. lVahlperiode, Drucksachen Band 457, Bonn'. Deutscher Bundestag und Bundesrat 1992,5.6. 95 cf. weiter unten (Abschnitt 6.1.1.).

  sie untemehmen wollten. Die ILO dagegen konnte mit ihren allgemeinen Zielsetzungen nur bedingt eine Initiative ftir gewisse Bevôlkerungsschichten oder ftir bestimmte Weltregionen ergreifen, ohne gleich von den nicht berûcksichtigten Personenkreisen oder Liindergruppierungen kritisiert zu werden. Die ILO spielte bei allen drei Koordinierungsinstrumenten eine entscheidende Rolle: In allen drei Fâllen waren IlO-Experten die Verfasser des Regelwerks. Die ILO hatte als Verfasserorganisation ausreichende Môglichkeiten, ihre Ideen in die Vertragswerke einflieBen zu lassen. Dennoch wurde auch ohne die ILO ein weiteres wichtiges Koordinierungsinstrument vereinbart, niimlich das multilaterale Abkommen des Nordischen Rates vom 15. September 1955. 1. Die Vorlâufigen Europâischen Abkommen ûber Soziale Sicherheit (Europarat) Im Vergleich zu anderen multilateralen Abkommen wurden die Verhandlungen zu den Vorlâufigen Europâischen Abkommen ûber Soziale Sicherheit sehr zugig geftihrt:e6 Die ersten Anstrengungen wurden im November 1950 unternommen, und die Abkommen schlieBlich am ll.Dezember 1953 paraphiert. Das erste Abkommen beinhaltete alle langfristig gewâhrten Sozialleistungen, wie Alters-, Invaliditâtsund Hinterbliebenenrenten, wâihrend im zweiten die zeitlich begrenzten Sozialleistungen behandelt wurden: Krankheit, Mutterschaft, Tod, Arbeitsunftille, Berufskrankheiten, Arbeitslosigkeit und Familienleistungen.eT Ein môglicher Grund fiir die zûgigen Verhandlungen liegt hôchstwahrscheinlich darin, daB diese Abkommen, wie der Name es schon andeutet, nur zeitlich begrenzt gûltig sein sollten, um spâter durch einen umfangreicheren Text, der Europâischen Konvention i.iber die soziale Sicherheit, ersetzt ztr werden.e8 Guy Perrin weist zurecht auf den eingeschriinkten Geltungsbereich der Vorlâufigen Abkommen hin, in denen die 96 Die Literatur bedient sich sowohl des Singulars als auch des plurals fiir diese Abkommen, denn auch wenn es sich um mehrere Abkommen handelt, so bilden sie doch eine Einheit. Hier die exakten Namen der Abkommen: Vorlâufiges Abkommen ûber Soziale Sicherheit unter AusschluB der Systeme ftir den Fall des Alters, der Invaliditât und zugunsten der Hinterbliebenen; Vorlâufiges Europâisches Abkommen Ûber die Systeme der Sozialen Sicherheit fi.ir den Fall des Alters, dei tnvaliditât und zugunsten der Hinterbliebenen. Es wurden ebenfalls zwei Zusatzprotokolle fiir Fli.ichtinge verfaBt und angenommen. Auf letztere solljedoch nicht nâher eingegangen werden. 97 cf. TROCLET, Léon-Eli : Eléments,5.263. 98 cf. PERRIN, Guy: ,,La Convention européenne dans le contexte des instruments intemationaux de coordination des législations de sécurité sociale", in: Revue internationale de sécurité sociale 3llg:ig, s.316. l95l-r958 Wahrung der Ansprtiche und der Anwartschaften nicht behandelt wurden.ee Léon-Eli Troclet fi.ihrt eine weitere Erkliirung an, die auch in die Prtiambel aufgenommen wurde: ZumZeitpunkt der Ausarbeitung der Abkommen war das Netz der bilateralen Abkommen zwischen den Europarat-Mitgliedstaaten unvollstiindig. Sie sollten bis zur Annahme einer allgemeinen Konvention die Gleichbehandlung der Staatsangehôrigen aller Mitgliedstaaten gewiihren, die mit dem unvollstiindigen Netzwerk an bilateralen Abkommen nicht gesicfts1 vva1. 100 Es war der Europarat, der bereits im Jahre 1949 die Initiative ergriff, als die Beratende Versammlung in ihrem ersten Arbeitsjahr schon eine EntschlieBung verabschiedete.lol Und schon ein Jahr spâter wurde im Rahmen des Regierungsausschusses ftir soziale Fragen des Europarates Folgendes beschlossen: At its second session (Strasbourg, November 1950), the Committee of Experts on Social Security of the Council of Europe recommended that the International Labour Office prepare drafts of agreements among countries belonging to the Council of Europe which would deal, on the one hand, with the equal treatment of subjects of these countries with the nationals of each country and, on the other, with extension of bilateral and multilateral agreements to the subjects of other Member States of the Council of Europe.l02 Bei der Tagung vom 20. bis 23. November 1950, bei der entschieden wurde, die ILO mit der Redaktion der Abkommen zu betrauen, war die groBe Mehrzahl der Experten anwesend, auch diejenigen, die bei den Il.O-Konferenzenund -Ausschûssen ihr Land vertraten: Léon Watillon war der belgische Vertreter, Pierre Laroque vertrat Frankreich (und wurde zum Vorsitzenden gewâihlt), die Bundesrepublik Deutschland hatte Wilhelm Dobbernack und Josef Eckert entsandt, Italien war durch Carlo Carloni vertreten und die Niederlande durch A. C. M. van de Ven. Nur Luxemburg hatte mit Wilwertz statt Armand Kayser einen neuen Experten nach StraBburg ent-99 PERRIN, Guy: ,,lntroduction...", S.9. r00 TROCLET, Léon-Eli: Eléments, S. 263. l0l Recommandation 35: Accord multilatéral sur les législations sociales, in'. Textes adoptés par l'Assemblée. Assemblée Consultative: Première session ordinaire. I0 août -I septembre 1949, Strasbourg: Conseil de I'Europe l949, S. 44. cf. auch TROCLET, Léon-Eli: Elëments, S. 263. 102 Introductory Note, s. d., in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-2llO-freundliche Vertretung hat nx Folge, dafJ die Genfer Organisation ohne groBe Umschweife mit dem Verfassen des Entwurfs beauftragt wurde. Da der Europarat sich in seiner Anfangsphase befand, verfi.igte die europâische Organisation wohl kaum ûber den notwendigen Apparat, um eine Arbeit dieses Umfangs in Angriff zu nehmen. Es ist dennoch erstaunlich, daB es keinen einzigen Einwand gegen diesen Entwurf gab und niemand innerhalb des Europarats vorschlug, seine Abteilungen sollten selbst die Abkommen verfassen. Franl,ceich, Irland, die Niederlande und GroBbritannien waren die Staaten, die sich am meisten ftir eine Regelung zur Gleichbehandlung einsetzten.lûa Ziel dabei war es, eine Gleichbehandlung aller Staatsbiirger der Europarat-Mitgliedstaaten durchzusetzen, und zwar ohne Rûcksichtnahme auf die existierenden oder fehlenden bilateralen Abkommen oder auf die Art der Sozialleistung (mit Ausnahme der Sozialhilfesysteme). Auf dieser Grundlage sollte ein bilaterales Abkommen zwischen zwei Liindern auch fiir die Staatsbùrger von Drittliindem gelten, und zwar selbst wenn ein drittes Land kein Abkommen mit einem der zwei Liinder abgeschlossen hatte. Die unterschiedlichen Konzeptionen der Mitgliedstaaten waren der Auslôser fT.ir die Redaktion zweier Abkommen, die inhaltlich nur in drei Artikeln voneinander ab\À,i.chen.lOs Die Unterschiede zwischen den Sozialfinanzierungssystemen der skandinavischen und der anderen Mitgliedstaaten des Europarats ftihrten dazu, daB die nordischen Mitglieder nicht bereit waren, die Gleichbehandlung auf Sozialleistungen auszudehnen, die nicht auf einer Beitragspflicht beruhten. Neben dem finanziellen Aspekt ging es eigentlich um das gesamte Konzept der sozialen Sicherheit, denn Sozialleistungen ohne Beitrâge bedeuteten schlicht und einfach, daB die ganze Bevôlkerung Leistungen erhalten konnte (wie in den skandinavischen LËindem und zum Teil in Grofibritannien und in Irland), wâhrend Beitrage implizierten, daB nur bestimmte Personen-103 Council of Europe. Report to the Committee of Ministers Submitted by the Committee of Experts

  sozialen Risiken geschtitzt wâren, was der kontinentaleuropâischen Tradition entsprach). In einem ersten Entscheid war beschlossen worden, die ILO solle bei ihrem Abkommensentwurf die vier betroffenen Staaten, Diinemark, Norwegen, Schweden und lrland, nicht berûcksichtigen: ,,In these circumstances it was decided to consider drawing up a provisional agreement restricted to countries other than Denmark, Norway, Sweden and Ireland.((106 fJ6 diese Staaten jedoch nicht vollkommen aus den Abkommen auszuschlieBen, wurde eine Verdoppelung der Vertragstexte angenommen:

  schemes.loT 

  Interim Social Security Agreements are not yet signed. Along with halfa-dozen other European agreements, signature is held up pending the settlement of the Saar Questiol."l2l In dieser Zeit wurden die zwei Zusatzprotokolle fiir Flûchtlinge verfaBt. Obwohl die ILO bei der Ausarbeitung der Abkommen die wichtigste Verhandlungspartei war, ftihlte sie sich ein wenig hintergangen: ,,For instance, the agreements on social security had been largely drafted in Geneva but all the credit and publicity deriving from them had accrued to the Council of Europe.(6122 Diese Reaktion eines IlO-Vertreters ist fiir die ganze Einstellung der ILO gegentiber den europâischen Regionalorganisationen stellvertretend. Trotz ihrer wesentlich umfangreicheren Kenntnisse und eines viel hôheren Bekanntheitsgrades unter den Experten hatte die ILO immer wieder Angst, von den Regionalorganisationen tibergangen zu werden. Es ist richtig, daB die Vorlâufigen Europâischen Abkommen immer wieder als ein Werk des Europarats angesehen werden, obwohl die ILO einen genau so gro-Ben Anteil daran hat. Zudem leitete sie auf diese Weise eine langfristige Zusammenarbeit mit dem Europarat ein. Solche Aspekte wurden seitens der IlO-Bediensteten zu oft vergessen, denn wie schon gezeigt wurde, kam dank ihrer Aktivitât der AbschluB der Abkommen tiberhaupt erst zustande.Bis zur Paraphierung der Abkommen war der Riickzug von Pierre Laroque aus den Expertengremien der sozialen Sicherheit sicherlich das wichtigste Ereignis:Mr. Watillon, Director-General of Social Vy'elfare, Belgium, was elected Chairman, in place ofMr. Laroque, who has retired from the Committee. His election was a good augury of the desire of the Committee to continue Laroque's active policy, and was a fortunate one for the Offrce. Looking back over the previous sessions of the Committee, it is easy to observe how successful has been the leadership ofLaroque in creating out ofa group ofrather reserved civil servants disinclined for action, a body that feels a corporate sense l2l Report on Mission to attend 6th Session of Committee of Social Security Experts of the Council of Europe, Strasbourg,26-29 October,1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-6, S.3. 122 Reporton mymissionto Strasbourg(14-25 September 1952), von P. P. Fano, l.lO.lgsz,in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 15-3-1,5.7. r95r-1958 of responsibility, animated by a will to promote European co-operation and progress. | 23 Léon Watillon konnte trotz der langjiihrigen Erfahrungen im Rahmen der internationalen Gremien zu sozialen Fragen nie wirklich an die Dynamik von Pierre Laroque ankniipfen. Dessen Rûckkehr in den franzôsischen Conseil d'Etat bedeutete einen schweren Rûckschlag fïir die internationale bzw. europâische soziale Sicherheit. Pierre Laroque verstand sich niimlich nicht nur als Experte, sondem auch als leidenschaftlicher Verfechter einer Annâherung der unterschiedlichen Sozialsysteme. Die anderen nationalen Vertreter handelten leider oft viel zu sehr als Technokraten, so daB nach dem Rûcktritt von Pierre Laroque die von ihm geschaffene Gruppendynamik schnell wieder zum gewôhnlichen Verhandlungsgerede wurde, das kaum zu Fortschritten am Verhandlungstisch fiihrte. Pierre Laroque war einer der wenigen Experten, die versucht hatten, einen internationalen Ansatz zu schaffen, wiihrend die meisten seiner Kollegen sich darauf beschrtinkten, das nationale System zu verteidigen, ohne Vor-und Nachteile des eigenen und der anderen Systeme abzuwâgen. Um konkretere und weitergehende Resultate zu erzielen, wâre wahrscheinlich ein Pierre Laroque pro Mitgliedstaat notwendig gewesen. Auf dem Gebiet der vorlâufigen Abkommen passierte dann lange Zeit nur wenig. Die Paraphierung zog sich tiber fast zwei Jahre in die Liinge. Die Abkommen und ihre Zusatzprotokolle wurden erst am 11. Dezember 1953 vom Ministerkomitee des Europarats angenommen. Die Mitgliedstaaten lieBen sich danach fiir die Ratifizierung wiederum einige JaI're Zeit, so daB die Vorlâufigen Europâischen Abkommen i.iber Soziale Sicherheit erst am l.Juli 1954 ftir die ersten Mitgliedstaaten des Europarats in Kraft traten. Zu diesem Zeitpunkt hatte noch kein einziges Mitglied der EGKS die Abkommen ratifiziert. Die Niederlande traten als erster EGKS-Mitgliedstaat am l.April 1955 bei. Die BRD folgte am l.September 1956. Belgien ratifizierte am l. August 1958 nur eines der drei Abkommsn.r24 Fi.ir Frankreich traten die Abkommen am l. Januar 1958 in Kraft und ftir Italien am 1. September des gleichen Jahres. 123 Report on Mission to attend 6th Session of Committee of Social Security Expefts of the Councilof Europe, Strasbourg, 26-29 October,1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-6, S. l. 124 ,,Bekanntmachung iiber das Inkraftreten sowie iiber den Geltungsbereich des Vorlâufigen Abkommens vom ll. Dezember 1953 iiber Soziale Sicherheit unter AusschluB der Systeme fiir den Fall des Alters, der Invaliditât und zugunsten der Hinterbliebenen sowie des Zusatzprotokolls zu 207 r95l-1958 Die Vorlâufigen Europâischen Abkommen befaBten sich hauptsâchlich mit einem Aspekt der sozialen Sicherheit, der Gleichbehandlung. Dennoch zeigte schon dieser mit den Vorlâufigen Europâischen Abkommen untemommene Annâherungsversuch, daB sich die europâischen Systeme, obwohl sie auf einer âhnlichen Tradition beruhten, im Laufe der Zeit in sehr unterschiedliche Richtungen entwickelt hatten. Es muB allerdings hinzugefiigt werden, daB es sich um extrem komplizierte Abkommen handelte.tzs Aus diesem Grund hatten die Abkommen nur einen vorlâufigen Charakter und wurden spâter durch die Europâische Sozialordnung der Sozialen Sicherheit und das Europâische Abkommen tiber Soziale Sicherheit ersetzt. 2. Das Europâische Ûbereinkommen ûber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr (lLO) Wie schon erwiihnt, bildet dieses Ûbereinkommen eines der wenigen, das in der Zeitspanne 1951-1958 auf Initiative der ILO zustande kam. Das Europâische Ûbereinkommen ûber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr bediente sich dabei der im Rahmen des Rheinschiffer-Abkommens gemachten Erfahrungen.l26 Die Zielgruppe des Vertragstextes arbeitete unter Bedingungen, die denjenigen der Rheinschiffer stark âhnelten: Sie waren fast ununterbrochen unterwegs in LZindern, mit unterschiedlichen Sozialsystemen. Die Tragweite des Vertrages war j edoch viel eingeschrÈinkter. Das Rheinschiffer-Abkommen erstreckte sich auf (fast) alle Sozialrisiken, wâhrend das Ûbereinkommen fïir die Arbeitnehmer im internationalen Verkehr nur Bestimmungen ûber die Gebiete Krankheit, Mutterschaft, Arbeitsunfiille und Berufskrankheiten beinhul1s1s.t2z Es handelt sich um Risiken, bei denen in den meisten Fâllen keine Versicherungszeiten verlangt werden (auch wenn bei den Arbeitsunfiillen und Berufskrankheiten in einigen Staaten Karenzperioden Vorschrift sind). Selbst fiir diese Risiken wurde eine Einschrânkung der Leistungen vorgenommen, denn im Vertragstext war ausdrûcklich festgehalten, daB diesem Abkommen.. .", in: Bundesgesetzblatt. Teil II. Jahrgang 1958, hrsg. vom Bundesminister der Justiz, Bonn: Bundesanzeiger-Verlag 1959, 5. 18-22. 125,,Les accords s'appliqueront à I l9 régimes de sécurité sociale en vigueur dans 15 pays différents et à 28 conventions existantes.", in: DELPEREE, Albert: Politique, S. 182. 126 cf. WATILLON, Léon: ,,La Convention européenne concemant la sécurité sociale des travailleurs des ffansports internationaux", in: Droit social 4/1957 ,5.252. 127 ,,La convention européenne concernant la sécurité sociale des travailleurs des transports internationaux", in: Bulletin de l'Association internationale de la sécurité sociale l'111956, S.482Leistungen vor Ort vergeben werden lçsm1sn.l28 Auch wenn das Rheinschiffer-Abkommen als Referenz diente, wurde dieses Unterfangen hauptsâchlich durch die unbefriedigende intemationale Regelung ins Rollen gebracht. Die im Accord général portant réglementation écomomique des transports routiers internationaux en Europe vom 17. Mârz 1954 festgelegten Bestimmungen waren ftir die belgische Regierung unbefriedigend, so daB sie den AbschluB eines weiteren internationalen Abkommens fordeyls.tze Das Unterkomitee der Organisation des Brûsseler Paktes untersuchte das Problem im MËirz 1954 und kam zum SchluB, daB nur zwei Organisationen mit dem Verfassen eines solchen Abkommens beauftragt werden konnten: Der Europarat wiire sicherlich die einfachere und schnellere Lôsung; die ILO wûrde hingegen einen umfassenderen und kompletteren Ansatz erlauben.l30 Die Genfer Organisation handelte in dieser Angelegenheit âuBerst schnell, und schon im Mai 1954 unterbreitete der IlO-Verwaltungsrat dem ILO-Generaldirektor das Anliegen.t3l Das IAA machte bei allen betroffenen Staaten eine Meinungsumfrage iiber Sinn und Nûtzlichkeit eines solchen Abkommens. Die Mehrzahl der europâischen Staaten âuBerste sich positiv zur Initiative der ILO. Einzig die Niederlande erhoben Bedenken ûber den AbschluB eines neuen internationalen Vertragswerks und lehnten ein solches Vorhaben ab.l32 Sie kritisierten nicht so sehr das Ziel des Unternehmens, sondem sie IT.irchteten eine Ûberlappung mit den Bestimmungen des zum Zeitpunkt der Anfrage gerade in Vorbereitung stehenden Europâischen Abkommens ûber die Soziale Sicherheit der V/anderarbeitnehmer.l33 Italien wies ebenfalls auf dieses Problem hin und forderte deshalb eine enge Koordinierung zwischen beiden Instrumenten.l34 Belgien behielt weiterhin die Rolle des Antreibers und verlangte ,,qu'une Convention internationale devrait être conclue en 128 WATILLON, Léon: ,,La Convention... des travailleurs des transports internationaux", S. 253. 129 Mémorandum concernant la sécurité sociale des travailleurs du transport international. Annexe Sl22-1, o. d., in:llO-Archiv:Aktenmappe SI22-1, S.2. l30 ibid., s. 3-4. l3l 4us den Akten ist nicht ersichtlich, ob die ILO den Europarat mit ihrer Initiative iiberraschte, oder ob die europâische Regionalorganisation an diesem Vorhaben nicht sonderlich interessiert war. Auf jeden Fall schickte der Europarat keine Experten zur Konferenz vom 7. bis 14. Dezember 1955, wâhrend die Hohe Behôrde mit zwei Sachverstândigen veftreten war. 132 Brief von A.A.van Rhijn an den llO-Generaldirektor,27.l.lg55, in: ILO-Archiv: Aktenmappe st 22-1. 133 Réunion préparatoire chargée d'examiner le texte de I'avant-projet d'une Convention européenne concemant la sécurité sociale des travailleurs engagés dans les transports intemationaux (Genève, 7-13 décembre 1955). Rapport,13.12.1955, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI22-l-400,5.3. 134 3.1"1 vom Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. 24.1.1955. in: ILO-Archiv: au plus tôt les problèmes que posent les prestations de sécurité sociale auxquelles peuvent prétendre les travailleurs du tranport intemational.((l3s Nach dem Erhalt der insgesamt positiven Antworten wurde ein erster Vorentwurf verfaBt. Er richtete sich an alle damaligen 18 europâischen Staaten der ILO (Belgien, Diinemark, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, GroBbritannien, Irland, Italien, Jugoslawien, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Ôsteneich, Polen, Schweden, die Schweiz und Spanien; die UdSSR und die Tschechoslowakei wurden nur durch einen Beobachter vertreten) und wurde bei der vorbereitenden Konferenz vom 7. bis 14. Dezember 1955136 eingehend besprochen. Diese Konferenz wurde nicht nach ILO-Muster abgehalten, also nicht mit dreigliedrigen Delegationen, obwohl die ILO die Konferenz einberufen h411s.137 Jeder Staat wurde durch einen Regierungsvertreter reprâsentiert, wâhrend die Arbeitnehmer und Arbeitgeber nur durch jeweils vier Personen vertreten waren. Bei dieser ersten Konferenz einigten sich die Parteien auf die Annahme eines Entwurfs, der die Diskussionsgrundlage bei der zweiten Konferenz bildete. Diese wurde vom 3. bis 9. Juli 1956 in Genf abgehal-1sn.l38 An der Konferenz nahmen viele Experten teil, die schon am Europâischen Abkommen iiber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer mitgearbeitet hat-1sn.r3e Die Prâsenz derselben Experten erkliirt wohl die Tatsache, daB die in beiden Vertragswerken angesprochenen Risiken sich nur in wenigen Punkten unterschieden.l40 Aber obwohl dieselben Experten zugegen waren, fielen die Bestimmungen des Ûbereinkommens der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr viel bescheidener aus als die des Abkommens ûber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer. Erstens waren die abgeleiteten Rechte, d. h. die Rechte fiir die Familienangehôrigen viel enger definiert als beim Abkommen riber die Soziale Sicherheit der'Wan-135 3r1s1 von Minister Léon-Eli Troclet an David Morse, IlO-Generaldirektor, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl22-1. 136 T4pyyss of the I30th Session of the Governing Body, Geneva, I5-18 November t955, Geneva: International Labour OfÏice 1956. S. 170. 137 ,,La convention européenne concernant la sécurité sociale des travailleurs des transports internationaux", in: Bulletin de l'Association internationale de la sécurité sociale 1111956, S. 480. 138 3.1"1usn Jef Rens an Paul Finet,12.6.1956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-103, S. l-2. 139 ibid., S.2:,,I1 ressort des réponses que nous avons reçues que plusieurs experts principaux, qui ont participé, dès le début, aux travaux visant à l'établissement du projet de convention sur la sécurité sociale des travailleurs migrants des pays de la C.E.C.A., assisteront à la réunion susmentionnée, à Genève [...]" la0 Rapport de mission. Réunion de la Commission administrative de la communauté économique européenne pour la sécurité sociale des travailleurs migrants (La Haye, 10-ll-12 juillet 1962), Micheline Birien, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI l2-4beschrÊinkten sich die Ansprûche auf Leistungen gegen die Risiken Krankheit, Mutterschaft, Arbeitsunfiille, Berufskrankheiten und Todesftille. Alle ,langfristigen' Leistungen wie Altersrente, Familienbeihilfen, Arbeitslosengeld und Invaliditâtsrente wurden im Ûbereinkommen der Arbeitnehmer im intemationalen Verkehr nicht aufgeftihrt. Drittens beschriinkte sich die Koordination auf das Notwendigste, indem zum Beispiel eine Sonderklausel fiir den Nationalen Gesundheitsdienst GroBbritanniens im Text eingebaut wurde. Ansonsten belieB man es bei einem einfachen Kompensationsverfahren zwischen den nationalen Sozialsystemen. Es ist môglich, daB die ,Untervertretung' der Arbeitnehmer dabei eine gewisse Rolle gespielt hat, aber dies kann auf keinen Fall als Hauptgrund angesehen werden, denn auch im Rahmen der Verhandlungen zum Europâischen Abkommen tiber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer konnten die verschiedenen Arbeitnehmerorganisationen nur beschrÈinkt an den Debatten teilnehmen und doch ihre eigenen Ideen in den Vertrag einflieBen lassen. Die Zusammensetzung der Konferenz hatte bestimmt eine weitaus bedeutendere Auswirkung auf den Inhalt des Ûbereinkommens. Staaten wie die Tûrkei und Griechenland waren zu diesem Zeitpunkt sozial nicht sehr weit fortgeschritten, wiihrend andere Lânder ûber die modemsten Sozialsysteme der Welt verfiigten. Dieser Umstand hatte zur Folge, daB ftir einige Ressorts beschlossen wurde, keine Regulierung zu verabschieden, weil sonst die weniger fortgeschrittenen Staaten am Ûbereinkommen nicht hâtten teilnehmen kônnen. Es sind aber zum Teil diese Staaten (2. B. Spanien), die schlieBlich dem Ûbereinkommen nicht beitraten. Der Rahmen des Europarats wurde ebenfalls gesprengt, denn es nahmen westliche Staaten an den Verhandlungen teil, die (noch) nicht Mitglied dieser Regionalorganisation waren (Spanien und die Schweiz). Andererseits muB man den Kontext des Kalten Krieges in Betracht ziehen, denn es saBen Staaten am gleichen Verhandlungstisch, die sonst im Bereich der sozialen Sicherheit nur geringe Kontakte hatten. Die Systeme zwischen den Ost-und den Weststaaten waren so verschieden, da3 es zu kompliziert gewesen wâre, komplexere Bereiche der sozialen Sicherheit in den Entwurf aufzunehmen. Es ist erstaunlich, daB sich die ost-und westeuropâischen Staaten iiberhaupt an einen Verhandlungstisch setzen konnten, um ûber dieses Thema zu verhandeln.2rr r95r-r958 Insgesamt hat man jedoch den Eindruck, daB keine umfassenderen Bestimmungen verabschiedet wurden, weil die Staaten einfach nicht dazu bereit waren, mehr zu tun. Nattirlich mûssen die stark divergierenden Auffassungen zwischen den Weststaaten und den Ostblockstaaten in Betracht gezogen werden; aber letztere waren eigentlich nur durch Jugoslawien, Ungarn und Polen vertreten, so dafi ein Konsens ûber umfassendere Bestimmungen hatte gefunden werden kônnen. Die Weststaaten befanden sich eindeutig in der Mehrzahl und viele der Punkte, die nicht im Ûbereinkommen behandelt worden \ryaren, wurden in getrennte bilaterale Abkommen aufgenommen.l4l Die Zuriickhaltung der Teilnehmerstaaten kommt deutlich im Ratifizierungsverfahren zum Ausdruck. Am 9. Juli 1956, dem letzten Tag der ZweitenKonferenz, wurde das Ûbereinkommen von neun der 16 Staaten unterzeichnet, und spâter kamen noch zwei weitere hinzu. Dies bedeutet, daB von den 16 teilnehmenden parteien nur elf sich verpflichteten, das Ûbereinkommen einzuhalten, obwohl sie an allen Verhandlungen teilgenommen hatten. Am l.Mai 1960,142 also fast vier Jahre nach Unterzeichnung des Vertragstextes, trat das Ûbereinkommen nach der Ratifizierung durch die ersten zwei Staaten (Frankreich und Polen) in Kraft. Im Laufe der Zeit kamen zwar noch einige Staaten hinzu, aber selbst bis zu Beginn der l990er Jahre zâhlte man als Vertragsparteien des Ûbereinkommens Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Polen und die Tûrkei,t+: also sieben der urspriinglich 16 Verhandlungsparteien. Die Ablehnung der anderen Verhandlungsparteien ist schwer zu erkliiren. Auf der einen Seite kônnte man vermuten, daB die meisten Staaten dem Ûbereinkommen nicht beitraten, weil sie den Beitritt zu einer derart beschriinkten Konvention nicht als lohnenswert ansahen. Andererseits haben wir jedoch gesehen, daB der Geltungsbereich der Konvention unter anderem auf Druck der europâischen llO-Mitgliedstaaten stark eingeschrankt wurde. Als Erklârung lassen sich zwei Grtinde nennen. Erstens beschriinkte sich das Europâische Ûbereinkommen riber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr im Gegensatz zum Rheinschiffer-Abkommen nicht auf eine beschriinkte Anzahl von Staaten, die vom Niveau der sozialen Sicherheit her recht âhnlich waren. Es ist durchaus môglich, daB einige Liinder vor den zu groBen Unterlal cf. WATILLON, Léon: ,,La Convention... des travailleurs des transpofts internationaux,., S. 252. 142 Minutes of the l45th session of the Governing Body, Geneva, 27-2g Mqt 1960, Geneva: International Labour Office 1961, S. 45.l95l-1958 schieden im Sozialbereich zurùckschreckten und deshalb dem Ûbereinkommen nicht beitraten. Zweitens darf man die Spannungen zwischen den Ostblockstaaten und den Weststaaten nicht unterschâtzen. Zwar saf3en Vertreter beider Lager am selben Verhandlungstisch, aber es ist anzunehmen, daB ein Land wie das Vereinigte Kônigreich nicht beitrat, weil es gegenûber Staaten wie Polen, Jugoslawien oder der Tschechoslowakei keine Zugestândnisse machen wollte. In der Literatur wird dieses Ûbereinkommen als ,,Deuxième accord régional de I'action régionale de l'OIT"laa hervorgehoben, aber dabei wird oft iibersehen, dafi es nur eine begrenzte Anzahl Risiken abdeckte und nur einen geringen Zulauf bei den betroffenen Staaten hatte. Diese Tatsachen zeigen deutlich, da[3 trotz der Bemûhungen der ILO ihre Mitgliedstaaten nur ein geringes Interesse zeigten, eine minimale Anniiherung der sozialen Sicherheit im Bereich der besonders gefiihrdeten Arbeiterkategorien zu erzielen.3. Das Europâische Abkommen Ûber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer Das Zustandekommen dieses Abkommens war eine direkte Konsequenz des europâischen Integrationsprozesses. Dieser Vertragstext war ursprùnglich nur fiir die Bergleute gedacht. Erste Bemiihungen fiir eine europâische Lôsung hatten aber schon l95l begonnen, also zumZeitpunkt der Griindung der EGKS: Die Internationale Fôderation der Bergarbeiter verfaBte eine EntschlieBung, die eine internationale Regelung der sozialen Sicherheit der europâischen Bergleute verlangle, wobei zum Beispiel die Einschrâinkungen der innerstaatlichen Regelungen vor allem gegenûber Auslâindern kritisiert wurden.r45 V/eiter verlangte die Fôderation, daB die ILO auf diesem Gebiet aktiv werde, um die erheblichen Unterschiede zwischen den europâischen Gesetzgebungen zu reduzieren. Die ILO ergriff keine Initiative und lieB sogar die Anfrage der Intemationalen Fôderation der Bergarbeiter unbeantwoftsl.ra6 Auch in diesem Fall konnten sich die Organe der ILO nicht dazu durchringen, den Vorschlag der Intemationalen Fôderation der Bergarbeiter zu iibernehmen und der EGKS 143 cf. PERRIN, Guy: Histoire, S.406. 144 PERRIN, Cuy: ,,L'action...", S. 1126. 145 Internationale Regelung der sozialen Sicherheit der europâischen Bergleute, April 1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8, S. l-2. f46 Report on Mission. No. 1953/28 -26 January-9 February 1953. W. Dobbernack, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8, S.4. I95l-t958 einen Rechtstext oder einen Vorschlag zu unterbreiten. lnnerhalb des Verwaltungsrates bestand offenbar eine groBe Opposition gegen eine internationale Regelung der sozialen Sicherheit der Bergleu1s.l47 Die Abwehr kam in diesem Fall nicht so sehr von den Arbeitgebervertretern, sondern es waren vor allem die Mitgliedstaaten, die Bedenken gegen eine solche internationale Regelung âuBerten. Die belgische Regierung fiirchtete, internationale Bestimmungen wûrden Belgien dazu verpflichten, die zahlreichen polnischen Bergleute besser zu versichern. Das Vereinigte Kônigreich war prinzipiell gegen ein solches Ûbereinkommen, wâhrend die Vereinigten Staaten ein rein europâisches Abkommen durch die tLO ablehnten.las Die Zurûckweisung des Vorschlags innerhalb des Verwaltungsrates wiire durch eine entsprechende Initiative durch die EGKS leicht zu ûberwinden gewesen: If, however, the European coal and steel community asks the office to undertake the job in one form or another, there is not likely to be any opposition to the I.L.o. offering its help. There is therefore a clear advantage in letting the initiative come from the E.c.s.c. as a result of a meeting of the working party which is to be held in Luxembourg on 3 June.l4e Die ILO hatte alle Trtimpfe in ihrer Hand, um selbst die soziale Sicherheit Europas zu gestalten. Auf Grund einer internen Ablehnung muBte sie jedoch auf eine offizielle Anfrage der EGKS warten, obwohl die llO-Bediensteten zu diesem Zeitpunkt die wichtigsten Aspekte des Abkommens schon erôrtert hatten. So hatte man sich innerhalb der Abteilung fiir soziale Sicherheit fîir eine Ausdehnung der internationalen Regelung auf alle Wanderarbeitnehmer ausgesprochen und dafiir, sich nicht nur auf die Bergleute zu beschrânken, obwohl dies lângere Verhandlungen nach sich gezogenhâtte.ls0 Die europâischen Behôrden hatten sich ihrerseits aber nicht festgelegt, so daB die Entwtirfe immer noch beide Optionen zulieBen. Andererseits hâtte eine Erweiterung des vom Sozialschutz betroffenen Personenkreises mehr Arbeitsaufwand ftir die ILO bedeutet, da es sich um ein umfangreiches Problem handelte, und Sonderregelungen fTir die Bergleute im Vertragstext eingebaut werden mufiten. So la7 Social Security of Migrant Workers, von A.A. Evans, 16.5.1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe rco 05-8. s. r. la8 cf. ibid., S. l. l4e ibid., s. l. lso ibid., s. l-2.l95l-1958 wurde festgestellt, daB eine dreigliedrige Konferenz kaum die Komplexitât des Themas bewâltigen kônnte. Ursprtinglich hatte man auch gedacht, die internationale Regelung durch ein Netzwerk von bilateralen Abkommen zu erreichen. Diese ILO-Experten betrachteten diese Lôsung jedoch als unzureichend, denn in ihren Augen konnte nur ein multilaterales Abkommen die durch ein Netzwerk von bilateralen Abkommen entstehenden Probleme verhindern. I 5 I Die EGKS selbst hatte eine sich mit allen Sozialfragen befassende Arbeitsgruppe eingesetzt. Grundlage flir die Schaffirng dieser Gruppe war Artikel69 des Pariser Vertrages (,,groupe de travail pour I'application de l'article 69 du 11ai1{"ts2). Diese Arbeitsgruppe kam nur langsam voran und war stark von der Hilfe der IlO-Experten abhângig.rs3 Zu diesem Zeitpunkt hatten die Hohe Behôrde und die ILO noch nichts im Bereich der sozialen Sicherheit der Bergleute oder der Wanderarbeitnehmer vereinbart. Anfang 1953 hatte lediglich Paul Finet, eines der Mitglieder der Hohen Behôrde, bei den IlO-Verantwortlichen nachgefragt, ,,si vous êtes en mesure de nous fournir une étude technique sur les problèmes de la Sécurité sociale pour les travailleurs migrants."tsa Bei dieser Anfrage f?illt auf, daB die EGKS sich ebenfalls alle Optionen offen hielt: Man wollte in einer ersten Phase Informationen ûber alle V/anderarbeitnehmer und nicht nur ûber die Bergarbeiter erhalten. Im Oktober 1953 beendete die Arbeitsgruppe der EGKS ihre Arbeit und forderte die Hohe Behôrde auf, zv entscheiden, ob ein Instrument fiir die soziale Sicherheit nur der Bergleute oder aller Wanderarbeitnehmer erstellt werden sollte. Die ILO hatte zu diesem Aspekt nicht viel beizutragen, da es sich um eine Angelegenheit der europâischen Regionalorganisation handelte. Doch sie taktierte geschickt, indem sie sich immer wieder als Partner anbot. Einige der hohen Beamten der EGKS waren ûber die rechtliche Lage besorgt, denn sie befiirchteten, die EGKS kônnte ll'e Zustiindigkeiten ûberschrsilsn.lss Zu diesem Zeitpunkt konnte die ILO selbst keine Ent-l5l cf. Mission auprès de la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de I'acier, vonP. Cassan, Mai 1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8, S.2. ls2;[START_REF] Strebel | Social Security: Germany, Federal Republic; correspondence with Literatur-und Que I lenverzeichnis W. Auerbach, Hannoverincluding definition of social insurance (llll954-02n964[END_REF]6.,5. 1. ls3 Rapport de mission (ECOSOC et B.l.T. , Genève), von H. Pfeffermann, 30.7.1953, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 248 l, S. 3: ,,ll ressort d'un entretien que j'ai eu avec M. DOBBERNACK que les travaux d'experts en matière sociale à Luxembourg sont pratiquement suspendus jusqu'au début du mois d'octobre. Pendant ce temps, le B.l.T. mettra au point un projet de convention concernant les familles des havailleurs migrants restés au pays d'origine du chef de famille." 154 Brief von Paul Finet an David A.Morse, 29.1.1953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8. 155 Memorandum on the visit to Geneva ofMr. Finet and Mr.Glisenti of the High Authority of the European Coal and Steel Community (l-3 October 1953), in: ILO-Archiv: Aktenmappe lGO05-3, S. 3: ,,Mr. Glisenti expressed certain doubts as regards the competence of the High Authority to l95l_1958 scheidung mehr ûber die Redaktion eines solchen Abkommens treffen. Deshalb versuchte sie nun, ihre Befiirworter in den Regierungskreisen zu mobilisieren, um ein stârkeres Mitspracherecht fi.ir sich zu erreichen: J'ai pu mesurer, lors de mon entretien avec M. Doublet, combien il était ignorant, en fait, de la position du Bureau dont je lui ai fait part en détail en insistant sur le fait que le Bureau souhaiterait très vivement être associé à l'élaboration du projet de convention chapeau qui constitue I'une des recommandations essentielles du rapport du Groupe de travail. M. Doublet m'a promis d'effectuer par écrit, ainsi que l'article 69 lui en laisse la faculté, des consultations avec ses collègues des autres pays membres de la communauté, pour leur faire part du sentiment du gouvernement français en ce qui concerne la participation du Bureau à la préparation et à l'élaboration de la convention chapeau.lso Die IlO-Verantwortlichen betrieben in dieser Phase eine wahre Lobbyaktivitât: Clarence W. Jenks, einer der Vizegeneraldirektoren, suchte die Regierungsvertreter der wichtigsten EGKS-Mitglieder auf, um sie ftir eine enge Zusammenarbeit zwischen der ILO und der EGKS zu gewinns1.l57 Die Regierungen der Sechs nahmen jedoch eine zwiespâltige Haltung ein: Auf der einen Seite begrûBten sie eine umfassende Beteiligung der ILO.

  , zu tiberweisen. Bei einer ersten Sondierung der Verhandlungsparteien zum Ausgleichsfonds kam man zu folgendem Ergebnis: Die Niederlande (und das Saarland) sprachen sich gegen eine solche Einrichtung aus (die zu diesem Zeitpunkt noch sehr weit angelegt war und auch fiir den Gesundheitsbereich verwendet werden sollte), Frankreich, Luxemburg und die BRD sprachen sich dafiir aus, und Italien und Belgien waren sich vorerst unschliissig.l6r gn"tkltirlich ist, warum sich die Niederlande gegen das Vorhaben stellten, auch wenn der niederliindische Vertreter angab, seine Regierung wiirde sich bei einer klaren Mehrheit den anderen Parteien anschlieBen. Anscheinend verhinderten finanzielle Erwâgungen ein niederlândisches Ja, | 6a Das erste Sachverstiindigentreffen fand vom29. Juni bis zum 8. Juli 1954 in Genf statt. Als Vorlage diente ein vorlâuf,tges Projekt, das von V/ilhelm Dobbernack verfaBt worden war.l6s Man sieht, daB die ILO versuchte, die europâischen Regionalabkommen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zu aufeinander abzustimmen, obwohl sie immer wieder mit verschiedenen Verhandlungspartneml66 zu tun hatte. Das Vorhaben ging sogar noch einen Schritt weiter: ,,It attempted to harmonise the main provisions of the 15 bilateral treaties at present linking the six countries and to take the place of the 6 treaties still required to complete the network.6(r67 Das multilaterale Abkommen hatte ebenfalls zum Ziel, die zwischen den EcKs-Mitgliedstaaten existierenden bilateralen Abkommen ûberflûssig zu machen und darûber hinaus die fehlenden Vertragswerke zu ersetzen. Sicherlich hâtte man ohne IlO-Experten keine so weitgehenden Diskussionen zwischen den vertretenen Staaten fi.ihren kônnen. Die IlO-Experten hoben denn auch im internen Schriftverkehr ihre unersetzliche Rolle bei diesen Verhand-

  l68 Diese Angst der llO-Verantwortlichen, durch die Hohe Behôrde von den Ausarbeitungen des Abkommens ausgeschlossen zu werden, zieht sich wie ein roter Faden durch die ganze Geschichte der Verhandlungen. Auch wenn eine Konkurrenz zwischen beiden Organisationen vorhanden war, so ist die fast obsessive Wiederkehr dieser Furcht bei den IlO-Experten nur durch die Tatsache zu erklëiren, daB die Genfer Organisation auf die Anfragen der EGKS warten und ihre Entscheidungen schlieBlich hinnehmen muBte. Dieses Ungleichgewicht war zum Teil auf die Ablehnung seitens des llO-Verwaltungsrates zurûckzuftihren, 1952 selbst die Initiative zu ergreifen. Im Verlauf der Monate fanden mehrere Treffen statt, in denen alle technischen Probleme dank der ausgezeichneten Arbeit von Wilhelm Dobbernack geregelt werden konnten. Offen blieben die politischen Fragen, die von den sechs Regierungen entschieden werden muBten. Hauptprobleme waren unter anderem immer noch die Fragen nach dem gtiltigen Prinzip (Tenitorialitâtsprinzip oder prinzip des persônlichen Leistungsanspruchs) und nach der Einfiihrung eines Ausgleichsfonds -Punkte, bei denen die Positionen festgefahren waren. Die Verhandlungsparteien beharrten auf ihren Positionen: der niederliindische Vertreter lehnte den Fonds vollstândig abr6e, und der italienische Vertreter bemtingelte, daB einige Systeme und bilaterale Abkommen der EGKS-LÈinder in Bezug auf die Wanderarbeitnehmer auch mit dem Abkommen immer noch diskriminierend sein wùrdenr7o. Weitere Entscheidungen muBten in den Bereichen der Familienbeihilfen, der MaBnahmen gegen die Arbeitslosigkeit und der medizinischen Versorgung getroffen u7s1dsn.r7r Die politischen Instanzen lieBen sich jedoch Zeit, dewr es standen fiir die europâische Integration wichtigere Punkte auf der Tagesordnung. 1955 begann nâmlich die Konferenz von Messina, die Vorbereitungskonferenz der Rômischen Vertrâge, und die meisten Regierungen konzentrierten sich auf dieses Anliegen. Sogar die Hohe Behôrde und ihre Vertreter, wie Paul Finet, waren nicht in der Lage, das Verhandlungstempo zu beschleunigen: 168 ibid., S. 3: ,,1 should add that the masterly architecture of Mr. Dobbernack,s draft and Mr. Zelenka's interventions to clarif, the questions at issue must have demonstrated to the High Authority and confirmed to the experts that the Office is the indispensable medium for the promotion of treaties of this kind." 169 vermerk von Antonin zelenka,25.B.rgss, in: lLo-Archiv: Aktenmappe tGo 05-g-102. 170 Mémoire, présenté par M. Carloni, du ministère du Travail et de la prévoyance sociale, Rome, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8, S. l. 17t cf. Minutes of the t30'h Session of the Governing Body, Geneva, l5-18 November Ig5S.'s visit to the Ministers of Labour of the countries concerned has not had the results which the High Authority expected, i.e., the issuing of directives which would eliminate the difficulties which have so far prevented the experts from reaching complete agreement, and the convocation of a meeting of experts or of a conference of representatives of Governments under the auspices of the High Authority and the I.L.O. to draw up the final text of the convention.lT2 Die Hohe Behôrde war nicht in der Lage, eine Entscheidung herbeizufiihren, unter anderem weil die Mitgliedstaaten beschlossen, der Ministerrat solle sich der Sache annehmen. Somit waren weder die ILO noch die Hohe Behôrde imstande, die Verhandlungen weiterzufi.ihren, da die Regierungen allein iiber deren Fortsetzung der Verhandlungen entscheiden wùrden. Des weiteren konnte die ILO nicht an Ratssitzungen teilnehmen, und die Hohe Behôrde verfiigte im Ministerrat ûber gar keine Machtbefugnisse.rT3 SchlieBlich tagte am 4. Juni 1956 ein Sonderministerrat der zustiindigen Minister. Alle Streitpunkte wurden erôrtert, aber der Ministerrat erreichte in nur so wenigen Fâllen einen Durchbruch, daB Jef Rens folgendes schrieb: ,,Je ne veux pas revenir sur la réunion des Ministres des Affaires sociales mais je crains que cette réunion, au lieu de marquer un progrès, ait marqué plutôt un pas en arrière.('I74 Und die wenigen Punkte, filr die eine Lôsung gefunden worden war, wie zum Beispiel die Familienbeihilfen, wurden von den IlO-Experten prompt als unrealistisch bezeichnet:Je crains que les solutions envisagées à la session du Conseil spécial des ministres de la Communauté, le 4 juin 1956 àLuxembourg, et plus paniculièrement celles visant la solution du problème des allocations familiales par le transfert des cotisations respectives du pays de l'emploi au pays de la résidence des membres des familles ne soient pas susceptibles de tracer le chemin conduisant à une solution rationnelle.[...] 172 Report on consultations betweenMr. Massacesi and Mr. Michet of the High Authority and the folfowing Divisions..., von P.P. Fano,24.1.1956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ICO 05-3, S. l. 173 ibid., s. l-2. 174 Brief von Jef Rens an Paul Finet, 12.6.1956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-103, S. lpourrait, à la rigueur, être envisagée si tous les pays en cause avaient plus ou moins le même régime de sorte que les conditions de liberté des droits, les montants des prestations par rapport au salaire et les modalités de financement seraient sensiblement analosues.lTs Wâhrend der Sitzung des Ministerrates war vorgeschlagen worden, der Ausgleichsfonds solle zwar die Familienbeihilfen in der Hôhe des Satzes des Ursprungslands auszahlen, aber die Familienangehôrigen im Heimatland durften hôchstens den nationalen Satz erhalten.lT6 Die IlO-Sozialexperten betrachteten dieses System als kompliziert und undurchfTihrbar. Diese unbefriedigenden Ergebnisse des Ministerrats fiihrten zu einer neuen Gesprâchsrunde der ILO-und EGKS-Experten mit den nationalen Sachverstândigen, die jedoch ergebnislos verlief, da die Meinungen stark auseinander gingen. So waren die BRD, Italien und die Niederlande gegen eine finanzielle Beteiligung des Herkunftslandes an der Finanzierung der Familienbeihilfen, wâhrend die drei anderen Staaten daftir waren.l77 Bis zum Ende des Jahres 1956 kam es in den noch immer offenen Fragen zu keinem Durchbruch. In einer ersten Sachverstiindigensitzung vom 8. Januar 1957 konnten sich die Experten in der Hâlfte der ungelôsten Punkte einigen. Diese Lôsungsvorschlâge wurden von den zustiindigen Ministern spâter angenommen.lTs Der wahre Durchbruch erfolgte jedoch bei der Sondersitzung der Arbeitsminister am 24. und 25. Januar 1957, wobei eine vorbereitende Ministerratssitzung vom 10. Dezember 1956 schon die Weichen gestellt hatte. So beschloB man, die Familienbeihilfen seien ausschlieBlich vom Beschâftigungsland zu tragen.tze )ffifsr hinaus wurde eine KompromiBlôsung bei den ,Unterstûtzungszahlungen' ftir Arbeitslose gefunden. Vor allem einigten sich die Minister auf den Personenkreis, ftir den die Bestimmungen des Abkommens bindend sein sollten. Erst im Januar 1957 wurde beschlossen, das Abkommen solle in seiner Gesamtheit fiir alle Wanderarbeitnehmer f 753.1.1uon Antonin Zelenka an JacquesDoublet, 9.7 .1956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-r03. s. l.

  und den neuen europâischen Regionalorganisationen bestehen *ii1ds.le3 Hingegen konnte eines der Hauptprobleme zwischen ltalien und Frankreich, zwei Lândern mit ganz verschiedenen Auffassungen des Rechts auf Sozialleistungen, immer noch nicht gelôst werden und muBte sogar aus dem Abkommen herausgenommen werden: Une seule ombre au tableau, ombre qui risque peut-être de s'aggraver avec le temps: c'est I'impossibilité où les ministres italien et français se sont trouvés de tomber d'accord sur I'octroi, repoussé par la France, des primes de maternité et de naissance au bénéfice des familles de travailleurs étrangers employés en France. La discussion sur ce point a été très âpre, et la Conférence a convenu de supprimer, dans le texte de la Convention, toute mention de ces prestations.lea Es handelt sich zwar in diesem Fall nicht direkt um ein Problem beztiglich des Territorialitâtsprinzips und des Prinzips des persônlichen Leistungsanspruches, sondern ganz einfach um die Gleichstellung von auslâindischen und heimischen Arbeitnehmern, dennoch zeigt dieser ungelôste Konflikt zwischen Frankreich und Italien, wie schwer sich die Parteien dabei taten, aufeinander zuzugehen. Dabei schien Frankreich tatsâchlich vor einer zu groBen Anzahl von Antragstellern zurûckzuschrecken, denn zwischen Frankreich, Belgien und Luxemburg sollte dieser Punkt mit bilateralen Abkommen geklârt werden, obwohl vor allem ltalien an einem positiven Ergebnis in dieser Sache interessiert war). Trotz des unbefriedigenden Ergebnisses in diesem Punkt stand die endgùltige Fassung des Abkommens. Fûr die ILO endete dieser Verhandlungsmarathon sogar âuBerst positiv, denn nachdem die Sonderorganisation der LINO von den verschiedenen Organen der EGKS immer stârker in eine Redaktionsrolle gedrângt worden war, wurde sie plôtzlich von dem Ministerrat zum ,Hûter des Vertrages' ernannt, wie es der Wortlaut des Artikels 55 des Abkommens belegt: ,,La présente convention sera soumise à ratification et tout instrument de ratification sera déposé par chaque Etat signataire 193 cf. Anlage der Note sur la mise en concordance des dispositions de la Convention européenne concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants avec celles du traité instituant la Communauté économique européenne Traité C.E.E.),7.5.1951, in: EG-Archiv: Aktenmappe CM2l1958-925,5.l-2. 194 Vermerk von Francis Blanchard, 29.7.195'7, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-104, S. l.

  Nr. 3 wurde ein Dankesbrief der Kommission an den Generaldirektor verschickt.2rr Hiermit war das Kapitel iiber das Europâische Abkommen ûber die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer abgeschlossen. Es begann nun die Kooperation der ILO mit den EG im Rahmen der Bestimmungen der Verordnungen Nr. 3 und Nr. 4. Die ILO behielt durch ihre Teilnahme an der Verwaltungskommission ein vollstàndiges Mitspracherecht. Die ILO hatte einen Sitz in dieser Kommission, der meistens von Guy Perrin oder Helmut Creutz walugenommen wurde. In diesem Organ wurde auch das neue Machtverhâltnis deutlich, denn die Kommission, die gar nicht an der Schaffung der Verwaltungskommission beteiligt war, besaB die meisten Befugnisse mit ihrem Beobachterstatus und dem Sekretariat der Verwal-tungskommis5i61.2l2 Die ILO war in diesem Gremium vor allem vertreten, um ihre Meinung ùber Interpretationsprobleme der Rechtstexte zu âuBern. Es soll hier keine komplette Analyse der Tâtigkeit der Verwaltungskommission vorgenommen werden, denn sie kûmmerte sich maBgeblich um die praktische Anwendung der Verordnungen Nr. 3 und 4 und hatte nur wenig EinfluB auf die gesamte Sozialpolitik der EG. Sie hat die fiir jeden reisenden EG-Biirger notwendigen KoordinationsmaBnahmen ergriffen, da sie die bekannten E-Formulare ausarbeitete, die bei jeder Inanspruchnahme von Sozialleistungen in einem Nicht-Heimatstaat vorzulegen sind. Die Verwaltungskommission traf sich zum ersten Mal am 19. Dezember 1958. Sie tagte in unregelmâBigen Abstânden, hatte aber dennoch den Status eines regelmâBigen Organs. Auch wenn die Teilnahme der ILO an diesem Gremium nie in Frage gestellt wurde, kam es zn einigen Reibungen, die die Spannung zwischen beiden Organisationen verdeutlichen : Toutefois, cet incident montre bien l'état d'esprit de la direction de la sécurité sociale et des services sociaux de la Commission européenne à notre égard. Nous devons certainement nous efforcer de ménager les susceptibilités de nos collègues de la Commission européenne mais il serait peut-être souhaitable que, de temps à autre, l95l-1958 nous nous montrions un peu plus réticents à donner suite à tous leurs désirs.2l3 Die ILO hat durch ihre Teilnahme an der Verwaltungskommission einen guten Einblick in die Entwicklung der europâischen Sozialpolitik gewonnen, auch wenn im Rahmen dieses Organs sowohl fiir sie als auch fiir die Sozialexperten insgesamt nur wenig bewegt werden konnte. Die Arbeit der Verwaltungskommission konzentrierte sich auf Themen wie die genaue Anwendung der Verordnungen Nr. 3 und 4, die Aufstellung der im Rahmen der Verordnungen anfallenden Kosten, die Erôrterung von gewissen Begriffen, die in den Gesetzestexten nicht definiert wurden, oder die Schlichtung von Konflikten zwischen zwei Mitgliedstaaten bzw. zwischen der Europâischen Kommission und einem Mitgliedstaat. Die llO-Experten spielten dabei immer eine entscheidende Rolle. Sie waren oft die einzigen, die ûber das notwendige Fachwissen verfiigten und die passenden Lôsungen vorschlugen. b) Auswirkung der verordnungen Nr.3 und 4 auf die nationalen Gesetzgebungen Das Abkornmen ûber die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer bzw. die Verordnungen Nr. 3 und 4 waren die einzigen europâischen Rechtsnornen des Berichtszeitraumes, die die Frage einer Harmonisierung der nationalen Gesetzgebung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit aufwarfen. Dafiir gab es mehrere Grûnde: Erstens entstand in den ftnfziger Jahren eine Dynamik zu Gunsten der europâischen Integration. Unter anderem wurde die Schaffung einer europâischen politischen Gemeinschaft erwogen.2l4 In diesem Kontext ist es nicht ûberraschend, das Aufkeimen von Ideen wie die Harmonisierung bzw. Angleichung der Sozialleistungen festzustellen. Nach dem Scheitern der verschiedenen Projekte lieBen die Bestrebungen um eine Annâherung der Mitgliedstaaten im Bereich der sozialen Sicherheit nach. Das Nein der franzôsischen Nationalversammlung zum EVG-Vertrag hatte verheerende Konsequenzen fi.ir alle anderen europâischen Projekte: ,,Das Scheitern der EVG-Vertrâge im August 1954 rlt| die Idee einer europâischen politischen Gemeinschaft und die mit ihr korrespondierende Idee einer europâischen Wirtschafts-213 Vermerk von Francis Blanchard, 12.6.1959, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI l2-4, S. l. 2la "ç. FISCHER, Peter: ,,Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europâischen Politischen Gemeinschaft", in: Vom Marshallplan zur EI4/G. Die Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland l95l_1958 gemeinschaft mit in den Abgrund."2ts Zum anderen handelte es sich hierbei um den ersten umfassenden europâischen Text, bei dem es nicht so sehr um die Leistungen ging, sondern viel mehr um den durch die Verordnungen Nr.3 und 4 betroffenen Personenkreis. Zum ersten Mal wurden grundlegende Prinzipien wie das Territorialitâtsprinzip oder sogar das der Staatsbtirgerschaft durch internationale Gremien in Frage gestellt. Die Mitgliedstaaten erklârten sich dabei bereit, zum Teil von diesen Prinzipien abzuweichen. Man versuchte somit zu ermitteln, ob die Verordnungen zur sozialen Sicherheit eine Annâherung der Sozialsysteme herbeigefiihrt hatten. Auch in diesem Falle wird die dominante Position der ILO auf diesem Gebiet augenscheinlich, obwohl sie von den verschiedenen regionalen Gebilden immer neu angegriffen wurde. Die einzige Quelle, die sich mit der Thematik der Harmonisierung befaBt, ist eine Anfrage von zwei EG-Beamten2t6 andie llO-Abteilung ftir soziale Sicherheit.2tz Die von AntoninZelenkagegebene Antwort ftillt nicht sehr positiv aus: Il ne m'est pas possible d'affirmer que les réformes successivement adoptées aient conduit, dans leur ensemble, à un rapprochement des solutions retenues sur le plan national. Il est incontestable que, d'un côté, on enregistre un certain rapprochement; par contre, il ne faut pas se dissimuler que certaines solutions récemment adoptées tendent à accentuer les différences que I'on relève entre les diverses législations. Il est donc diffrcile de dire dans quelle mesure les Règlements Nos 3 et 4 sont à la base de cette évolution, encore que les contacts plus fréquents établis par la c.E.E. entre les représentants in die westliche lVeh, hrsg. von HERBST, Ludolf/BÛHRER, Werner/SOwADE, Hanno, Miinchen: Oldenbourg 1990, (Quellen und Darstellungen zur Zeitgeschichte; 30), S. 2gl. 215 pBp351, Ludolf: Oprion fi)r den ll/esten. Vom Marshattplan bis zunt deutsch-franzôsischen Vertrag, Mûnchen: dtv 1989, S. 105. 216 Jacques Jean Ribas, Directeur de la Sécurité sociale et des Services sociaux de la CEE, und Jean

  à une meilleure connaissance de la législation et des réalisations dans les autres pays.2l8 Man kann nur schwerlich von einer Annâherung zwischen den Mitgliedstaaten sprechen, da offenbar eine doppelte, entgegengesetzte Tendenz festellbar ist. Einerseits hatten sich die innereuropâischen Sozialgesetzgebungen einander angeglichen, andererseits trafen die EG-Staaten zum Teil Entscheidungen, die die Kluft zwischen den verschiedenen Systemen noch vergrôBerten. Antonin Zelenka ging sogar auf genaue Bestimmungen ein, die in den Mitgliedstaaten eingeftihrt worden waren, und die eher in die Richtung der zwei Verordnungen wiesen. Dennoch schienen dabei fiir die nationalen Regierungen keine gemeinschaftlichen Interessen in Betracht gekommen zu sein: ,,Toutefois, [...] ce sont des considérations de politique interne qui ont motivé cette réforme plutôt qu'un souci d'harmonisation ou I'influence des Règlements Nos 3 gf {."219 Das enttâuschende Ergebnis in einer allgemeineren Perspektive der Verordnungen Nr. 3 und Nr. 4 liegt zum einen an der Tatsache, daB die Regeltexte den Parteien einen sehr groBen Spielraum lieBen, und zum anderen am fehlenden Willen der Staaten, sich einander anzuniihern. Man sollte bei der Ablehnung seitens der EG-Staaten jedoch nicht nur die fehlende Kooperation kritisieren. Sozialsysteme spiegeln viel mehr als nur eine Ansammlung von Leistungen wider. So meint Gabriele Bremme, ,,daB Sozialpolitik nicht nur ein wirtschaftlicher Kostenfaktor ist, sondern vor allem Bestandteil und Niederschlag der politischen Gesamtkonzeption und des sozio-politischen Gefiiges eines Landes bildet, und nur mit diesem zusammen wandelbar ist, und daB die Unterschiede gegenwârtig noch zu groB sind, um sofort gemeinsame sozialpolitische Regelungen môglich zu machen.c'22o psmsch kann man auch die unzureichende Offenheit der meisten Staaten bemângeln, denn die Annâherung der Sozialsysteme machte nur geringe Fortschritte, unter anderem weil jeder Staat der Auffassung war, sein System bilde die beste Lôsung, und man brauche aus diesem Grund nicht auf die Systeme der Nachbarstaaten einzugehen. DieAnnâherung der Sozialsysteme scheiterte ebenfalls an der in jedem Staat unterschiedlichen historischen und kulturellen Auffassung der Rolle der sozialen Institu-218 911"1 usn Antonin Zelenka an Jean-Jacques Ribas, Directeur de la Sécurité sociale et des Services sociaux de la CEE, 19.6.1962, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 12-4, S.1. 2le ;6;6., g. 2. 220 gpg1414E, Gabriele, s.254.

  der franzôsischen Bevôlkerung wie die Kleinunternehmer. die Handwerker und die Selbstândigen zeigten immer noch eine starke Abneigung gegen soziale SchutzmaBnahmen, die zum Teil auf die traumatischen Erfahrungen von 1g4g und 1871 zurûckzufiihren waren; in Deutschland sah man die von Bismarck vererbten Sozialversicherungen als einen Teil deutscher Kultur, auf den man nicht verzichten wollte'22l in Belgien blockierte der aus den starken Mutualités bestehende ,,Pluralisme institutiovlvlsl"222 und die ftideralistische Staatsorganisation ein ar starkes Vordringen des Staates; Luxemburg konnte es sich leisten, aufgrund des wirtschaftlichen Aufschwungs im Bereich des sozialen Schutzes nicht so aktiv zu sein; der niederlândische Staat konnte nur langsam das seit Jahrzehnten existierende Versâulungssystem abbauen und sich gegen die verschiedenen Interessengruppen behaupten; in Italien fehlte schlicht und einfach der politische Wille, endlich ein umfangreiches Sozialnetz aufzubauen. Die ILO und die Hohe Behôrde hâtten mehr erreichen mûssen, wenn der Wille innerhalb beider Organisationen grôBer gewesen wiire: Bevor sie den Verhandlungsparteien die Initiative riberlie8en, hâtten sie, um eine grôBere Anniiherung zu erreichen, vielleicht grundsâtzlichere Ânderungen der Systeme vorschlagen mûssen. Trotz des eingeschrËinkten Handlungsspielraumes hâtten beide Organisationen mutiger auftreten kônnen, auch wenn die sechs EGKS-Lânder sehr zurtickhaltend auf die Angleichung' die Harmonisierung, usw. reagierten. Fûr ein so ehrgeiziges Ziel hâtten die ILO und die Hohe Behôrde Hand in Hand arbeiten mtissen. Das war bei weitem nicht der Fall. Die Beziehungen der ILO zu den verschiedenen Regionalorganisationen blieben, insgesamt betrachtet, bei ihren regionalen Aktivitàten auf dem europâischen Kontinent als eines der grôBten probleme erhalten. Kapitel lv: Die Beziehungen der lLo zu den europâischen Regionalorganisationen und eigene Initiativen in diesem Bereich Um in den verschiedenen Weltregionen einen groBen Einflu3 auszuûben, ist eine Weltorganisation wie die ILO auf Regionalorganisationen angewies en. Letztere spielen dann eine Art Vermittlerrolle zwischen den nationalen Regierungen und 22t "ç. HUDEMANN, Rainer: ,,sozialpartnerschaft oder Klassenkampfl Zu deutsch-franzôsischen Spannungsfeldern seit dem I9. Jahrhundert", in: Europàische Sozialgeschichte. Festschrift fûr ll/olfgang Schieder, hrsg. von DIPPER, Christof/KLINKHAMMER, LutzlNûTZENADEL, Alexander, Berlin: Duncker & Humblot 2000, S. 176. 222 1L 64p1-lER, Michèle, S. l4-15.

  Gute Beziehungen zwischen den beiden Arten von Gebilden sind unerliiBlich, da sonst eine Weltorganisation, um regionalangelegte Projekte durchzufiihren, nicht ûber die notwendigen Stûtzen verfiigt. Solche Beziehungen sind vor allem in der Grûndungsphase von Organisationen von entscheidender Bedeutung, in der man noch nicht tiber die notwendigen Strukturen, Kenntnisse, Experten, usw., die bei der Lancierung der ersten Projekte notwendig sind, verfiigt. Auf Grund der Folgen des Krieges war die Lage in Europa um so dramatischer. Die neuen Regionalorganisationen waren also ebenfalls stark von den schon existierenden Strukturen abhângig, die ihnen die notwendige Unterstiitzung anbieten konnten, um die (schwierige) Anfangsphase zu ûberwinden. Die ILO hat von Anbeginn an sowohl mit dem Europarat als auch mit den Europâischen Gemeinschaften eine gespanntes Verhâltnis gehabt. In den folgenden Abschnitten soll nun untersucht werden, wie die ILO mit beiden Regionalgebilden kooperiert hat. Sie versuchte dabei selbst, einige europâische Regionalaktivitâten zt entwickeln, wobei sich ihr Ansatz von dem der sich nur als Vertretung von demokratischen Staaten verstehenden (westeuropâischen) Regionalorganisationen stark unterschied. Diese Ansâtze der ILO auf regionaler Ebene sollen im letzten Abschnitt untersucht werden. 1. Die Zusammenarbeit der ILO mit dem Europarat Bis zum Anfang der l950er Jahre hatten sich die Beziehungen zwischen beiden Organisationen als nicht ganz einfach herausgestellt. Dabei scheint das Fehlen von vertraglichen Vereinbarungen vor allem ftir die IlO-Verantwortlichen ein Problem dargestellt zu haben (cf. weiter oben). In dieser Hinsicht wurden im Jahre 1951 groBe Fonschritte erzielt. Der llO-Generaldirektor leitete zwischen beiden Fûhrungsetagen ein Konsultationsverfahren ein323 Die Verhandlungen gestalteten sich als âuBerst schwierig, da keine Seite Zugestândnisse machen wollte. So pochten beide Institutionen auf das Recht, dreigliedrige Konferenzen einzuberufen. Der Europarat sah sich als gleichberechtigt an und schlug deshalb vor, daB die Konferenzen gemeinsam einberufen werden sollten. Die llO-Verantwortlichen reagierten auf diesen Vorschlag fast gekrankt: ,,'Without going so far as to say that it is wholly unacceptable in principle, it is clearly most undesirable that other organisations should attempt to undertake, or even to share the responsibility for a function which is r95l-r958 uniquely that of the ILO."2za Die ILO verstand sich demnach als einzige Organisation, die das Recht hatte, dreigliedrige Konferenzen zu organisieren und durchzufiihren. Diese enge Auslegung der Dreigliedrigkeit, die sicherlich von der ILO geprâgt worden war, aber dennoch kein Sonderrecht bildete, fiihrte zu sich hinziehenden Verhandlungen. Die ILO machte deshalb den Gegenvorschlag, dass nur sie selbst dreigliedrige Konferenzen einberufen kônne. Dieser VorstoB wurde hingegen von der Beratenden Versammlung nicht sehr positiv aufgenommen: Or le projet d'accord proposé par le B.I.T. va dans une autre direction. Le projet qui, sous plusieurs rapports, a certainement des mérites, ne me semble pas répondre au désir de I'Assemblée concernant les conferences européennes du travail. Il rejette l'idée de la convocation conjointe par le Conseil de l'Europe et I'O.I.T. pour placer toute l'activité sous la seule égide de I'O.I.T. (Art.37.zzs Artikel3 stellte nicht nur bei den AbschluBverhandlungen iiber das Kooperationsabkommen zwischen der ILO und dem Europarat, sondern auch danach immer wieder einen Zankapfel dar. Beide Seiten hatten unterschiedliche Interpretationen, und jeder Partner berief sich auf diesen Artikel, um die Lage zugunsten seines eigenen Interesses auszunutzen. Der Artikel wurde sogar einige Jahre nach AbschluB des Abkommens in einem internen Schreiben verwendet: En général j'ai l'impression que les administrateurs du B.I.T. pensent que I'Article 3 de l'Accord entre les deux organisations, qui visent des conferences tripartites et qui n'a jamais été appliqué, doit être mis en application aussitôt qu'une question convenable sera traitée par le Conseil de I'Europe.226 SchlieBlich kam es im Juni l95l zl einer Einigung, die vom IlO-Verwaltungsrat sofort positiv begrûBt wurde, wobei Herr Serrarens, der sowohl Mitglied des ILO-Verwaltungsrats als auch Vorsitzender des Sozialausschusses der Beratenden Ver-223 cf, Minutes of the I I4'' Session of the Governing Body, Geneva, 6'10 March 1951, Geneva: International Labour Office 1952, S. I 10. 224 Yermerk von C.

  2. 226 Memorandum. 7ème réunion du Conseil d'administration du B.l.T., von Finn Tennford,1.12.1954, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482, S. 10. l95l-1958 sammlung des Europarats war, sich auf die durch Artikel 3 erôfineten Môglichkeiten bezog.zzt Erstaunlich ist, daB der Europarat diesem Artikel seine Zustimmung gab, denn er beschrâinkte die Aktionsmôglichkeiten der Regionalorganisation im sozialen Bereich und vor allem in der Zusammenarbeit mit Arbeitnehmerund Arbeitgeberorganisationen in erheblichem MaBe. Die Absâtze 2 und 3 des Artikels 3 waren, was die Einberufung von dreigliedrigen Konferenzen angeht, sehr eindeutig: 2. Whenever the Committee of Ministers of the Council of Europe deems it necessary to hold a European regional meeting of a tripartite character to deal with matters of interest to the Council of Europe which are within the sphere of action of the International Labour Organisation, it shall propose to the Governing Body of the International Labour office, in accordance with Article 2 of this Agreement, that the latter convene such a meeting.

3 .

 3 The International Labour Organisation will invite the Council of Europe to be represented at and participate in meetings of the Governing Body at which the arrangements for and reports of European regional meetings of a tripartite character are discussed.228 Die der ILO gemachten ZugestÊindnisse ftihrten insofern zu einer Abhâingigkeit des Europarates in gewissen Bereichen, als er vollkommen auf die Kooperation mit der ILO angewiesen war. Wie weiter oben gesehen, hatte sich die Beratende Versammlung gegen eine solche Lôsung ausgesprochen, da aber innerhalb des Europarats das Ministerkomitee das letzte Wort hatte, wurde gegentiber der ILO die diplomatischste Lôsung gewâhlt, auch wenn dies einen erheblichen Machtverlust in Europa bedeutete. Der AbschluB einer Vereinbarung wirkte sich positiv auf die im festen Rahmen stattfindende Zusammenarbeit aus. Es waren jedoch vor allem der Europarat oder zumindest Teile der StraBburger Organisation (Generalsekretariat, Regierungs-ausschuB fi.ir soziale Fragen des Ministerkomitees), die sich flir eine Zusammenarbeit mit der ILO einsetzten, wâhrend man innerhalb der Genfer Organisation eine zurûck-227 "1. Minutes of the tl5th Session of the Governing Body, Geneva, t, 2, 21 and 22 June 1951. Geneva: International Labour Office 1952, S. l0l .

  einnahm. Im Dezember l95l verabschiedete die Beratende Versammlung eine EntschlieBung fiir das Ministerkomitee, die sich fi.ir eine gemeinsame Vorgehensweise der Mitgliedstaaten in sozialen Angelegenheiten aussprach. Das Generalsekretariat setzte sich daftir ein, daB diese Vorgehensweise nur in Zusammenarbeit mit der ILO erfolgen diirfe, auch wenn keine Details i.iber die Art und den Umfang dieser Kooperation angegeben wurden.22e Die IlO-Verantwortlichen zeigten ebenfalls keine Eile, ûber eine Gestaltung der Kooperation zwischen beiden Organisationen zu verhandeln. Erst auf Driingen des Europarats, der auch mehrere Initiativen ergriffen hatte, machte man sich innerhalb der ILO mehr Gedanken ûber die Beziehungen: Im Mai 1953 hatte die Beratende Versammlung ûber ein Memorandum zur Rolle des Europarats im sozialen Bereich debattiert. Es wurde dabei vereinbart, daB man auch die Meinung der ILO tiber dieses Thema einholen sslhs.230 Diese Anfrage wurde seitens des Europarats mit einer engen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der sozialen Angelegenheiten verknûpft: Co-operation with the Intemational Labour Organisation is clearly of paramount importance in this connection. All questions of a social nature relating to Europe are of interest also to the Intemational Labour Organisation. That Organisation has, as already mentioned, developed international standards in many important sectors of the social field, and it is equipped precisely for the kind of technical work on which the success of a social programme to a large extend dePends.23l Der Europarat, oder besser gesagt der RegierungsausschuB fiir soziale Fragen des Ministerkomitees, setzte sich ebenfalls fiir die Aktionen der ILO ein, indem er verlangte, die IlO-Ûbereinkommen sollten von allen Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert werden. Bei einigen Experten stieB dieser Vorschlag auf Unverstândnis, da 228 61.3 des Agreements between the Intemational Labour Organisation and the Council of Europe, in: ibid., S. 105-107. 229 prpon on my mission to Strasbourg (14-25 September 1952), von P. P. Fano, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-3-1, S. 6. 230 cf. Minutes of the 122'd Session of the Governing Body, Ceneva, 29-30 May, 19 and 26 June l953.Geneva: International Labour Office 1954, S. 99. 231 Auszug des Memorandums des Generalsekretariats des Europarats, in: Report on action taken on matters affecting the ILO at the Third Part of the Fifth Session of the Assembly of the Council of Europe (Strasbourg, l4-26 September 1953), von P. P. Fano, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Zll-9-1, s.3.

  Teil ihrer Mentalitât, die darauf beruhte, zuerst in einem kleineren Kreis nach einer Lôsung zu suchen, bevor man sie der Weltôffentlichkeit vortrug. Ab Ende 1953 kam es zu einer merklichen Abkùhlung der Beziehungen, denn innerhalb des Europarats wurde die Schaffung eines europâischen Sozial-und Wirtschaftsrats erwogen. Ein solches Organ hâtte eine direkte Konkurrenz fîir die ILO bedeutet. Und deshalb reagierten die IlO-Verantwortlichen zuerst ablehnend: It poses the question of whether the setting up, at the present stage, of an economic and social council within the framework of the Council of Europe would not have the effect of weakening rather than strengthening the authority of all the international organisations dealing with economic and social problems, and the effectiveness of their work, by advancing still fuither the process of breaking up their respective spheres of competence. Finally, the Office points out that to create such a council alongside the Consultative Assembly of the Council of Europe, which is already an advisory body, would be simply to add to the existing machinery one more advisory body without any more extensive po\À/ers and without any basically different 1*r.1ist1s.23s Die llO-Verantwortlichen distanzierten sich sogar von den Vertretern des Europarats, als das Projekt trotz der Bedenken der ILO fortgefiihrt wurde: ,,I found them, as I expected, rather disturbed by the cold reception given by the Governing Body to the latest proposals of the Council of Europe..."236 Bei der Analyse dieser ,Krise' zwischen beiden Organisationen mûssen die unterschiedlichen Positionen betrachtet werden. Auf der einen Seite versuchte die ILO natûrlicherweise ihre traditionelle Vorrangstellung zu verteidigen. Dabei ist zu unterstreichen, daB sie zwar alles tat, um ihre Position zu untermauern, aber kaum bereit war, Konstruktives beizutragen. Konkret heiBt das, dass sie den Europarat auf dem europâischen Kontinent im sozialen Bereich nur bedingt unterstûtzt hâtte. Die 234.L 3gp68, M. R. K.: ,,Some Aspects of Administration in the International Labour Office", in: Public Administration l/1945, S. 30. 235 Minutes of the 123'd Session of the Governing Body, Geneva, 24-27 November 1953, Ceneva: Intemational Labour Office 1954. S. 146. 236 Report on P. P. Fano's Mission to Strasbourg (13-15 January 1954), in: ILO-Archiv: Aktenmappe tco 05-8, s.2.

  die grôBtmôgliche Kontrolle ûber den Europarat bewahren, wie es Artikel 3 des Kooperationsabkommens belegt. Seitens des Europarats spielten andere Elemente eine Rolle. Erstens stand er unter einem gewissen Druck, da er bis zu diesem Zeitpunkt kaum faBbare Ergebnisse erzielt hatte, vor allem wenn man einen Vergleich mit der EGKS zieht, die von Anfang an viel dynamischer gewesen war. 1953 und 1954 waren ebenfalls die Jahre der groBen Hoffnung (Ausarbeitung der Projekte ftir eine Europâische Verteidigungsgemeinschaft und eine Europâische Politische Gemeinschaft). Diese Projekte wurden jedoch zum Teil schon friih wieder in Frage gestellt und mu8ten mit der negativen Abstimmung der fraruôsischen Nationalversammlung endgûltig aufgegeben werden.237 Ein weiteres Problem fiir den Europarat bildeten die fortdauemden Konflikte zwischen den verschiedenen Organen und Ausschûssen innerhalb der Organisation, die dazu ftihrten, daB immer wieder neue, aber nicht koordinierte Ideen ausgearbeitet wurden, ohne daB eine konsequente Koordination hergestellt worden wiire. So war auch das Projekt des Europâischen Sozial-und Wirtschaftsrats innerhalb des Europarats nicht unumstritten, denn die Beratende Versammlung erhob dabei den Anspruch, alle weiteren europâischen Organe und Organisationen kontrollieren zu dûrfen: ,,The Assembly has always insisted that all the other European regional organisations should be brought within the framework of the Council of Europe and that the Assembly should be given superior powers over them.'6238 p45 Ministerkomitee konnte diese Ansicht nattirlich nicht teilen. Die Uneinigkeiten waren innerhalb der ersten europâischen Regionalorganisation so groB, daB eine endgûltige Entscheidung tiber die Bildung eines solchen Organs vorlâufig vertagt wurde. Gleichzeitig verbesserte diese Aufgabe die Beziehungen zur ILO, und schon im Mai 1954 konnte IlO-Generaldirektor Morse dem Generalsekretâr des Europarats, Léon Marchal, schreiben: It has been a matter of great satisfaction to me to know that our two organisations have been able to collaborate so closely in a matter of great concern to the ILO and that through their joint efforts it may be possible to evolve European standards of social security based 1951-1958 on the world standards adopted by the Intemational Labour organi-5a1i6n.239 Ende des Jahres 1954 merkte die ILO langsam, daB sie innerhalb Europas an EinfluB verlor und einige traditionelle Partner sich immer mehr dem Europarat zuwandten, um seine Aktivitâten im Bereich der sozialen Angelegenheiten zu stârken. Sogar Frankreich, das bis zu diesem Zeitpunkt immer der grôBte Fôrderer der ILO gewesen war, schien sich nicht mehr sicher zu sein, ob die ILO auf europâischer Ebene wirklich unterstùtzt werden sollte. Die Lage verschlechterte sich vor allem dadurch, daB Guy Mollet240 Prâsident der Beratenden Versammlung wurde, was die politische Unterstùtzung Frankreichs fÏir die Regionalorganisation erheblich stârkte: ,,The Quai d'Orsay, for political reasons, and Mr. Guy Mollet, as Chairman of the Assembly, are inclined to look at the Council of Europe rather than the ILO as the most appropriate organ to undertake intemational action in the social field in Europe."z+t Die franzôsische Regierung schlug durch ihren damaligen Premierminister Piene Mendès France die Schaffung eines neuen Sozialrats innerhalb des EuroparaTs vot.242 Diesmal, so scheint es, beteiligte sich die ILO von Anfang an an den Vorbereitungspllinen, so daB es keine Ablehnung gegen ein solches Organ seitens der IlO-Verantwortlichen gab. Diese weitere Episode zur Schaffung eines neuen Organs im Rahmen des Europarats belegt, daB man innerhalb der Regionalorganisation iiber keine klare Linie verfiigte und immer wieder neue Vorschlâge gemacht wurden, um vielleicht in der einen oder anderen Richtung einen Durchbruch zu erzielen Die IlO-Bediensteten waren sich vielleicht ebenfalls dieser Tatsache bewuBt, was zum Teil erklâren wûrde, warum bei einem neuen VorstoB von Mendès France kaum Reaktionen aus Genf zu vernehmen waren, wâhrend es in den frtiheren Fallen fast zu Ûberreaktionen gekommen war. Das Jahr 1955, in dem die erste Europâische Regionalkonferenz der ILO stattfand (cf. weiter unten), stand ganz im Zeichen dieser Organisation. Der Europa-238 Report on the Fourth Session of the Committee on Social Questions of the Consultative Assembly of the Council of Europe (Strasbourg, I April 1955), von P.P. Fano, 5.4.1955, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 15-3-1, S. 5, Fn.2. 239 Brief von David A. Morse an Léon Marchal, 17.5.1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe lGO04-t004-7. 2a0 956 und 1957 Ministerprâsident Frankreichs 241 Points to be borne in mind by the Director-General in his talks with the French Ministry of Foreign Affairs, Ministry of Labour and the Chairman of the Consultative Assembly of the Council of Europe, 19.1 0.19 54, in: ILO-Archiv: Aktenmap pe Z 3 -22-2, S. 3. 242 Memorandum. 7ème réunion du Conseil d'administration du B.l.T., von Finn Tennfiord. |.12.1954, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482, S. 9-10. r95l-1958 rat hatte den Eindruck, durch das Abhalten der Regionalkonfereru hâtte die ILO ihre dominante Rolle im sozialen Bereich noch weiter ,ausgebauto, und fiir viele Mitglieder des Europarats mûsse deshalb etwas untemommen werden: ,,The majority of the members of the Assembly are now aiming at recovering the initiative in the social field which was lost by the Council of Europe as a consequence of the ILO European Regional Conference."z|3 IJm eine bessere Kontrolle zu erreichen, versuchte man innerhalb der Beratenden Versammlung in Folge der llO-Konferenz einen regelrechten Block der Europarat-Mitglieder zu schaffen.244 piil die IlO-Experten bedeutete dieser VorstoB der Beratenden Versammlung eine neuerliche Infragestellung der IlO-Position in Europa. Im Unterschied zu den friiheren Initiativen innerhalb des Europarats beinhaltete die letzte eine Gefahr fiir die innere Struktur der ILO. Wie bei vielen anderen Vorschlâgen wurden die Ûberlegungen nach kurzer Zeit wieder aufgegeben. Im Laufe des Jahres 1955 wurde das Projekt des Sozial-und Wirtschaftsrats von gewissen Mitgliedem der Beratenden Versammlung wieder vorgelegt. Einige nutzten die Gelegenheit, um ihren Standpunkt ûber eine Zusammenarbeit mit der ILO genau darzulegen: ,,A paper submitted by Mr. Dehousses criticising the Goveming Body reservations and arguing that the proposed European machinery has functions entirely different from those of the Intemational Labour Organisation has been circulated to the Committee on Social Questions of the Consultative Assembly.('24s Die ILO enthielt sich jeglicher aggressiven Bemerkungen iiber den Sozial-und Wirtschaftsrat, unter anderem weil die Arbeitnehmervertreter innerhalb des ILO-Verwaltungsrats Druck ausiibten, um zu verhindern, daB sich die ILO wieder negativ zum Projekt âuBern wiirde.246 Noch Ende des Jahres 1955 wurden in einem internen Dokument des Europarats die hervorragenden Beziehungen zwischen beiden Organisationen unterstrichen. Hervorgehoben wurden vor allem die Vorteile fiir den Europarat, der durch 243 psps6 on the Fourth Session of the Committee on Social Questions of the Consultative Assembly of the Council of Europe (Strasbourg, I April 1955), von P.P.Fano, in: ILO-Archiv: Aktenmappe z t5-3-1,5.2.

  Memorandum. l30th Session of the Governing Body of the l.L.O., von A. H. Robertson, I 5. I l. I 955, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482, S. 3.

  den Arbeitgebern als auch mit den Arbeitnehmern Kontaktmôglichkeiten erhielt.247 Der Ûberblick ûber die Beziehungen zwischen dem Europarat und der ILO hinterl?iBt einen zwiespâltigen Eindruck. Es kam zwar immer wieder zu kleineren Konflikten kam, aber man darf sie nicht ùberbewerten. Insgesamt entstand eine fiir beide âuBerst ertragreiche Zusammenarbeit. Dabei ist hinzuzufiigen, daB die ILO im Bereich der sozialen Sicherheit und der sozialen Angelegenheiten im allgemeinen immer in der Lage war, den Europarat gewissermaBen zu kontrollieren. Dieser versuchte zwar immer wieder, durch neue, zu Reibungen ftihrende Initiativen an Unabhiingigkeit zu gewinnen. Nur in den wenigsten Fâllen gelang es ihm jedoch, sich dem EinfluBkreis der ILO zu entziehen. Die Hauptgrûnde dafiir lagen in der Tatsache, daB viele der Experten in beiden Organisationen tagten, und daB die ILO ûber viel mehr Ressourcen verftigte, nicht nur finanzieller Art, sondern vor allem menschlicher Natur. Die Abteilung fiir soziale Sicherheit verfaBte zahlreiche Texte fiir den Europarat, die erst in den 1960er Jahren mit dem VertragsabschluB endeten. Aus diesem Grund hing der Europarat in gewisser Hinsicht von der ILO ab, wâhrend das umgekehrt wesentlich weniger der Fall war, auch wenn die ILO durchaus an einer erfolgreichen Zusammenarbeit nur interessiert sein konnte. Die ILO setzte ihre Ideen in Zusammenarbeit mit dem Europarat zum groBen Teil durch und konnte die Kontakte nach ihrer Auffassung gestalten. Die Kontakte mit den anderen hier untersuchten europâischen Regionalorganisationen erwiesen sich hingegen als problematischer.

2 .

 2 Die ILO und die EGKS Im Vorfeld der Verhandlungen zu den Pariser Vertrâgen, die zur Gri.indung der EGKS fiihrten, versuchte die ILO, den Inhalt der Vertrâge geringfïigig zu beeinflussen. Sie drângte in der Tat darauf, mit anderen internationalen Organisationen in den Vertrag aufgenommen zu werden. In den endgûltigen Vertrag wurde kein Artikel ûber die Beziehungen zvr ILO eingeftigt; hingegen gab es einen Artikel, der die Beziehungen und die Kontakte zu den Vereinten Nationen und zur Organisation fiir wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa (OEEC) regelte. In einem Zusatzprotokoll der Pariser Vertrâge wurde das Verhâltnis zwischen der EGKS und dem Euro-247 ibid., s. 2-3. l95r-1958 parat definiert.24g Fi.ir die llO-Verantwortlichen war dies ein herber Rûckschlag, auch wenn in den llO-Kreisen die Nicht-Erwiihnung der ILO im EGKS-Vertrag nicht ûberinterpretiert wurde.24e Die NichçBerûcksichtigung der ILO im Rahmen der EGKS-Vorbereitungen sollte nicht unbedingt als Desinteresse seitens der Grtindungsvâter der Europâischen Gemeinschaften an der Europâisierung der sozialen Sicherheit ausgelegt werden. Die ILO wurde nicht von Anfang an einbezogen, weil die Sozial-und Arbeitsrechte nicht das Hauptanliegen der EGKS waren, sondern als eines von vielen Randthemen betrachtet wurden. Die Pariser Vertrâge enthielten demtensprechend wenige Artikel, die sich mit der sozialen Sicherheit befaBten. Guy Perrin beschrÈinkt sich in seiner Aufziihlung auf die Artikel 3 und 69.2s0 Vor allem Artikel69 behandelte die soziale Sicherheit, die aber immer im Zusammenhang mit der Bewegungsfreiheit der Arbeitnehmer genannt wurde. So besagt Artikel6g $4: ,,[...] insbesondere haben sie [die Mitgliedstaaten, C. G.] untereinander alle etwa noch erforderlichen Vereinbarungen anzustreben, um zu erreichen, daB die Bestimmungen ùber die Sozialversicherung den Wechsel der Arbeitsplâtze nicht behindem.6625l Die EGKS beschrânkte sich im Bereich der sozialen Sicherheit nur auf Koordinierungsbemûhungen, wobei der Schwerpunkt auf der Gleichbehandlung der Arbeitnehmer in allen EGKS-Lândern lag. Die Nicht-Beriicksichtigung der ILO in den Pariser Vertrâgen ftihrte sogar ztr einer intensiveren Aktivitât der Genfer Organisation. So beschloB man in der IlO-Ftihrungsetage, sich nicht an die Regierungen der Mitgliedstaaten zu wendeno damit diese eine Vermittlerrolle einnahmen, sondern sich direkt mit der Hohen Behôrde in Verbindung zu ss17sn.2s2 Den Ausgangspunkt dieser Ûberlegungen bildete die Position der EGKS-Verhandlungsparteien: Da bei der Ausarbeitung des Vertrages die ILO nicht berticksichtigt worden war, war auch nicht zu erwarten, daB sie sich nun mehr fÏir eine Annâherung zwischen der EGKS und der ILO einsetzen 248 cf. Relations between the International Labour Organisation and the European Coal and Steel

  fi.ir amtliche Verôffentlichungen der Europâischen Gemeinschaften 1987, S. 85. l95l-t958 wûrden. Durch gute Kontakte zur EGKS erhofften sich die IlO-Verantwortlichen eine bessere umsetzung der rLo-ziele in Europa: ,,[...] they [such bodies, C. G.] may become a far more powerful instrument for securing unified action in Europe for the implementation of ILO objectives than has ever existed in the past."2s3 Man machte sich in Genf groBe Hoffnungen auf eine Zusammenarbeit mit den europâischen Regionalorganisationen und insbesondere mit der EGKS, um die Auswirkung der ILO-Normen auf dem europâischen Kontinent zu erweitem. Dabei dachte man in erster Linie nicht unbedingt an die soziale Sicherheit, denn die EGKS beschriinkte sich auf sehr spezialisierte Industriegebiete. Es wurden vielmehr Ûberlegungen im Bereich der Sicherheit in den Bergwerken und in den Htitten vorgelegt,2sa wâhrend die soziale Sicherheit in einer ersten Phase vollstândig ausgeklammert wurde. Trotz dieser bescheidenen Aufgabe der EGKS auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit machte sich die ILO einige Sorgen, die neu gegrûndete Regionalorganisation kônnte ihr die Vormachtstellung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit streitig machen: Il s'agit de faire reconnaître par la communauté la compétence de l'o.I.T. en matière sociale, et en s'appuyant sur les termes restrictifs du Traité instituant la communauté, de permettre à I'O.LT. de convoquer des conferences tripartites chargées de traiter les questions de travail qui ne manqueront pas d'être soulevées par I'action économique de la Communauté.2ss Man kann sich die Frage stellen, ob diese Haltung der ILO begrùndet war, oder ob die IlO-Verantwortlichen nicht zu weit gingen, als sie von der EGKS verlangen wollten, diese miisse der ILO das Einberufungsvorrecht von europâischen dreigliedrigen Konferenzen einrâumen. Der Aufbau der Vereinten Nationen und der Welt der internationalen Organisationen kônnte dabei die sonderbar anmutende Haltung der IlO-Verantwortlichen erklriren. Mit der Grtindung der Vereinten Nationen wurde eine Struktur von Sonderorganisationen errichtet, von denen iede einzelne auf ihrem 2s2 Relations between the International Labour Organisation and the proposed European Coal and Steel Community, ClarenceWilfred Jenks, 20.2.1 952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 1S-g-1, S.2. 2s3 ibid., s. 2. 2sa ;6;6.. g. 3. 255 Relations entre I'O.l.T. et la Communauté Européenne du Charbon et de I'Acier, von p. Blamont,1.10.1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-9-1, S.4. I95l-l958 Gebiet spezialisiert war und mit allen Mitteln ihr Fachgebiet verteidigte. Es kann also sein, daB die ILO das Auftreten der EGKS als eine Gefahr ftir ih Sondergebiet ansah und deshalb keine Anstrengungen scheute, urn der EGKS gegenûber klare Verhâltnisse zu schaffen. Im Jahr 1952, dem ersten Arbeitsjahr der EGKS, fanden die Kontakte zwischen den Verantwortlichen beider Organisationen vorerst nur sporadisch statt. Es kam nur langsam zu einem gegenseitigen Austausch. Nicht tiberraschend ging es im Oktober 1952 um eine Dienstleistung, die mit sozialem Recht oder Arbeitsrecht nichts zu tun hatte: Die EGKS bat die ILO, ihr ihre Dolmetscher zu ,leihen', denn erstere verfiigle noch nicht ûber das nôtige Personal. Auch in diesem Fall kann man jedoch eine Art Konkurrenz zwischen der ILO und den Regionalorganisationen nicht ausschlieBen: ,,On doit noter que cette action a permis à la Haute Autorité de se passer des services du Conseil de I'Europe, et a été par conséquent vivement appréciée par M.Monnet lui-même et par les membres de la Haute Autorité."256 Bei der Lektiire dieses Satzes bekommt man den Eindruck, dafJ die ILO den Europarat und die

2 .

 2 l95l_1958 bodies6'.26s Da die EGKS weitgehende Befugnisse besaB, wurden MaBnahmen in das Abkommen aufgenommen, die ûblicherweise den Mitgliedstaaten vorbehalten waren: So wurde zum Beispiel vorgesehen, daB die Hohe Behôrde sich an die ILO wenden konnte, wenn sie ihre technische Zusammenarbeit der ILO benôtigte.266 Insgesamt lieB das Abkommen jedoch beiden Vertragsparteien viele Freiheiten und beinhaltete kaum bindende Vorkehrungen. Im Juli 1953 trat das Abkommen zwischen der ILO und der EGKS in Kraft. Ab 1953 bildeten die Arbeiten zum Abkommen iiber die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer den Schwerpunkt der Kontakte zwischen beiden Organisationen. Es kam auf anderen Gebieten oder zwischen anderen Organen der zwei Organisationen kaum zu einem Austausch. Anhand von intemen Dokumenten soll kurz ein Gesamturteil ûber die Zusammenarbeit beider Organisationen bis zur Griindung der EWG gefiillt werden. Die EWG brachte nâmlich wieder andere Aspekte mit sich, die zu einer ganz neuen Konstellation zwischen der Weltorsanisation und den europâischen Regionalorganisationen ftihrte. Von beiden Seiten wurde nach dem AbschluB des Kooperationsabkommens zwischen der ILO und der EGKS (,,Accord concernant la collaboration entre I'Organisation Internationale du Travail et la Communauté Européenne du Charbon et de I'Acier") am 26. Juni 1953 von guten, wenn nicht sogar von sehr guten Beziehungen gesprochen. Als Beispiel ist man die Abteilung flir Arbeitsprobleme in der EGKS zu nennen, die eine in der EcKs-Griindungsphase notwendige, technische Unterstûtzung von der ILO "d1ish.z67 Bei den IlO-Verantwortlichen schâtzt man, daB diese âuBerst positive Periode zwischen 18 und 24 Monate268 andausrte, bevor die ersten uneinigkeiten zwischen beiden organisationen auftraten: Since about the middle of 1955, however, there has been a gradual change in the attitude of the High Authority towards collaboration with the I.L.O., characterised by a tendency on the part of the High Authority to try and push the I.L.O. into the background in connec-26s ;6;6.. 9.96. 266 ibid., s. 96. 267 Evolution des relations entre la Haute Autorité et le Bureau International du Travail, von Ettore Massaceci, |.4.1957, in: EG-Archiv: Aktenmappe CEAB 5-635, S. 3. 268 Brief for the Director-General in connection with his Forthcoming Meeting with the president of the High Authority of the European Coal and Steel Community, January 1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-3, S.2. l9sl-r958 tion with projects involving both organisations, and to strike out alone in fields of the closest concern to the I.L.O. where, under the terms of the Agreement, the I.L.O. might have expected to be consulted or, at least infbrmed.26e Fiir diese ,Zuriickhaltung' der Hohen Behôrde gegenùber der ILO gab der gleiche IlO-Bedienstete folgende Erkl2irung: ,,For at least the last 12 months the High Authority has been subjected to an increasing stream of criticism, from the Common Assembly and various sectors of public opinion for its alleged failure to take concrete steps for the fulfilment of its social mission."27o Die ILO deutete den teilweisen Ri.ickzug der EGKS aus der Kooperation zwischen beiden Gruppierungen als eine Auswirkung des erhôhten Drucks, der von allen Seiten auf die Hohe Behôrde ausgeûbt wurde. Die IlO-Bediensteten waren der Auffassung, daB vor allem externe Faktoren eine Verschlechterung der Kooperation herbeigeftihrt hâtten. Auffallend ist auch, daB die ersten Probleme im Jahr 1955 auftauchten, also zu einem Zeitpunkt, als die Vorbereitungen zu den Rômischen Vertrâgen aufgenommen wurden und der Druck auf die EGKS noch grôBer geworden war. Die Kontakte zwischen den Komitees beider Gemeinschaften (d. h. der EGKS und der EWG) sollen nach Aussagen der oft nach Luxemburg reisenden IlO-Experten ebenfalls nicht die besten gewesen sein.27l Hingegen kann man einem internen Dokument der Hohen Behôrde deutlich entnehmen, daB die europâischen Beamten die Rolle der ILO zwar schâtzten, aber nicht genau einsahen, warum diese in allen Projekten vollwertiges Mitglied sein sollte: 1. Le B.I.T. a cru voir une certaine "concurrence" dans les travaux entrepris par la Haute Autorité dans certains domaines. Cette crainte s'est exprimée par des allusions indirectes dans les discours prononcés à la Conférence Régionale Européenne de 1955. [...] Les travaux préparatoires de la Convention Européenne de Sécurité Sociale pour les Travailleurs migrants ont donné et pourraient encore donner lieu à certaines divergences de vues : le B.I.T. a 26e ibid., s. 2_3. 270 ibid., S. 3. l95l-1958 jusqu'à présent été à l'origine de toutes les conventions multilatérales. Outre qu'il justifie ainsi son utilité, il en tire un bénéfice moral qui accroît son prestige. La Convention en préparation sera de loin la plus importante de ce geffe. Le B.I.T. tient à ce que son rôle à cette occasion ne soit pas diminué.272 Beide Gefiige hatten als Hauptziel, ihr Ansehen in der Ôffentlichkeit zl verbessern, und waren auch bis zu einem gewissen Grade bereit, die Forderungen des Partners zu vernachlâssigen. Die ILO versuchte zwar die EGKS mit Hilfe ihres grôBeren Fachwissens auf vielen Gebieten ,zu kontrollieren', aber dies gelang ihr nicht, denn im Gegensatz zrtrt Europarat waren die Aufgaben innerhalb der verschiedenen Organe der EGKS viel klarer bestimmt, so daB es nur in einzelnen Fâllen zu internen Pannen kam. Die EGKS entwickelte sich auch schnell zu einer effizienten Struktur, die nicht mehr so stark von den Experten der Genfer Organisation abhiingig war. Es ist unter anderem diese erhôhte SelbstZindigkeit, die zu einem Streitpunkt zwischen der ILO und der EGKS wurde. Die EGKS versuchte ab 1955, selber das zu Ende zu bringen, was von der ILO begonnen worden war. Doch wie zu erwarten war, lieB sich die ILO nicht einfach von der EGKS verdrângen. Beide Organisationen wollten die Frtichte der harten Arbeit und den medienwirksamen AbschluB des Abkommens nicht der Partnerorganisation ûberlassen. Die ILO gab sich deshalb nicht mit einer Randrolle zufrieden. Bei der Anwendung der gleichen Taktik wie gegenûber dem Europarat tibersahen die IlO-Fûhrenden im Fall der EGKS, daB diese ûber ganz andere Strukturen verfligte als der Europarat. Indem die IlO-Bediensteten immer wieder verlangten, an allen Sitzungen der Hohen Behôrde oder des Ministerrats teilnehmen zu dûrfen, haben sie sich dabei zum Teil selbst geschâdigt. Diese Forderung wurde mit dem Argument begrûndet, daB die EGKS-Vertreter an allen Sitzungen aller ILO-Organe teilnehmen konnten. Dabei wurde nicht berûcksichtigt, daB im Vergleich zu den IlO-Organen die Sitzungen der EGKS-Organe nicht jedem offen waren. 271 cf. Report on the mission of Mr. Dobbernack and Mr. Zelenkato Luxembourg, 5-8 February 1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-103, S. 3. 272 Annexe II: Difficultés dans les relations avec le B.l.T., Evolution des relations entre la Haute Autorité et le Bureau International du Travail, von Ettore Massaceci, 1.4.1957, in: EG-Archiv: Aktenmappe CEAB 5-635, S. l. 2s3 l95l-1958 Verstândlicher wird die Haltung der ILO, wenn man weiB, daB sie alles unternahm, um das Verhâltnis zur EGKS wieder zu verbessem.273 Mit der Grtindung der EWG wurden die Beziehungen zwischen der Weltorganisation und den Organisationen aus Luxemburg und Brûssel noch komplizierter. Dies soll im nâchsten Kapitel dargestellt werden.

  the II8'h Session of the Governing Body, Geneva, tl-14 March 1952, Geneva: International Labour Office I 953. S. I 5. r95t-r958 Konferenz einsetzten.2i8 Erst bei der Verwaltungsratssitzung vom November 1953 kam es zrr einer Kehnwende innerhalb des hôchsten IlO-Gremiums. Das Merkwiirdige bei diesem Meinungsumschwung war, daB die IlO-Bediensteten kurz davor ebenfalls ihre Position zu einer solchen Veranstaltung ûberdacht hatten, und zum SchluB gekommen waren, daB die ILO vielleicht dadurch positive Erfahrungen machen kônnte. Die ILO wollte dabei ihre Rolle nicht nur auf einen der zwei verlangten: ,,a situation might exist by the time the meeting can be held in which it could play a useful part in creating a larger measure of unity in Europe as a whole.6627e Sicherlich haben die IlO-Bediensteten alles unternommen, was in ihrer Macht stand, um zu erreichen, dafi die meisten Verwaltungsratsmitglieder nun ihre Meinung revidierten. Sie konnten aber nicht alle Vertreter Ûberzeugen. So stellte Pierre W'aline, der langjâhrige Vertreter der Arbeitgeber im IlO-Verwaltungsrat, im Laufe der Debatte mehrmals die Frage nach dem Sinn einer solchen Konferenz. Der gleiche Redner verwies auf die geringen Erfolgschancen, da Europa durch den Eisernen Vorhang getrennt sei.2so Die nichteuropâischen Mitglieder des Verwaltungsrates, wie Yllanes Ramos, waren der Auffassung, die vorlâufigen Themen der europâischen Regionalkonferenz (die Rolle der Arbeitnehmer und Arbeitgeber in den Programmen zur Produktivitâtserhôhung, die Methoden zur Finanzierung der Sozialleistungen und das Rentenalter) seien eigentlich Themen, die alle Erdteile betreffen wtirden. Deshalb solle eine solche Konferenz nicht auf europâischer sondern auf internationaler Ebene stattfinden.2sl Jn diesen Bemerkungen tauchte schon ein Problem auf, mit dem sich die ILO immer wieder auseinandersetzen muBte: Die Regionalisierung der Aktivitâten, um der unterschiedlichen Zusammensetzung der Organisation Rechnung zu tragen. Diese Regionalisierung wurde von verschiedenen Seiten scharf kritisiert, weil der ILO nachgesagt wurde, sie kônne auf diese Weise ihren Pflichten als Weltorganisation nicht nachkommen.

  28s .L Minutes of the l2dh Session of the Governing Body, Geneva, 25 June 1954, Geneva: International Labour Office 1955, S. l8-20. 286 çL p;16ct from an article published in "La tribune des nations" on I I February 1955, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3'10, S. 2.l95t-1958 Ukraine.287 Von den Ostblockstaaten waren die Tschechoslowakei und Polen schon seit 1919 und Ungarn seit dem 18. September 1922IlO-Mitglieder. Bis 1954 waren die Vertreter der Ostblockstaaten stark unterreprâsentiert und hatten nur selten aktiv an der Gestaltung der IlO-Politik teilgenommen, unter anderem weil die Sowjetunion lange Zeit der Auffassung war, die ILO sei nicht der geeignete Ort, um die Interessen der Arbeiter zu vertreten und zu verteidigen.2ss Als sich die Sowjets dann fiir eine Neuaufnahme in die ILO entschieden, iinderte sich die ganze Funktionsweise innerhalb der Weltorganisation. Da die Aufnahme der UdSSR erst kurz vor der Konferenz erfolgte, kann man vermuten, daB sie bei der IlO-Arbeitskonferenz von 1954 noch nicht richtig in der Lage war, ihr ganzes Gewicht geltend zu machen. Die darauf folgende wichtige Konferenz war nun eben die Europâische Regionalkonferenz. Als sie begann, war die am AnschluB an die Londoner Konferenz stattfindende Ratifikation der Pariser Vertrâge (19. bis 23. Oktober 1954), die den Beitritt der BRD in die NATO ermôglichten und die Souveriinitât und die Wiederbewaffnung Westdeutschlands zur Realitât machten, gerade einmal drei Monats al1.28e Diese Vertrâge verstiirkten noch die Blockbildung unter den Ostblockstaaten einerseits und denjenigen des Westens andererseits, und sie bedeuteten vor allem die Westeingliederung der Bundesrepublik Deutschland und die Militarisierung iht.r 6"6i"6.2e0 a) Die Europâische Regionalkonferenz von 1955 Im Vorfeld der Konferenz hatten die IlO-Bediensteten versucht, môglichen politischen Debatten wËihrend der Konferenz zworzukommen, indem sie sich bei den franzôsischen und britischen Regierungen abgesichert hatten, wichtige aktuelle auBenpolitische Themen im Laufe der Konferenz nicht anzusprechen, um die Arbeit zwischen dem Westen und dem Osten nicht zu geftihrden.2el Es schien auch, als wtirden einige Regierungen der Konferenz eine grofJe Bedeutung beimessen. Zum Beispiel wurden Frankreich und Belgien durch die jeweiligen Arbeitsminister vertreten.2e2 Bei der Konferenz waren insgesamt 28 Staaten und die wichtigsten inter-287 Bulletin officiel,31.12.1954, 5. 242-246. 288 cf. KÔHLER, Peter A.: Aktivitriten,S.299. 28e cf, HERBST, Ludolf, S. l0l-103. 290 cf. NOACK, Paul, S. ll2-138. 291 1o1"r on a meeting held on 17 lanuary 1955, in: llo-Archiv: Aktenmappe z l0-3-r0. 292 cf. Décision portant désignation des membres de la Délégation française à la Conference Régionale Européenne de I'Organisation Internationale du Travail, 18.1.1955; Brief von L. Hasse, 195r-1958 nationalen Arbeitnehmerbzw. Arbeitgebervertretungen anwesend. Die Beftirchtungen der ILO hinsichtlich einer politischen Instrumentalisierung der Konferenz durch den Beitritt der Sowjetunion und einiger ihrer Satellitenstaaten schienen sich voll zu bestâtigen: L'Union soviétique, I'Ukraine, la Biélorussie et celles des démocraties populaires qui n'étaient pas encore membres de I'O.I.T. avaient adhéré à I'Organisation. Ainsi I'U.R.S.S, I'Ukraine, la Biélorussie, la Pologne, la Tchécoslovaquie, la Hongrie et la Bulgarie étaient représentées à la conference. Ce fait devait donner à la conférence un aspect nouveau que l'on n'aurait pu prévoir de prime abord.2e3 Die IlO-Verantwortlichen hatten deshalb bei den Arbeitgebervertretern alle môglichen VorsorgemaBnahmen getroffen, damit es nicht zu einem Eklat kam. Wie bei allen IlO-Konferenzen bestanden die nationalen Delegationen aus Regierungs-, Arbeitgeber-und Arbeitnehmervertretern. Die westlichen Arbeitgebervertreter hatten im Vorfeld der Konferenz den Status der osteuropâischen Arbeitgebervertreter in Frage gestellt. Daher sicherte Pierre'Waline, der Arbeitgebervertreter im IlO-Verwaltungsrat, kurz vor dem Beginn der Konferenz dem Konferenzvorsitzenden zu, den Status der osteuropâischen Kollegen nicht zu ûberpri.ifen, aber dennoch darauf hinzuweisen, daB die westlichen Arbeitgebervertreter sie nur als zusâtzliche Regierungsvertreter betrachten v7ii1dsn.2ea Die Auswahl der Konferenzthemen lliBt den SchluB zu, dafJ die ILO vorgesorgt hatte, um einen diplomatischen Streit zwischen den westlichen und den ôstlichen Staaten zu verhindern. Sie hatte sich schlieBlich auf folgende Themen festgelegt: Die Finanzierungsmethoden der Sozialleistungen, das Rentenalter und die Rolle der Arbeitnehmer und Arbeitgeber in den Programmen zur Produktivitâtssteigerung in Europa. Generafsekretâr des Belgischen Arbeitsministeriums, an David A. Morse, 21 .1 .1955, in: ILO-Archiv: Aktenmappe RC I 56-I -200-22 bzw. RC I 56-I -200-7. 293 6snf{1snce régionale européenne de I'Organisation Internationale du Travail. Mémorandum du SecrétariatGénéraldu Conseil de l'Europe,8.3.l955 (SG (55) l), in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482.5.2. 294 Meeting in the office of the President of the Conference. Monday,24 January 1955 at 4.30p.m., in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-10,5.2.l95l-1958 Da die Themen an sich auch nur weit entfernt mit der sozialen Sicherheit zu tun hatten, soll hier nicht so sehr auf den Inhalt der Debatten eingegangen werden als auf den Ablauf der Konferenz. Die llO-Quellen haben in dieser Hinsicht nur eine geringe Aussagekraft. Die damaligen Tageszeitungen sind hingegen relativ ausftihrlich auf diese Konferenz eingegangen und liefern somit viel Informationen. Die britische Zeitung The Times berichtete von ,,most impassioned debates., im Rahmen der Ersten Europâischen Regionalkonferenz.2es Gemeint war damit der BeschluB der Konferenz, der den kommunistischen Arbeitgebervertretem erlaubte, an der Arbeit der Ausschiisse als stellvertretende Mitglieder teilzunehmen, obwohl sich die westlichen Kollegen strikt dagegen ausgesprochen hatten. Die westeuropâischen Arbeitgebervertreter waren nâmlich wegen der Stimmen der Regierungsund Arbeitnehmerdelegierten in dieser Sache iiberstimmt worden, die somit eine Teilnahme aller Vertreter der Volksdemokratien erzwangen. Die westlichen Arbeitgeberteilnehmer waren um so verbitterter, als eigentlich jede Gruppe solche Entscheidungen ftir sich treffen muBte: ,,He agreed that the employers' group was entitled to debar Communist employer delegates from the committees, but the final decision was the responsibility of the conference itself.6É2e6 Auf Grund der bei dieser Konferenz gemachten Erfahrungen verlangten die Arbeitgebervertreter in der Folgezeit immer wieder eine Ûberarbeitung der IlO-Verfassung, um die ,falschen' Arbeitgebervertreter aus den llO-Versammlungen auszuschlie8en. Dieses Vorhaben gelang zwar nie, aber es zeigt, in welchem Umfang sich die innere Struktur der ILO mit dem Beitritt der Ostblockstaaten verândert hatte. Die IlO-Verantwortlichen hatten im Vorfeld der Konferenz die westeuropâischen Staaten aufgefordert, keine politischen Reden zu halten und mit den Ostblockstaaten zusammenzuarbeiten. Der sowjetische Vertreter Arutiunian nutzte jedoch die erste Môglichkeit, die westlichen Staaten verbal anzugreifen, indem er die Ratifizierung der Pariser Vertrâge und die Militarisierung Westdeutschlands scharf verurteilte. Die Regierungsmitglieder der westblockstaaten verhielten sich im Laufe der Konferenz âuBerst zuriickhaltend, wahrscheinlich, um die Debatten nicht noch mehr anzuheizen. Die Arbeitgeber hingegen antworteten bei jedem Angriff der Ostblockdelegierten mit einem Gegenangriff, wie zum Beispiel der britische Arbeitgebervertreter, Sir Richard Snedden: 295 ,,Communists as employers", in: The Tines,29 January 1955. 2e6 . Arutiunian had introduced "hysterical ranting" against the ratification of the Paris agreements and the rearming of Germany, he wamed delegates that "it may not be long before the work of the Intemational Labour Office itself is crippled by the infiltration of large numbers of staff whose only real loyalty will be to the Communist Party."zez Der von Sir Richard Snedden vorgebrachte Punkt klang zwar ein wenig dramatisch, war aber nicht ganz von der Hand zu weisen, denn die Ostblockstaaten hatten ein gar1g anderes Verstiindnis von der UnabhÈingigkeit der intemationalen Bediensteten. Mit dem massiven Beitritt von Ostblockstaaten muBte auch die Zusammensetzung des Internationalen Arbeitsamts neu ûberprûft werden, denn jeder Mitgliedstaat der ILO hat unter Berûcksichtigung seiner GrôBe das Recht auf eine gewisse Anzahl von Bedienstetenposten. Trotz der formellen Unabhiingigkeit gegenûber dem Herkunftsland unterhielten die Bediensteten (vor allem bei denen hôheren Ranges) je nach Fall mehr oder weniger enge Beziehungen mit ihren Heimatregierungen. Die Abhiingigkeit gegentiber der Heimatregierung wurde im Fall der sowjetischen Bediensteten noch dadurch verstârkt, daB diese nur vier bis ftinf Jahre in der ILO tâtig waren und danach wieder in die Heimat zurùckgerufen worden. In den 1950er Jahren diirfte sich dies innerhalb der ILO nicht so sehr bemerkbar gemacht haben, da die Besetzung von Bedienstetenposten durch Staatsbûrger aus dem Ostblock nicht so schnell erfolgen konnte, aber nach und nach muB sich der EinflufJ der kommunistischen Staaten innerhalb des Intemationalen Arbeitsamts vergrôBert haben. Die hâufigen Wechsel der sowjetischen Beamten haben die Kontinuitât der Arbeit innerhalb der ILO-Verwaltung sicherlich beeintrâchtigt, da sich einige Projekte iiber einen sehr langen Zeitraum erstreckten. Das Hineintragen des Ost-West-Konfliktes in die Strukturen der ILO, die bis Mitte der l950er Jahre davon verschont gewesen war, hat sicherlich keine positiven Auswirkungen auf die Arbeitsdynamik der Organisation gehabt-Man kann sogar davon ausgehen, daB in einigen Fâllen die Animositâten zwischen den verschiedenen Beamten so groB waren, daB es zu einer Behinderung der Arbeit in einigen Abteilungen gekommen sein muB. Von diesem Phânomen dtirfte die Abteilung fiir soziale Sicherheit nicht verschont geblieben sein, auch wenn sie relativ spât von ihm erfafit wurde: Ab Juli 1968 muBte immer ein stellvertretender Abteilungs-Sowjetunion nominiert werden. In den wenigen Jahren, die er in Genf verbrachte, konnte er sich nur beschriinkt in die Materie einarbeiten. um dann wieder in die Sowjetunion zurûckberufen zu werden. Aus dem Zeitungsartikel ist nicht ganz klar zu entnehmen, ob Sir Richard Snedden genau diesen Punkt ansprach, als er von ,,infiltration of large numbers of staff' sprach. Falls es so wâre, dann muB man sagen, daB er tiber eine gewisse Weitsicht verftigte, denn zu diesem Zeitpunkt war ûberhaupt noch nicht abzusehen, wie sich die Zusammenarbeit zwischen den Ostblockund den Westblockstaaten innerhalb der ILO gestalten wtirde. Vielleicht kam er zu diesem SchluB. indem er Parallelen mit der Entwicklung innnerhalb der UNO zog. Um auf die Regionalkonferenz zurûckzukommen, so ist die Haltung der IlO-Verantwortlichen und vor allem des Generaldirektors wiihrend der l3-tâgigen Veranstaltung doch ein wenig erstaunlich. Es ist schon kaum verstiindlich, daB sich die IlO-Bediensteten nur an die westeuropâischen Regierungen, namentlich Frankreich und GroBbritannien wandten, um diplomatische Konflikte zwischen den zwei Staatenblôcken zu verhindern.2es Diese Taktik hâtte nur zum Erfolg ftihren kônnen, wenn die osteuropâischen Staaten ebenfalls gebeten worden wâren, sich in politisch heiklen Themen zunickzuhalten. Schon wenige Tage nach Beginn der Konferenz nutzte der sowjetische Vertreter das Plenum, um die AuBenpolitik der Westmâchte zu kritisieren. Die extreme Zurûckhaltung des Generaldirektors ist jedenfalls nur schwer nachzuvollziehen. In keiner seiner Reden vor der Konferenz erwâihnte er die Spannungen, die zwischen den Ostblockvertretern und ihren westlichen Kollegen zum Vorschein gekommen waren. Er ging auch gar nicht auf den AusschluBversuch der westeuropâischen Arbeitgebervertreter gegen ihre osteuropâischen Kollegen ein. Er beschrÈinkte sich darauf, einen der positiven Aspekte der Konferenz hervorzuheben, niimlich ,,I'offre faite par le délégué de I'Union soviétique d'échanger des expériences sociales entre pays occidentaux et orientaux".2ee Offensichtlich versuchte der IlO-Generaldirektor zu keinem Zeitpunkt als Mittler zwischen den beiden Seiten zu fungieren. Er beschrânkte sich auf seine Rolle als Ideengeber und Gestalter der Konferenz. Man sollte sich hierbei daran erinnern, daB die ILO sich den Anspruch 298 In den Akten befinden sich nur Dokumente ûber mit Vertretern aus Frankreich und GroBbritannien geftihrte Gesprâche. Môglich aber unwahrscheinlich ist, daB die Aufzeichnungen mit den Ostblockvertretem nicht in die Aktenmappen gelegt wurden. Vermutlich wurden mit den Ostblockstaaten iiberhaupt keine vorbereitenden Gesprâche gefiihrt. 299 96 PRATO, Carlo: La Conférence Européenne de I'O.1.T., in: Le Monde. 5 février 1955.

  als Gesprâchsforum bzw. sogar als Einigungsinstanz fiir Gesamteuropa zu dienen. Durch Verzicht auf jegliche Intervention fiir die eine oder andere Partei vermied es der Generaldirektor, Kdtik auf sich oder auf seine Organisation zu ziehen, aber andererseits verfehlte er durch das Unterlassen eines aktiveren Handelns deutlich sein zweites Ziel. Diplomatische Zurûckhaltung ist eines, aber wenn die Parteien so polemisch miteinander umgehen, und den Sinn einer Konferenz durch ihre Interventionen in Frage stellen, dann muB man sich fragen, ob ein entschiedenes Handeln nicht besser ist. Die Gemûter wiihrend der Konfereîz zrr besiinftigen, war eigentlich die Aufgabe des Vorsitzenden, des damaligen schweizerischen Bundesrates fiir Wirtschaft, Rodolphe Rubattel, der dieser Aufgabe mit groBer Sorgfalt nachkam: ,,J'ai fait ce que j'ai pu pour éviter une aggravation de la tension qui n'a cessé de régner entre employeurs de I'Est et de I'Ouss1.66300 Rodolphe Rubattel verhinderte zum Beispiel, daB am letzten Konferenztag die Konferenz endgtiltig in einem verbalen Ost-West-Konfl ikt endete:The spokesman of the United Kingdom Employers, Sir Richard Snedden, breaking with the custom whereby the delegates of the three groups are given an opportunity of making a dispassionate survey of the results achieved by a conference, decided to embark upon an extremely violent diatribe against the Eastern countries and their social policy. The former Swiss Federal Councillor,Mr. R. Rubattel, who had been an admirable President throughout this European meeting, had no wish to go back upon his record. He intemrpted the fiery casuistry of the United Kingdom delegate, prevented his French and other colleagues from following his bad example, and persuaded the Soviet delegate not to take the floor, but merely to express his satisfaction at the firm line adopted by thePresident.3ol Anhand dieses Ausschnitts kann man feststellen, daB die eigentlichen Themen der Konferenz nebensâchlich geworden waren, und daB die politischen Themen, die eigentlich nicht zur Tagesordnung gehôrten, immer mehr in den Vordergrund ri.ickten. l95l_t958 Dies fÏihrte dazu, da[3 ein offener Schlagabtausch zwischen den zwei Blôcken vom Konferenzvorsitzenden nur mit Mûhe verhindert werden konnte. Im gleichen Artikel wird i.iber den AbschluB der Konferenz gesagt: ,,It ended on 5 February in an atmosphere of chaos and confusis11.'(302 Insgesamt muB die Konferenz fiir die llO-Verantwortlichen enttâuschend abgelaufen sein, denn die zu Beginn aufgestellten Themen hatten kaum Beachtung gefunden. Im Rahmen der Regionalkonferenz dtirfen zwar keine Empfehlungen und Ûbereinkommen angenommen werden, dennoch kônnen Entscheide, Resolutionen und Berichte an den IlO-Verwaltungsrat weitergeleitet werden, der dann allein ûber Aktionen der ILO entscheidet.303 Es wurden zwar Berichte angenommen und Entscheidungen getroffen, wie zum Beispiel ûber das Rentenalter, das nach Meinung des eingesetzten Ausschusses fi.ir Miinner zwischen 60 und 65 Jahren und fi.ir Frauen zwischen 55 und 60 festgelegt werden sollte.3O4 Des weiteren wurde beschlossen, daB die ILO sich um umfassendere und vergleichbare Daten der Mitgliedstaaten bemûhen sollte, denn es kam im Laufe der Debatten deutlich zum Ausdruck, wie schwer ûberhaupt ein Vergleich zwischen den Parteien anzustellen war. Alle Teilnehmer betonten, daB kaum vergleichbare Daten vorlâgen.3Os Entsprechend wurde von der ILO verlangt, mehr Daten zu erheben.306 Grundsâtzlich sollte auch die Rolle der ILO in Europa angesprochen werden, da sie bis zu diesem Zeitpunkt gegenùber den Regionalorganisationen eine gewisse Vorrangstellung in Anspruch genommen hatte, ohne wirklich ùberzeugen zu kônnen, auch wenn sie im Bereich der sozialen Sicherheit durchaus bemtiht war, die Zusammenarbeit zwischen den europâischen Staaten zu ftirdern. Im Verlauf der Gesprâche wurde jedoch die Konstellation zwischen der ILO l95l-19s8 und den europâischen Regionalorganisationen kaum angeschnitten. Es wurden auch keine Vorschlâge unterbreitet, wie die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Akteuren optimiert werden konnte. Nur der llO-GeneralsekretÈir befaBte sich mit diesem Thema.307 Die Ansprûche des IlO-Generaldirektors auf europâischer Ebene waren weitreichend. Sie fi.ihrten aber zu keiner Reaktion: Weder von den vertretenen Regionalorganisationen noch von den Mitgliedstaaten wurde eine Antwort oder Gegendarstellung abgegeben. Es ist durchaus môglich, daB die politischen Spannungen eine umfassende Debatte ûber die Rolle der ILO in Europa bremsten, denn durch ihre neutrale Position verhinderte die ILO, von einer der zwei Parteien direkt angegriffen zu werden. Die Konferenz wurde von AuBenstehenden als ,,une des crises les plus graves que I'Organisation ait traversées depuis sa création en 1919"308 dargestellt. Fiir viele auch direkt bei der ILO arbeitenden Personen hatte diese erste Konferenz mit einer groBen Anzahl von Ostblockstaaten verdeutlicht, daB die ILO nicht mehr in der Lage war, ihre zwei grundlegenden Prinzipien, die Universalitat und die Dreigliedrigkeit, nebeneinander aufrechtzueill4hsn.3oe Es ist fast ein Paradox: Die ILO hatte diese Konferenz organisiert, um eine Rolle bei der Anntiherung zwischen Ostund Westeuropa zu spielen. Doch durch diese Konferenz wurde die Existenz der Organisation selbst zum Teil in Frage gestellt, und vor allem gab es bei den Themen, die der Organisation vorrangig am Herzen lagen, keine Fortschritte: Arbeitsnormen, soziale Sicherheit, usw. Im Bericht des Europarats iiber die IlO-Regionalkonfereru steht eine Bemerkung, die den Ausgang der Konferenz wohl am besten beschreibt: ,,Bien que, dans l'ensemble, le débat ait permis de récolter une ample moisson de renseignements intéressants et d'idées utiles, les controverses politiques ont parfois eu tendance à rejeter dans I'ombre les questions sociales et à apporter une certaine confusion dans la position naturelle des différents groupes."3l0Um so tiberraschender war im AnschluB an die Konferenz die Reaktion der IlO-Verantwortlichen und vor allem des llO-Verwaltungsrats. Innerhalb des 307 i6;6.. 5.373-374. 308 ,,La présence des délégations "monolitiques" de l'Est est incompatible avec la structure tripartite de I'O.1.T.", in: Le Monde, l0 février 1955' 30e;[START_REF] Strebel | Social Security: Germany, Federal Republic; correspondence with Literatur-und Que I lenverzeichnis W. Auerbach, Hannoverincluding definition of social insurance (llll954-02n964[END_REF][START_REF] Strebel | Social Security: Germany, Federal Republic; correspondence with Literatur-und Que I lenverzeichnis W. Auerbach, Hannoverincluding definition of social insurance (llll954-02n964[END_REF] ,,Un pareil conflit, estime M. Waline, ne se résoudra que par une modification de la constitution de I'O.1.T., qui choisira entre le tripartisme et I'universalité." 310 Conférence régionale européenne de l'Organisation lntemationale du Travail. Mémorandum du SecrétariatGénéraldu Conseilde I'Europe,8.3.1955 (SG (55) l), in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2482.5.13.l95l-1958 hôchsten Entscheidungsorgans gab es zwar unterschiedliche Auffassungen zwischen dem sowjetischen Vertreter und seinen westlichen Kollegen, aber insgesamt zeigten die meisten Mitglieder ihre Zufriedenheit ûber die eneichten Ergebnisse. So sprach der vertreter der englischen Regierung, Sir Guildhaume Myrddin-Evans, von ,,the undoubted success of the First European Conference. Although, like all conferences, it had had its incidents...'<3lt Der Inhalt der Konferenz und die Spannungen zwischen den zwei Blôcken scheinen bei der Analyse im llO-Verwaltungsrat nur eine nebensâchliche Rolle gespielt zuhaben. Viel mehr entbrannte erneut ein Konflikt zwischen dem sowjetischen Vertreter Arutiunian und den llO-Vertretern tiber den Bericht der Konferenz, der nach Meinung von Arutiunian die Positionen der Ostblockstaaten nicht geniigend darlegte.312 Der einzige, der wirklich seinen Unmut tiber den Konferenzverlauf zum Ausdruck brachte, war Pierre Waline. Er beteuerte, das Ganze sei unnôtig gewesen, da die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Strukturen der vertretenen Staaten zu unterschiedlich seien, um gemeinsame Punkte zu finden.3r3 Die Bewertung seitens aller tibrigen Akteure fiel dagegen sehr positiv aus, obwohl die verschiedenen Vorkommnisse dem neutralen Beobachter diesen Eindruck nicht vermitteln konnten. Innerhalb des Verwaltungsrates waren die Meinungen ûber den Ausgang der Konferenz eher durchwachsen, wahrscheinlich weil es sich um einen offiziellen Rahmen handelte. Im internen Verkehr wurde die Konferenz sogar als ,,one of the most important events of the Organisation since it was s1s3fsd663t4 bezeichnet, was nach den gerade dargelegten Ausfi.ihrungen doch etwas erstaunt. Es scheint, als ob sich die ILO der Konsequenzen des Beitritts der Ostblockstaaten nicht ganz bewuBt war. Auf Grund des Prinzips des Universalismus wËire auch gar nicht in Frage gekommen, den Beitritt dieser Staaten zu verbieten, aber die ILO hâtte eine bessere Kontrolle der Debatten organisieren mûssen, um Abschweifungen in Nicht-IlO-Themen nr verhindern oder sogar zu unterbinden. Statt dessen kam es zu einer aufsehenerregenden Konfrontation zwischen den westlichen Arbeitgebervertretern und den Delegierten aus den osteuropâischen Staaten. Die ILO-Verantwortlichen, die als Mittler zwischen dem Osten und dem Westen auftreten wollten, waren kaum in der Lage, die gegenseitigen Angriffe zu verhindern. Sie taten 3lt Minutes of the t28'h session of the Governing Body, Geneva, I-4 Mqrch 19s5, Geneva: International Labour Office 1956, S. I L

  eine Annâiherung der Parteien zu eneichen oder sie zumindest zu einer apolitischen Zusammenarbeit zu bewegen und nahmen es hin, daf3 eine der drei Gruppen nicht mehr voll an der Arbeit der ILO teilnahm: ,,A violent reaction from the Employers and possibly even a withdrawal from the whole group into the ivory tower, are to be expected.(É3ls Diese miBlungene Premiere wurde hingegen von den anderen Teilnehmern genau wahrgenommen und fiihrte zu einer gewissen Zurûckhaltung gegenûber der ILO. b) Die Zeit nach der Regionalkonferenz von 1955 Eigentlich hâtte man annehmen kônnen, die ILO wûrde die europâischen Regionalkonferenzen in regelmàiBigen Abstânden organisieren. In den folgenden Jahren kam es aber nur selten zu Anregungen fiir das Abhalten einer zweiten europÊiischen Regionalkonferenz. Selbst der Europarat, der immer wieder Interesse an solchen Tagungen gezeiglhatte, blieb in dieser Periode sehr zurûckhaltend: ,,The limits of the capacity of the ILO to act effrciently on the European plan[e] was, however, demonstrated by the first European Regional Conference, the purely political aspects of which threatened to overshadow its technical work.663l6 Man schien geteilter Meinung zu sein, ob die ILO in Konferenzen fiir Gesamteuropa von Nutzen sein kônnte.

  es sich andererseits aber auch nicht erlauben konnte, sich nur auf Westeuropa zu konzentrieren. Mit der Zeit wwde es immer klarer, daB die ILO-Verantwortlichen doch eine rein westeuropâische Konferenz unterstûtzen wiirden. Der entscheidende AnstoB war wiederum die Angst, an Prestige zu verlieren, und der Wunsch, die Position der ILO in Europa zu stiirken. Die ILO wollte sich ihre ftihrende Position auf diesem Gebiet von keiner anderen Organisation streitig machen lassen und unter allen Umstiinden verhindern, daB der Europarat eine solche Veranstaltung einberief, weil er dann ûber die notwendigen Instrumente verfiigt hâtte, um weitere Konferenzen zu organisieren.322 Offenbar spielten Themen wie die Verbesserung der sozialen Bedingungen in Europa oder eine môgliche Anniiherung der Systeme bei den Ûberlegungen der llO-Ftihrungsetage nur eine zweitrangige Rolle. Die IlO-Bediensteten ftirchteten sogar, daB ,,if the ILO did not take an initiative soon, it would gradually be cut out of the European picture.'6323 pins solche Bemerkung zu diesem Zeitpunkt erstaunt doch ein wenig, denn es ist zwar richtig, daB die ILO einige Probleme mit ihren europâischen Partnern hatte (cf. Beziehungen zur EGKS), aber dennoch war sie in einigen Projekten eingebunden, wie das Europâische Abkommen iiber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (cf. weiter oben) oder die Europâische Sozialcharta mit dem Europarat (cf. weiter unten) es belegen. Vielleicht handelte es sich um die Nachwirkungen der miBlungenen Konferenz von 1955. Der Europarat drÈingte ab 1957 auf eine dreigliedrige Konferenz im Rahmen der Arbeiten zur Europâischen Sozialcharta. Dieses Projekt wurde schon zu Beginn der 1950er Jahre eingeleitet (schon Mitte 1955 hatte sich die Beratende Versammlung des Europarats fiir eine solche Konferenz ausgesprochen32a), und nun benôtigte man einen neuen AnstoB, um es zu Ende zu fiihren. Die IlO-Verantwortlichen lieBen dabei jegliche Rticksicht auf die osteuropâischen Mitgliedstaaten fallen und zeigten spâtestens im Februar 1951 ihre Zustimmung ftir ein solches Unterfangen: It seems desirable that the ILO should take an active part in the convocation and work of the Conference. This seems necessarv not l95l-1958 only so as to maintain the prestige and position of the ILO as regards social matters in Europe, but also because a tripartite Conference under ILO auspices would give employers and workers a much greater say in any decisions which might be taken, and would provide the governments with a more realistic picture of the attitudes of the interests concerned than would a merely inter-governmental conference.32s Die llO-Bediensteten haben immer wieder darauf hingewiesen, daB auf Grundlage des Artikels 3 des Kooperationsabkommens zwischen der ILO und dem Europarat offrziell das Ministerkomitee den Antrag fiir eine gemeinsame Konferenz stellen muBte. Auf diese Weise wurde gewâhrleistet, daB die Reaktion aus dem Osten nicht zu hart ausfallen wtirde. Bis zum Ende des Jahres wurden mehrere Varianten der Konferenz vorgeschlagen, wobei man feststellen muB, daB die OEEC326 und die franzôsische Regierung327 eher eine Ministerkonferenz (ohne Teilnahme der Arbeitgeberund Arbeitnehmerorganisationen) befiirworteten, wiihrend der Europarat, die nieder-lândische32s und die belgische Regierung, die im Laufe des Jahres ihre Position iinderte,3zs und natùrlich die ILO sich fiir eine dreigliedrige Konferenz einsetzten. Bedenken gegen eine europâische Konferenz âuBerten die BRD und das Vereinigte Kônigreich, auch wenn beide Staaten nicht grundsâtzlich dagegen waren.330 Die ILO-Ftihrungsetage lieB dabei alle Optionen offen, unter anderem indem sie sicherstellte, daB sie auch im Falle einer reinen Ministerkonferenz dennoch die Verhandlungsparteien einladen wûrde.33l Die Position Frankreichs ûberrascht etwas, da dieses Land sich traditionell immer als ein BefTirworter der ILO ausgezeichnet hatte. Im franzôsischen Arbeitsministerium scheint man beftirchtet zu haben, daB ,,les procédures de I'O.I.T. ne soient trop longue5...6(332. Am 10. Februar 1958 stellte schlieBlich das Ministerkomitee die offizielle Anfrage an den Verwaltungsrat der ILO, damit offiziell eine gemeinsame Konfe-324 1L 1.,Jo1" sur les Conférences européennes tripartites prévues à I'accord entre I'O.l.T. et le Conseil de I'Europe, von P.

  .333 Wie schon in mehreren frtiheren Fâllen geschehen, hâtte der llO-Verwaltungsrat eine negative Antwort geben kônnen. Bei seiner Marz-Sitzung erfolgte auch prompt seitens des sowjetischen Vertreters Arutiunian Protest. Seine Bemerkungen richteten sich aber nicht so sehr gegen die Konferenz an sich, sondern gegen die Verwendung des Begriffs ,,europâisch", da die Veranstaltung nicht als solche betrachtet werden kônne, wenn nur die Mitglieder des Europarats eingeladen wurden.334 Arutiunian forderte lediglich als AusgleichsmaBnahme eine zweite ,richtige' europâische Regionalkonferenz ftir das Jahr 1959J35 Die Reaktion Arutiunians und der kommunistischen Regierungsvertreter stellt somit eine gewisse Ûberraschung dar.3re Dennoch ist es erstaunlich, daB die llO-Verantwortlichen nichts von der Akzeptanz einer westeuropâischen Konferenz durch die Ostblockvertreter gewuBt haben. In gewisser Hinsicht erinnert dieses Unwissen an die Ereignisse der 1955er Konferenz, als man gegenûber den westlichen Mitgliedstaaten alle notwendigen diplomatischen Vorkehrungen traf, ohne zu kontrollieren, wie sich die Ostblockstaaten verhalten wûrden. Die Reaktion der besagten Liinder auf die geplante neue Konferenz zetg! eher davon, daB diese durchaus bereit waren, eine westeuropâische Konferenz unter der Schirmherrschaft der ILO zu akzeptieren. Es ist môglich, daB sie im Gegenzug Leistungen erwarteten, wie zum Beispiel das Organisieren von Kongressen fiir osteuropâische Staaten oder eine bessere Vertretung in den verschiedenen IlO-Organen, auch wenn es in den Quellen keine Angaben iiber einen solchen Handel gibt. Tatsache bleibt jedoch, daB die ILO ein weiteres Mal die Absichten einiger Mitglieder falsch einschâtzte, was in diesem Falle zu erheblichen Verzôgerungen fiihrte, die zwar ftir die Arbeiten an der Europâischen Sozialcharta nicht entscheidend waren, die aber andererseits dem positiven Image der Organisation sicherlich nicht ft)rderlich waren.

  man beflirchtete negative Auswirkungen, wenn man zu keinen konkreten Resultaten kommen wiirde.337 Deshalb wurde eine ganze Reihe von Vorschlâgen gemacht: ,,Among items suggested for consideration were the European Social Charter, reduction of hours of work, intra-European migration, social problems of economic integration in Europe (follow-up of the Ohlin Report), social security questions and automation.c(338 Im Endeffekt beschloB man, sich nur auf die Europâische Sozialcharta zu konzentrieren und die anderen Themen im Rahmen anderer Foren zu besprechen. Aus den im obigen Zitat enthaltenen Vorschlâgen kann man entnehmen, daB die llO-Bediensteten zwar ûber eine ganze Reihe von Ideen verfiigten, aber nicht wirklich in der Lage waren, ein kohârentes und durchdachtes Entwicklungskonzept der sozialen Fragen in Europa vorzulegen. Trotz einer weitreichenden Erfahrung auf diesem Gebiet gelang es der ILO nie, ein in sich geschlossenes Programm ûber mehrere Jahre hinweg aufzustellen und durchzuftihren. Einer der Anspriiche der ILO war und ist immer noch die Universalitât; das bedeutet aber nicht, daB man sich nicht fiir eine regelmiiBige Entwicklung in gewissen Bereichen einsetzen kônnte. Die ILO hat vielleicht in dieser Phase ihrer Existenz zu sehr versucht, an allen sich mit Arbeitsund Sozialrechten befassenden europâischen Projekten teilzunehmen. Es wiire sinnvoller gewesen, eine Auswahl zu treffen und sie bis zum Ende zu betreuen. Wenn man Parallelen zwischen der ILO, der EG und dem Europarat zieht, so ist die EG ohne Zweifel die effizienteste der drei Organisationen gewesen. Sie hat sich auch am meisten spezialisiert. Durch ihre genauen Vorgaben hat sie immer rhr Ziel vor Augen gehabt, wiihrend der Europarat und die ILO wegen der Vielfalt ihrer Projekte im Endeffekt nicht so erfolgreich waren. Eine Initiative wie die dreigliedrige Konferenz fiir die Europâische Sozialcharta war sicherlich etwas Positives ftir Westeuropa. Das Resultat wâre viel ertragreicher gewesen, wenn die Genfer Organisation sie in eine Gesamtkonzeption eingebaut hâtte. Durch die Anfrage des Europarats vom 10. Februar 1958 hatte der ILO-Verwaltungsrat wieder die ganze Entscheidungsgewalt in seinen Hânden und konnte ûber das Datum entscheiden. Bei der Sitzung von Mai-Juni 1958 wurde der BeschluB gefaBt, daB die dreigliedrige Konferenzvom l. bis 13. Dezember 1958 in StraBburg 337 cf. Note on a meeting in the Director-General's Office, 16.1.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe z 33e Da diese Konferenz sich mit einem Thema auseinandersetzte, das nur am Rande mit der sozialen Sicherheit zu tun hatte, wird sie erst im dritten Teil, im Kapitel ûber die Kooperationsprojekte zwischen dem Europarat und der ILO, genauer untersucht werden. Kapitel V: Die Entwicklung in den sechs Staaten Es wurde bereits auf die Auswirkung der internationalen Zusammenarbeit bei einer môglichen Anniiherung der Sozialgesetzgebungen eingegangen. Nach Meinung der Experten der damaligen Zeit soll es keine nennenswerten Bemûhungen zu einer Angleichung der Sozialsysteme gegeben haben. Dennoch ist es interessant zu analysieren, wie sich die sechs Mitgliedstaaten der EGKS in dem Bereich der sozialen Sicherheit im Zeitraum von 1951 bis 1958 entwickelt haben. Man kônnte erwarten, daB sie durch die gemeinsame EGKS-Struktur doch in gewissen Bereichen eine Vereinfachung oder zumindest ein besseres Verstiindnis der verschiedenen Systeme anstreben wûrden. Bei dieser Analyse ist es ebenfalls wichtig, zu beobachten, ob die Zyklen zur Einftihrung von Sozialleistungen gleich sind, oder ob es Abweichungen gibt. Im ersten Teil wurde dargestellt, wie es nach dem Krieg zur Bildung von zwei verschiedenen Entwicklungsgruppen kam: Auf der einen Seite Staaten, die noch wiihrend des Krieges oder kurz danach eine neue Sozialgesetzgebung in Kraft setzten (Belgien, Frankreich), auf der anderen Seite die restlichen Staaten, die auf Grund der schlechten wirtschaftlichen Situation nicht in der Lage waren, so weitreichende MaBnahmen zu treffen, und deshalb vorerst eine ganze Reihe von provisorischen Regelungen annehmen muBten. Aus der Lânderanalysen kommt das ganze Gewicht der Traditionen zum Vorschein: Das Grof3herzogtum Luxemburg hatte sich fiir einen Sozialaufbau nach Berufssttinden entschieden und wollte unter keinen Umstàinden diese Struktur aufgeben. Selbst die in den drei groBen Nachbarstaaten intensiv gefiihrten Diskussionen ûber Beveridge konnten keine Verânderungen luxemburgischen im Ansatz herbeifi.ihren. In Belgien muBte bei jeder bedeutenden VerËinderung des Sozialsystems auf die sowohl sprachliche als auch ideologische Pluralitât der belgischen Gesellschaft Rticksicht genommen werden. Die Berûcksichtigung der r95l-1958 Interessen der Wallonen, Flamen, Sozialdemokraten, Katholiken, Mutuelles und anderer Gruppen verhinderte einen klaren Bruch und eine Aufgabe der alten Traditionen. Die Niederlande waren das einzige Land unter den sechs EGKS-Grûnderstaaten, das sich nicht auf eine zu gefestigte Tradition im Bereich des sozialen Schutzes stiitzen konnte. Die groBe Eintracht ztr Gunsten einer grundlegenden Reform des Sozialsystems ermôglichte den Ùbergang vom Versâulungssystem hin zu einer in Ansâtzen schon ersichtlichen nationalen Organisation. Frankreich muBte sich sowohl mit der Last der Traditionen als auch mit der Struktur seiner Gesellschaft auseinandersetzen. Die stark ausgeprâgte und vom Liberalismus ûbernommene Idee der Selbstversorgung ohne staatliche Hilfe lieB sich nur langsam durch andere Konzepte ersetzen.3a0 Die Ideenerneuerung wurde von vielen konservativen und liberalen Kreisen gebremst, die das Konzept der sozialen Sicherheit schroff ablehnten. Die im Vergleich zu den anderen Llindern zahlreichen und an sich konservativen Landwirte, Selbstrindigen und Kleinunternehmer stellten sich gegen eine tiefgreifende Sozialreform durch den franzôsischen Staat. In der BRD verhinderten ebenfalls die Anhiinger der Traditionen einen Bruch mit den alten Sozialversicherungsanstalten. Die Bismarckschen Institutionen wurden als einer der wenigen Teile der deutschen Gesellschaftsstrukturen, die von den Nationalsozialisten nicht ,miBbraucht' worden waren, verteidigt. Die vielen sich ftir eine Fortftihrung der Sozialversicherungen engagierenden Interessengruppen ùbten den notwendigen Druck aus, um rhr Ziel zu erreichen. Die Italiener hatten hingegen lange Zeit eine positive Erfahrung mit den faschistischen Strukturen gemacht. Deshalb waren sie nicht bereit, die wâhrend der Mussolini-Herrschaft aufgebauten Sozialeinrichtungen durch neue zu ersetzen. Die Koordination der Sozialsysteme in Europa wurde durch die von Land zu Land abweichenden Erfahrungen erschwert. Die sechs getrennten Lânderanalysen sind ein weiterer Beleg dafi.ir. 1. Luxemburg zwischen 1951 und 1958 Das kleinste der sechs Lânder scheint dasjenige zu sein, das am wenigsten an der internationalen Debatte teilgenommen hat. Schon von 1945 bis 1950 hatte Geneva: International Labour Office 1959, S. 40. 340 7u Beispiel hielt sich die in den l93Oer Jahren von Jacques Rueffvorgetragene ldee ûber einen Zusammenhang zwischen der Hôhe der Arbeitslosigkeit und der des Arbeitslohns in Frankreich hartnâckig, obwohl sie wissenschaftlich leicht zu untergraben gewesen wâre. Cf. HATZFELD, Henri: Du paupérisme à la sécurité sociale, Paris: Armand Colin 1971, S. 47-55. l95l-1958 das Land nur spiirlich auf die Anregungen der ILO oder des Beveridge-Berichtes zuriickgegriffen. Trotz dieser Zurûckhaltung kann man feststellen, daB in der luxemburgischen Gesetzgebung Schritt fiir Schritt Ânderungen vorgenommen wurden, die den damaligen Tendenzen entsprachen. So wurde im August 1951 beschlossen, die Krankenversicherung der Beamten und der Angestellten auf die Mehrzahl der Arbeitnehmer auszuweiten.34l Im Dezember 1952 wurde dann ein Beihilfesystem im Bereich der Arbeitslosigkeit eingeftihrt.3a2 Das Ja}rzehnt zwischen 1951 und 196l war gekennzeichnet durch die Ôffnung des Systems der Sozialleistungen fiir die Selbsttindigen.343 Diese Systemausdehnung bedeutete noch keinen allgemeinen Sozialschutz fiir alle, aber sie verdeutlichte den Willen des Gesetzgebers, immer mehr Bevôlkerungskreise zu schiitzen. So konnten die Selbstândigen ab 1955-1957 der Krankenversicherung und der Mutterschaftsversicherung beitreten.344 Im Bereich der Arbeitsunftille wurde sogar eine Pflichtversicherung ftir alle Arbeitnehmer beschlossen.34s Zur Verbesserung des sozialen Schutzes der Landwirte wurden Bemûhungen unternommen, sie in das Invaliditâtsund Rentensystem aufzunelxnen.346 Es ist jedoch nicht zu ersehen, ob man die rege gesetzgeberische Aktivitât auf einen Einflu$ der intemationalen Debatte zurûckfiihren kann. Luxemburg war eines der treuesten Mitglieder der ILO und wurde im Bereich der sozialen Sicherheit durch Armand Kayser vertreten, so daB man annehmen kann, daB das Land ûber die neuesten Entwicklungen wohl informiert war. Angesichts der wenigen aktiven Teilnahmen Luxemburgs an der Gestaltung der internationalen Vertragswerke ûber die soziale Sicherheit muB man aber einrâumen, daB das GroBherzogtum nur beschrâinkt bereit war, sein System den anderen anzupassen. Die Luxemburger Fachleute sprachen sich im Rahmen des llO-Fragebogens zur Vorbereitung des Ûbereinkommens Nr. 102 gegen eine Ausweitung der sozialen Sicherheit auf die ganze Bevôlkerung aus.saz Dabei muB man zwischen dieser Ablehnune und der konstanten Einbeziehuns von 341 .L Les développements récents en matière de sécurité sociale. XIme Assemblée Générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (Paris, 7-l I septembre 1953), Genève: AISS 1954, s.

  die Sozialleistungen nicht unbedingt einen Widerspruch sehen. Die Ausdehnung auf die Gesamtbevôlkerung hâtte eine schnelle, tiefgreifende und kostenspielige Reform des Systems bedeutet, die bestimmt nicht der luxemburgischen Tradition entsprochen hâtte. Durch eine progressiv durchgefîihrte Anpassung des Systems an die neuen gesellschaftlichen Bedingungen dauerte es zwar etwas lânger, die nicht geschûtzten Bevôlkerungsteile in das System einzubeziehen, aber auf diese Vy'eise kam es in den Konzepten der luxemburgischen sozialen Sicherheit ztt, keinem Bruch. Die Luxemburger wandten sich eindeutig von einer Methode nach dem Beveridge-Muster ab und hielten an der Institution der Sozialversicherungen fi.ir jedes einzelne Risiko fest. Dabei spielte das Festhalten an existierenden Traditionen sicherlich eine entscheidende Rolle: Das ganze luxemburgische System der Sozialversicherungen wurde nach Berufsstiinden aufgebaut. Selbst nach dem Zweiten Weltkrieg, als eine Umwandlung dieses Systems in ein universales nach Beveridge-Art am besten môglich gewesen wâre, hatten die luxemburgischen Entscheidungstrâger an dem alten System festgehalten. Da die Berufsstiinde weiterhin erhalten blieben und sich die Ausweitung der Sozialversicherungen nach diesem Organisationsmuster richtete, kam der Ûbergang zu einem Bevereridge-âhnlichen System nicht in Frage. Das Beibehalten der Sozialversicherungen wurde durch das Verhalten der drei gro-Ben Nachbarn im Bereich der sozialen Sicherheit bestâtigt. Da Luxemburg aufgrund seiner GrôBe nur wenig Môglichkeiten hatte, selber neue Konzepte auszuarbeiten, hat es immer wieder die Modelle der drei groBen Nachbam ûbernommen.348 Weder die Bundesrepublik Deutschland noch Frankreich oder Belgien machten Anstalten, ihre Sozialversicherungen durch eine Volksoder Einheitsversicherung zu ersetzen. Die luxemburgischen Experten wiederholten immer wieder, daB die Einheitsversicherung nicht der luxemburgischen Tradition der Berufsstânde entsprechen wûrde und deshalb abzulehnen sei. Da die Sozialprobleme auch nicht so akut waren wie in den Nachbarstaaten, konnten die luxemburgischen Behôrden in Ruhe die Erweiterung der sozialen Sicherheit durchftihren.

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 2 Das belgische System von 1951 bis 1958Obwohl die belgischen Sozialpartner noch wâhrend des Krieges ihr Sozialsystem ùberarbeiteten und modernisierten, wurde schon 1951 beschlossen.

348 . 1

 1 . llgpgMANN, Rainer:,,Am Schnittpunkt....,, S. 386-388. 275 l95l-1958 einen SonderausschuB ftir eine neuerliche Reform der sozialen Sicherheit einzusetzen.34e Ab diesem Jahr wurden die ersten MaBnahmen zugunsten der Selbsttindigen ergriffen, auch wenn es sich in einer ersten Phase nicht wirklich um Sozialleistungen im eigentlichen Sinn sondern um Zuschtisse handelte (2.8. bei Mutterschaftsfàil-len350). Das Jahr 1954 war ein wahrer Bruch mit der alten Politik, denn es wurde ein Gesetz verabschiedet, das eine Hinterbliebenen-und Alterspflichtversicherung ftir die Selbstiindigen einfiihrte.3sl Dieses Gesetz hatte nur eine beschrÊinkte Dauer und wurde 1956 durch ein weiteres ergiinzt. Zur Eingliederung der Selbstiindigen in das System der sozialen Sicherheit waren mehrere Anlâufe nôtig gewesen, denn lange Zeit hatte sich keine Mehrheit im Parlament gefunden, um die parlamentarischen Vorschlâge zu unterstûtzen.3sz Insgesamt zeichnete sich die Periode von 1951 bis 1958 durch wenig Aktivitat im Bereich der Sozialpolitik aus (mit der bemerkenswerten Ausnahme der Selbstiindigen). Die Regierung hatte andere Prioritâten, die mehr im wirtschaftlichen Bereich lagen.3si Das wirtschaftliche Wachstum drlingte die soziale Sicherheit in den Hintergrund. Diese fehlende Tâtigkeit im Bereich der sozialen Sicherheit ist ebenfalls auf die Ansicht der belgischen politischen Klasse zurûckzufiihren, die glaubte, die Grundlagen eines modemen Systems der sozialen Sicherheit schon 1944 gelegJ nt haben. Da die Periode 1951-1958 durch ein instabiles Sozialklima gekennzeichnet war, konnte der belgische Gesetzgeber kaum nachhaltige Verânderungen vornehmen, die zu nationalen Debatten geftihrt und das Land môglicherweise um so mehr destabilisiert hâtten. Verbesserungen wurden dennoch vorgenommen, um die Lage zu entspannen.354 SchlieBlich kann man sich ebenfalls die Frage stellen, ob die Entwicklung des belgischen Sozialsystems sich wegen der sprachlichen Trennung des Landes verlangsamte. Peter Flora und seine Mitarbeiter haben darauf hingewiesen, daB ,,religiôse und sprachliche Spannungen [.

  bremsen. Die fliimische und die wallonische Gesellschaften sind unterschiedlich aufgebaut.3s6 Um einen Konsens zwischen beiden Regionen zu erreichen, sind zum Teil langwierige Verhandlungen notwendig, denn die Jahrzehnte zurtickreichenden Traditionen kônnen nicht ohne Weiteres durch eine ftir beide Regionen fremde Struktur ersetzt werden. Die Schaffung einer fi.ir beide Regionen annehmbaren Sozialstruktur bedeutet, daB Flandern und Wallonien die Unterschiede und Besonderheiten verstehen und akzeptieren. Zwar muBten sich die Niederlande nicht mit unterschiedlichen Sprachgemeinden auseinandersetzen, aber die gesellschaftliche Ordnung des ôstlichen Nachbarns Belgiens brachte àihnliche Probleme mit sich.

3 .

 3 Die verspâteten Reformen in den Niederlanden Da die Niederlande im Vergleich zu anderen Staaten, wie Belgien oder Frankreich, nach Beendigung des Krieges vorerst keine Neugestaltung des Sozialsystems vorgenommen hatten, sondern sich auf eine mehrjiihrige nationale Debatte tiber die Ausrichtung des zuktinftigen Systems konzentrierten, kam es in diesem Land erst in den l950er Jahren zu den erwarteten Neuerungen. Die meisten kontinentaleuropâischen Staaten hatten nur sporadisch Elemente des Beveridge-Systems auf ihre Institutionen tibertragen, weil die existierenden Traditionen eine vollstZindige Umgestaltung nicht zulieBen. Die Niederlande verftigten ûber weniger traditionsgebundene Institutionen, so daB von Anfang an eine vollkommen neue Ausrichtung des Systems denkbar war.3s7 Die verglichen mit den anderen europâischen Staaten relativ junge Bevôlkerung und der erst spâter einsetzende wirtschaftliche Aufschwung schrÈinkten jedoch zu kûhne Reorganisationspliine ein.3s8 Das niederltindische System baute sowohl kontinentaleuropâische Elemente als auch Bestandteile Beveridgescher Prâgung ein, was manchen Autor veranlaBt hat, das niederlândische System als einen Ûbergang zwischen den kontinentaleuropâischen und den britischen und skandinavischen Wohlfahrtsmodellen zubezeichnen.3se Diese Entwicklung kann man vor allem durch eine Darstellung der Neuerungen belegen.355 FLORA, Peter/ALBER, Jens/KOHL, Jûrgen: ,,Zvr Entwicklung der westeuropâischen Woh lfahrtsstaaten", in : P o I i t is c he V i er t e lj ahr es s c h r ift 4 / | 97 7, S. 7 | 2. 356 cf. LAROQUE, Pierre: ,,Les tendances...", S. 10. 35i cf. ibid., S. 15. 358 cf. ibid., S. 10. 359.1, 94538, Jean/RIBAS, Jean-Jacques, S. 95.l95l-1958 1952 wurde eine Arbeitslosenversicherung eingefiihrt. Mit der Bildung dieser Versicherung wurden SchutzmaBnahmen fi.ir das letzte in den Niederlanden noch nicht gedeckte Risiko eingeleitet. Andere Staaten wie Frankreich hatten zu diesem Zeitpunkt noch immer keine sozialvorsorglichen MaBnahmen gegen dieses Risiko getroffen. Das Jahr 1952 war auch der Beginn der Ûberarbeitungsperiode der Altersversicherung.36o 1956 wurde schlieBlich das neue Konzept der Altersversichemng vorgelegt. Die grôBte Innovation bildete die Ausweitung der Altersvorsorge auf die gesamte Bevôlkerung. Es wurden sowohl die Selbstâindigen als auch alle Nichterwerbstâtigen in die Altersversicherung aufgenommen. Jeder Bewohner der Niederlande zwischen 15 und 65 muBte im Gegenzug Beitrâge zahlen. Ein weiteres Merkmal, das den nachhaltigen EinfluB Beveridges belegt, war die Altersrente selbst. Wiihrend die Beitrage einkommensbezogen blieben, wurde jedem Berechtigten die gleiche Grundrente ausgezahlt.36l Beveridge hatte sowohl einen einheitlichen Beitrag als auch eine einheitliche Rente beftirwortet. Die Niederlande tibemahmen nur den zweiten Teil dieses Vorschlages, was eine grôBere Solidaritât zwischen den verschiedenen Gesellschaftsklassen bewirkte, denn auf diese Weise zahlten die Wohlhabenderen zum Teil die Renten der Einkommensschwâcheren. Grundidee der Neuregelung war es, jedem Bewohner eine Mindestrente zu sichern. Auch dieser Gedanke wurde von Beveridge entlehnt. Die Niederlande wurden ,nur' als Zwischenmodell betrachtet, weil sie sich in Bezug auf die anderen Risiken nicht auf die Vorgaben aus GroBbritannien sttitzten. Das auffallendste Beispiel bildete zweifellos der Schutz gegen Krankheiten. Die Niederlande verzichteten auf die Errichtung eines National Health System (NHS) britischer Prâgung und behielten ihre Krankenversicherung, die auch lange Zeit fast ausschlieBlich den Arbeitnehmem zù Gute kam, bei.362 Wâhrend in GroBbritannien die Ausgaben des NHS fast ausschlieBlich durch Steuermittel beglichen wurden, beteiligte sich der niederlândische Staat nicht an den Kosten der Krankenversicherung. Innerhalb der Bevôlkerung kam es zu keiner Ablehnung des Systems, obwohl die neue Ausrichtung doch fiir viele Bevôlkerungsschichten eine stiirkere Belastung bedeutete. Anscheinend waren die Niederlânder auch 11 Jahre nach Beendigung des Krieges zu solidarischem Handeln bereit. Entscheidend war dabei sicher-360 cf. MESSING, Alfred, S. 50. 36t cf. Enrwicklung und Tendenzen..., S. 159. 362 ;6;6.. S. 163.

  einer ganzen Reihe von Institutionen, die in anderen Staaten, wie zum Beispiel Belgien, Frankreich und Deutschland, die Ablehnung âhnlicher Projektvorhaben bewirkte. Die gesellschaftliche Struktur der Niederlande kônnte ebenfalls von Bedeutung gewesen sein. Ein Scheitern der Reformbemùhungen wie in Frankreich mit seinem hohen Anteil an SelbstËindigen und besonders an Landwirten, die nicht bereit waren, hohe Beitràge zu zahlen, kam frir die Niederlande mit ihrer viel ausgeglicheneren Bevôlkerungsstruktur nicht in Betracht. Neben der ausgeglichenen Bevôlkerungsstruktur hatten noch zwei weitere Elemente einen entscheidenden EinfluB auf die erfolgreiche Reformgestaltung. Zum ersten wollten die politischen Parteien unter allen Umstânden innenpolitische Debatten vermeiden, da mit dem Ent-kolonialisierungsprozel3 Indonesiens das Land schon genùgend ausgelastet war.363 Innenpolitische Uneinigkeiten hâtten die Stabilitât des Landes sicher nicht geftirdert. Deshalb waren sich die Regierungsparteien ûber den Ausbau der niederlândischen sozialen Sicherheit einig. Zum zweiten wurde diese Einigkeit durch die starke Position der konfessionellen Parteien besonders deutlich. Sowohl die protestantische als auch die katholische Partei konnten aufgrund ihrer heterogenen Zusatr'mensetzung Debatten ûber die soziale Ausrichtung nicht ôffentlich austragen. Da die Arbeitnehmer in diesen Parteien die Mehrheit bildeten, wurden die meisten Entscheidungen im Bereich der Sozialpolitik zu ihren Gunsten getroffen.36a Diese Tendenz verstiirkte sich noch mit der fast ununterbrochenen Regierungsteilnahme der sozialdemokratischen Partei, die somit die meisten ihrer sozialen Anliegen durchsetzen lç6ru11s.36s Die Niederlande suchten den inneren Zusammenhalt unter anderem auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit, um die auBenpolitischen Probleme zu lôsen. Frankreich erlebte die genau entgegengesetzte Entwicklung: Die auBenpolitischen Probleme brachten auch die innenpolitischen Projekte in Gefahr.

4.

  Frankreich und die Verwaltung der Reformen Parallel zur Entwicklung in Belgien verliefen die l950er Jahre in Frankreich ohne einschneidende Verânderungen der Leistungen, Organisation und Versichertenkreise im Bereich der sozialen Sicherheit. Man begni.igte sich mit dem Status 363.L 9866ER, Uwe/KERSBERGEN, Kees van, S. 66. 364 ;6;6.. 9.73. 36s ;66., 5.67. l95l-1958 quo, obwohl dieser viele Gesellschaftskategorien aus dem Sozialsystem ausschloB.366 Belgien hatte sich zumindest ftir eine Erweiterung des Versichertenkreises eingesetzt, ein Schritt, der in Frankreich nicht zustande kam. Die vielen zwischen 1945 und 1948 ins Leben gerufenen Innovationen muBten selbstverstiindlich in den darauffolgenden Jahren umgesetzt und angepaBt werden. Ein weiteres Element, das fiir das eingeschrânkte Handeln der Politiker im sozialen Bereich einbezogen werden muB, ist die instabile Innenund AuBenpolitik. Die verschiedenen Regierungen der IV. Republik hatten nur eine âu8erst kurze Lebensdauer, was ein Handeln in langfristig angelegten Projekten, wie der sozialen Sicherheit, erschwerte.36T Zwar konnten die Projekte durch die im Amt verbliebenen Beamten weitergefi.ihrt werden, aber die hâufigen Regierungswechsel erlaubten nur selten strategische Entscheidungen tiber die Ausrichtung der sozialen Sicherheit. Da auch immer wieder andere politische Parteien an der Macht waren, war keine ideologische Kontinuitât môglich. 1953 kam es darûber hinaus zu einer wochenlangen Streikwelle, die die Lage nur noch weiter verschiirfte. Der Dekolonisationsprozef3 traf die Kolonialmacht Frankreich in erheblichem MaBe und sorgte auf diesem Gebiet fiir Unruhe. Dementsprechend wurden viele innenpolitische Themen vernachlâssigt.l6s Die Zurùckhaltung der politischen Entscheidungstrâger erklÈirt sich auch zum Teil durch die bitteren Erfahrungen, die direkt nach der Nachkriegszeit gemacht worden waren. Die Erinnerung an die ,Revolteo der Selbstiindigen und der Landwirte schreckte davor ab, sich noch einmal mit diesem brisanten Thema zu befassen. Es sind demnach vornehmlich gesellschaftliche Spannungen, die eine Fortftihrung der unternommen Reformversuche verhinderten. Da Frankreich i.iberhaupt keinen Schutz gegen Arbeitslosigkeit vorgesehen hatte, wurde Ende der 1950er Jahre eine Regelung fïir dieses Risiko verabschiedet. Das verspâtete Eingreifen des franzôsischen Gesetzgebers zur Einrichtung einer Arbeitslosenversicherung beruhte auf historischen Umstiinden. Verglichen mit GroBbritannien, das als erstes Land schon l9ll eine Versicherung gegen die Arbeitslosigkeit einfiihrte, hatte Frankreich die Auswirkungen der Arbeitslosigkeit bis zu diesem 366 pgg3l-BT, Jacques/LAVAU, Georges, S.45. 367 "1.

  : Vom Marshallplan zur EIIG. Die Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland in die westliche llelt, hrsg. von HERBST, Ludolf/BÛHRER, Werner/SOWADE, Hanno, Mûnchen: Oldenbourg 1990, (Quellen und Darstellungen zur Zeitgeschichte; 30), S. 455-461.

  gekannt. Deshalb betrachteten die Franzosen die Erwerbslosigkeit als ein nebensâchliches Risiko.36e Auch die neue, im Jahre 1958 eingetretene Regelung konnte nur als Minimalziel bezeichnet werden, denn es handelte sich lediglich um eine freiwillige Arbeitslosenversicherung, was den Nutzen fiir die Arbeitnehmerschaft entscheidend verminderte. Der 1956 eingerichtete nationale Solidaritâtsfonds belegte das Festhalten an Fiirsorgeprinzipien, die eigentlich in einem modernen System der sozialen Sicherheit nur eine nebensâchliche Rolle spielen sollten. Dieser Fonds erlaubte es, unter Berùcksichtigung des Einkommens zusâtzliche Beihilfen an Rentenempf?inger auszuzahlen.3T0 Ursache fïir die Einrichtung dieses Fonds war die andauernde Inflation der franzôsischen Wâhrung, die alle Renten stark entwertete. Trotz einer ztigig voranschreitenden Neuordnung der sozialen Institutionen Frankreichs befanden sich diese ein Jahrzehnt nach dem Krieg in einer tiefen Krise, die zwar durch externe Faktoren ausgelôst worden war (wirtschaftliche MiBlage, aufienpolitische Probleme), aber zu keiner Infragestellung der sozialen Einrichtungen hâtte fiihren mtissen. Eine stiirkere Anlehnung an Beveridges Prinzipien hâtte wohl nichts an dieser MiBlage geândert, denn auch die sozialen Institutionen Grofibritanniens muBten Anfang der l960er erneut umgestaltet werden, weil das Ziel, den Meistbedùrftigen zu helfen, bei weitem nicht erreicht wurde.3?l Im Unterschied zum britischen System hatte sich der franzôsische Gesetzgeber stets gegen ein Eingreifen des Staates ausgesprochen. Mit der schlechten wirtschaftlichen Lage wurde die Prâsenz des Staates bei der Finanzierung der verschiedenen Versicherungen jedoch immer dominanter. Im Bereich der sozialen Sicherheit ragte Frankreich Ende der 1940er und Anfang der l950er Jahre auf einer anderen Ebene heraus. Das Land war sich der internationalen Dimension der sozialen Sicherheit âuBerst frûh bewuBt geworden, hatte sich aber in den ersten Jahren vornehmlich auf bilaterale Verhandlungen beschrânkt und kaum versucht, Lôsungen in internationalen Gremien zu erreichen. Da Frankreich in vielen Fâllen das erste Land war, das auf dem sozialen Gebiet nach bilateralen Einigungen suchte, bildeten die bilateralen Abkommen zwischen ihm und einem anderen Land oft Prâzedenzfâlle und dienten als Vorlage fiir andere interessierte 369 "L pgp4ND, paul, S. 124. 370 ç1. gp\v1içklungundTendenzen..., S. l4l.r95r-r9s8 Lânder.372 Als Beispiel kann man das am 30.Juni l95l unterzeichnete bilaterale Abkommen zwischen Frankreich und DÊinemark nennen, das unter anderem als Vorlage ftir die Europâische Ordnung der sozialen Sicherheil disn1s.373 Die Beurteilung der franzôsischen sozialen Sicherheit fiillt unter gewissen Aspekten negativ aus, denn gerade die Probleme, die man zwischen 1945 und 1948 behoben zu haben glaubte, kehrten in den l950er Jahren bei der kleinsten wirtschaftlichen Krise zurtick. Es ist unter diesen Umstiinden nicht verwunderlich, daB in dieser Phase kaum neue Personenkreise in das Sozialsystem aufgenommen wurden. Der franzôsische Staat hatte schon ohne die neuen Kategorien viele Probleme zu lôsen. 5. ltalien und der Versuch, den Rûckstand aufzuhoten Da Italien zwischen 1945 und 1951 kaum in der Lage gewesen war, eine Erneuerung der sozialen Institutionen durchzuftihren, fand sie erst ab dem Beginn der l950er Jahre statt. Der italienische Gesetzgeber verabschiedete zwischen l95l und 1958 eine ganze Reihe von Gesetzen, die den Entwicklungsrûckstand der italienischen sozialen Sicherheit im Verhâltnis zu den anderen europâischen Systemen ein wenig wettmachte . Trotz des merklichen Aufschwungs Italiens im sozialen Bereich hâtte man unter besseren Bedingungen mehr erreichen kônnen, denn meistens fehlte es ,,am politischen Willen und der Durchsetzungskraft"rza unter den italienischen Entscheidungstrâgern und Sozialpartnern. Ab dem Jahr 1953 kam es mit dem winschaftlichen Aufschwung zu einer stetigen Verbesserung der Leistungen und des sozialen Grundschutzes.3Ts Aufftillig ist die fehlende Solidaritât zwischen den verschiedenen Gesellschaftsgruppen wiihrend des italienischen Ausbaus des Sozialsystems, denn die Gewerkschaften setzten sich keineswegs ftir eine Ausdehnung der Sozialleistungen auf die Nicht-Arbeitnehmer ein.376 Dennoch entschieden sich die fthrenden Politiker fiir den Einbezug neuer Kategorien: 1955 wurde eine Krankenversicherung ftir Landwirte und ein Jahr spâter fiir Handwerker geschaffen. Die Landwirte erhielten 1957 zusâtzlich eine Altersund Invaliditâtsversicheruns.

  neue Personenkreise erfolgte gleichsam aus dem Nichts und hângI einzig mit der extrem hohen Bedeutung der Landwirtschaft in diesem Land zusammen. Wegen des in einigen Regionen noch immer niedrigen Industrialisierungsgrads und der starken Stellung der Landwirtschaft in der italienischen 'Wirtschaft war das Einbeziehen der Landwirte und anderer naher Berufskateeorien ein konsequenter BeschluB des italieni schen Gesetzgebers.3 77 Allem Anschein nach ist die Rezeption der llO-Prinzipien in Europa nicht so schnell erfolgt wie die der Ideen Beveridges, denn in den Liindern, die schnell ihre Reformen durchfiihrten, fehlt jede Spur eines Einflusses der ILO. Da Italien lânger brauchte, um sich mit den neuen Konzepten der sozialen Sicherheit vertraut zu machen, war eine Rezeption der ILO-Ideen parallel zu den Ûberlegungen Beveridges einfacher. In Italien wurde mindestens ein Gesetz dank einer Vorlage der ILO verfaBt und verabschiedet. Es ging in diesem Text vom 31.Juli 1956 um Vor-beugemaBnahmen im Bereich der ArbeitsunÈIle.378 Ideologisch gesehen hatte das italienische Gesetz vom 4. April 1952 eine erheblich grôBere Reichweite, denn es setzte den Mindestbetrag einer Rente fest, auf den jeder Empfiinger Anrecht hatte. Mit dieser Regelung wurde der Versicherungsaspekt zum Teil reduziert, denn die Versicherten mit nur wenigen Beitrâgen erhielten nach dieser neuen Regelung komplette Mindestrenten. Wie sehr die geschichtlichen Traditionen Fortschritte hemmen kônnen, wird am Beispiel Italiens besonders deutlich: ,,It is no coincidence that the institutional framework inherited from Fascism remained more or less in14ç1.É'37e In Italien war die Begeisterung fiir den Beveridge-Bericht bei weitem nicht so groB wie in anderen Staaten, aber durch seine Verbreitung konnte er nicht vollstândig ignoriert werden. Das mangelnde Interesse an diesen neuen Konzepten und das Festhalten an den von den Faschisten eingefiihrten Institutionen brachten keine erwiihnenswerten Modernisierungen oder Verbesserungen des Systems. Der Faschismus hatte in vieler Hinsicht fiir das rûckstiindige italienische Sozialsystem bemerkenswerte Verbesse-377 i6i6., s. 147. 378 1s5 développements rëcents en matière de sëcurité sociale (de juitlet 1955 àfin 1957). XIIIme Assemblée Génërale de I'Association lnternationale de la Sëcurité Sociale (Londres, I2-22 mai 1958),Genève: AISS 1959, S. 105:,,llest inspiré principalement du Règlement-type pour la sécurité dans les industries, préparé par I'organisation internationale du Travair.'cf. ebenfalls ZACCAGNINI, Benigno: ,,L'Organizzazione Internazionale del Lavoro e I'ltalia'., in: Rassegna del lavoro 6-711959, S. 820. 37e VICARELLI, Giovanna. S. 126.

  Der MaBnahmenkatalog reichte von der Zusammenlegung der zahlreichen Verwaltungsinstitute i.iber den bezahlten Urlaub bis zur Ausweitung der Sozialleistungen auf andere Arbeiterkategorien und neue Gebiete. Unter diesem Aspekt ist das Festhalten an einer erfolgreichen Periode vs151Éfurdliçh.380 Der wirtschaftliche Aufschwung nach dem Krieg begûnstigte zweifellos den Ausbau der Sozialleistungen, aber in manchen Bereichen blieben die Leistungen eindeutig auf einem zu niedrigen Niveau. Als Beispiel kann man die MaBnahmen zum Schutz gegen die Arbeitslosigkeit und die Familienbeihilfen nennen, die Ende der 1950er Jahre immer noch nicht einmal 50% der Arbeitnehmer Schutz gewtihrten.3sl Das grôBte Problem des italienischen Sozialsystems war jedoch ein anderes und konnte auch nicht in den 1950er Jahren gelôst werden. Die Unterschiede zwischen dem Sûden und dem Norden vergrôBerten sich noch mehr, und zu dieser Kluft kam noch eine zweite hinzu: Auf der einen Seite verfÏigten die Arbeitnehmer ûber eine garantierte soziale Sicherheit, wiihrend die Randgruppen nur minimale Sozialleistungen erhielten.382 Italien war zu diesem Zeitpunkt von den sechs Gri.inderstaaten der EGKS eindeutig das Land, das sich am wenigsten die Prinzipien Beveridges zu eigen gemacht hatte. Die unterschiedlichsten Ursachen, die, wie gesehen, sowohl auf politischer als auch auf gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Ebene zu finden sind, fiihrten zum Scheitern der britischen Konzepte.

  intensiv mit der sozialen Sicherheit befassen konnten,383 blieb das Thema einer universalen Versicherung immer von groBer Aktualitât in den Kreisen der Sozialexperten und Krankenkassen. Die Frage einer Ein-380 g6gyy4p2ENBERG, Claudio: Breve storia dei sistemi previdenziali in ltalia, Torino: ERI 1971, s. r7s-178. 38 | zum Vergleich: Frankreich verfiigte zu diesem Zeitpunkt ùber ein universales Familienbeihilfesystem und GroBbritannien hafte eine Arbeitslosenversicherung ftir die gesamte Bevôlkerung eingefiihn. cf. FEHRS, Detlef: ,,Die Lôhne und Gehâlter sowie die Kosten der sozialen Sicherheit in den Mitgliedstaaten der Westeuropâischen Union. Ergebnisse einer Untersuchung des Unterausschusses ,,Arbeitsstatistik" beim SozialausschuB der Westeuropâischen Union", in: Bundesarbeitsblatt 1959, s. 385. 382 çL Y164PELLI, Giovanna, S. 126.383 g666BpTS, Hans Gûnter: Entscheidungen, 5.428-432; und RIMLINGER, Gaston Y.: Ll/elfare Poticy and Industrialization in Europe, America, and Russia, New York: John Wiley & Sons 1971, s.178. l95l-t958 heitsversicherung war hingegen schnell iiberholt, denn selbst die SPD tendierte ab 1952 dazu, die Idee der gleichen Rente fiir alle als iiberholt zu betrachlsn.:a+ pi. Deutschen befaBten sich dabei erstaunlich viel mit dem britischen System, wahrscheinlich weil sie im Vergleich zu den anderen Staaten wâhrend des Krieges nur beschrankt Zugang zum Beveridge-Bericht erhalten hatten. Beleg flir diese Auseinandersetzung mit dem britischen Plan war die Organisation einer Konferenz ftir deutsche Sozialexperten in London vom l. bis 16. Januar 1953, die es den deutschen Sachverstândigen ermôglichen sollte, sich ein genaues Bild von den britischen Institutionen zu machen.3ss Genau zu diesem Zeitpunkt gewannen die Diskussionen ûber die Gestaltung der sozialen Sicherheit in Deutschland an Intensitât. Sowohl in den Regierungskreisen als auch auf den Oppositionsrâingen war man sich bewr3t, da3 eine Modernisierung der altgedienten Institutionen Bismarcks notwendig war. Beide gro8en Volksparteien stellten 1953 ihre Konzeptionen der zukûnftigen sozialen Sicherheit in der BRD vor. Somit rtickte das Soziale ins Zentrum der politischen De-6311sn'386 Mit betrâchtlicher Verspâtung im Vergleichzu den anderen Staaten Europas wurden Ausschi.isse und Kommissionen eingesetzt, die stark an die Vorgehensweise der Briten zwischen 1940 und 1942 eriwrerten. Einige Deutsche bezogen sich auch explizit auf die britischen Sozialexperten, um den Sinn dieser Arbeitsgruppen zu verdeutlichen. So schrieb Walter Auerbach i.iber den Beirat ftir die Neuordnung der sozialen Leistungen: ,,A kind of Beveridge Committee has been appointed by the Federal Government to examine the outlines of a social security reform.(6387 Im Jahre 1952 war ein VorstoB der SPD zùr Griindung eines deutschen Beveridge-Ausschusses noch abgelehnt worden.3ss Die Befîirworter eines Beveridge-Berichts ftr die BRD (die mehrheitlich der SPD nahe standen) hatten ab April 1952 noch mehr Aufuind erhalten, als Beveridge die Bundesrepublik besuchte und sich unzweideutig fiir eine solche Reform auf deutschem Boden aussprach:

  Beveridge dachte wohl nicht an eine vollstiindige Anpassung seiner Ideen auf deutschem Boden, denn im weiteren Verlauf sprach er von ,,in your own German way(',3eo aber er versuchte die Westdeutschen zu einem universaleren, einheitlicheren und gleichberechtigteren System zu bewegen. Auch zehn Jahre nach Erscheinen seines Berichts genoB Beveridge immer noch ein hohes Ansehen in der ganzen Welt und besonders in Westdeutschtand. Er wurde wtihrend seiner Reise sowohl von Oppositionsftihrer Schumacher als auch von Bundeskanzler Adenauer empfangen: I included a review and co-ordination of Social Insurance in Germany as the first of the problems for the present generation of Germans in my lecture at Bonn on Monday, April 21st, and I spoke about it both to Herr Schumacher and to Dr. Adenauer. I found both

  gab es keine Zweifel an dem Kurs, den man in der BRD einschlagen mùsse: Eine Volksversicherung sollte eingefiihrt werden.3e2 Finanziert werden sollte das ganze Vorhaben durch Steuermittel und nicht mehr durch Beitrâge, was von der CDU strikt abgelehnt wurde.3e3 Die SPD ûbernahm eine ganz Reihe von den im Bericht Social Insurance and Altied Services dargestellten Prinzipien, auch wenn sie sich flir ,,less emphasis on centralization, uniftcation and egalitariani566'3e4 3g5sprach. Die SPD und Beveridge waren also zu diesem Zeitpunkt in der Tat gleicher Meinung. Beveridges Beurteilung der Ansichten Adenauers ùber die Sozialpolitik ist zum Teil tiberraschend, denn auch wenn Adenauer sich nicht grundsâtzlich gegen das Projekt ,,Deutschland verbeveridgen"les ausgesprochen hatte, so hatte er sich nie eindeutig ftir eine Ûbernahme solcher Ideen ausgesprochen und schien zu diesem Zeitpunkt selber nicht zu wissen, welche Lôsung er vorziehen wûrde.3e6 Es stimmt, dafi Adenauer bemiiht war, in diesem Bereich Fortschritte zu machen, und daB seine eigenen Parteigenossen und die Beamten in den Ministerien ihn daran hinderten.3eT Vor allem die hohen Beamten des Bundesarbeitsministeriums blockierten jegliche Modernisierungsbemûhungen. Selbst Arbeitsminister Anton Storch, der in der Vergangenheit ein gemâBigter Anhânger der Einheitsversicherung gewesen war, hatte eine zweideutige Haltung eingenommen. Adenauer wurde zum Teil von der abwehrenden Haltung seines Ministers in seinen Bemtihungen gehindefi.3e8 )s1 Bundesarbeitsminister behinderte Adenauers Neugestaltungsprojekte der sozialen Institutionen in einem solchen AusmaB, daB dieser beschloB, eine Arbeitsgruppe einzurichten, die wieder stark an britische parlamentarische Traditionen erinnerte. Die aus vier Sozialwissenschaftlern bestehende Gruppe erhielt den Auftrag, eine Gesamtkon-

  2. 396 gggyçBpTS, Hans Gûnter: ,,Adenauer als Sozialpolitiker", in: Konrad Adenquer und seine Zeit' Politik und Persônlichkeit des ersten Bundeskanzlers, hrsg. von BLUMENWITZ, Dieter/GOTTO, Klaus/MAlER, Hans/REPGEN, Konrad/SCHWARZ, Hans Peter, Stuttgaft: Deutsche Verlags-Ansalt 1976, Bd.2: Beitrâge der Wissenschaft,S. 472. 397 gSse die konservative Einstellung der hochrangigen Beamten (hauptsâchlich Maximilian Sauerborn und Josef Eckert) gegenûber einer fortschrittlichen Betrachtung der sozialen Sicherheit wurde schon weiter oben (im Rahmen der internationalen Verhandlungen) gesprochen' 398 g966BpTS, Hans Giinter: ,,Adenauer...",S. 473.

  Neugestaltung der sozialen Sicherheit vorzulegen.3ee Die Experten benôtigten vier Monate um ihren Bericht, die Rothenfelser Denkschrift zu verfassen. Das ist eine Leistung, die der Bundesarbeitsminister in sechs Jahren nicht vollbracht hatte. Arbeitsminister Storch gelang es unter anderem dank eines Zusammenschlusses mit Finanzminister Schâffer, diesen Bericht aus den Kabinettsarbeiten auszuklammem.400 Neben dem Widerstand seitens einiger Bundesminister wurde die Tagesordnung der Bundesregierung im Sommer 1955 durch andere, dringendere Geschâfte bestimmt. Adenauer mufite sich im Rahmen der sowjetischen Entspannungsperiode auf die wichtigeren auBenpolitischen Themen konzentrieren. Da innerhalb der Regierungskoalition auBer Adenauer niemand auf eine Sozialreform driingte, kam das Vorhaben momentan zum Stillstand. Als Adenauer wieder eingreifen konnte, wurde er sich ûber den zu engen Zeitraum ftir eine Gesamtrevision des Sozialsystems in der laufenden Legislaturperiode bewuBt. Deshalb schlug er,nur' die Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts vor und beschriinkte es spâter, nachdem eine schwere Erkrankung seinen Zeitplan wieder durcheinander gebracht hatte, auf eine Rentenreform, die im Jahre 1956 in Angriff genommen wurde und sicherlich auch wahltaktischen Grûnde dienten, da im Jafu 1957 Bundestagswahlen anstanden.aol Die wichtigste Neuerung bei der Verbesserung der Altersund Invaliditâtsrenten bestand in einer Anpassung an die Entwicklung der Lôhne und Gehâlter. Dieses Verfahren wurde mit dem Begriff der ,dynamischen Rente' bekannt und kann wie folgt erklârt werden: ,,Es wurden Verfahren gefunden, die die Entwicklung der Renten, also der Einkommen der nicht mehr erwerbstâtigen Generation, in ein paralleles Verhâltnis setzen zur Entwicklung der Arbeitseinkommen der erwerbstâtigen Generation.66402 Die Rentenreform,,,die wichtigste Neuerung seit Einftihrung der Sozialversicherung..403, beschriinkte sich auf einen Teilaspekt der sozialen Sicherheit; ihre Tragweite war aber bedeutend, denn zum ersten Mal wurde der nicht mehr erwerbstâtige Anteil der Bevôlkerung an der Lohnentwicklung beteiligt und die Renten nicht mehr als Zusatzeinkommen betrachtet. Der Generationenvertrag wurde zum ersten Mal mit dieser Reform wirklich ansewandt.3ee ;[START_REF]Deutschland auf dem Gebiet der Sozialversicherung als auffallend konservativ. Es wurde immer wieder an das Prinzip der Versicherung erinnert,348 und der Gesetzgeber konzentrierte sich hauptsâchlich darauf, den nicht so wohlhabenden, aber arbeitenden Klassen ein Einkommen zu sichern. Hingegen hatten die nicht erwerbstâtigen Personen immer noch kaum An-344 TELLJOHANN, Volker: ,ltalien: Das wiedergewonnene SelbstbewuBtsein der Gewerkschaften[END_REF][START_REF]Deutschland auf dem Gebiet der Sozialversicherung als auffallend konservativ. Es wurde immer wieder an das Prinzip der Versicherung erinnert,348 und der Gesetzgeber konzentrierte sich hauptsâchlich darauf, den nicht so wohlhabenden, aber arbeitenden Klassen ein Einkommen zu sichern. Hingegen hatten die nicht erwerbstâtigen Personen immer noch kaum An-344 TELLJOHANN, Volker: ,ltalien: Das wiedergewonnene SelbstbewuBtsein der Gewerkschaften[END_REF] s.474. 4oo ibid.. s. 475. a0l 9661çBpTS, Hans Gûnter: Entscheidungen, Hans Gûnter: ,,lntegration....,, S. 37. 403 STOLLEIS, Michael: ,,Hundeft Jahre Sozialversicherung...,,, S. 166.

2 Die

 2 ein Beleg fiir den fehlenden Spielraum des Bundeskanzlers, denn anstatt neuen Gesellschaftskreisen Schutz gegen soziale Risiken zu gewâhrleisten, wurden die Leistungen derjenigen Personen verbessert, die ohnehin schon einen Anspruch auf eine Rente hatten. Die Nicht-Erwerbstâtigen und groBe Teile der Selbstândigen blieben weiterhin ausgeschlossen. Die SPD hat dazu einen wichtigen Beitrag geleistet, denn nach manchen Aussagen wâre es ohne die zweite Volkspartei gar nicht zu einer Rentenreform gekommen, da man innerhalb der CDU zu sehr zerstritten war'.404 In gleichem MaBe kann man sich fragen, inwieweit Adenauer wirklich an einer vollstândigen Reform des deutschen Sozialsystems interessiert war. Nach den (gewonnenen) Bundestagswahlen griff in den Reihen der CDU niemand mehr das Thema einer sozialen Neugestaltung auf, obwohl die SPD weiterhin darauf drângte. Aber als geschwâchte Oppositionsparteiaos konnte sie nur wenig bewirken. Das Urteil der Urnen bedeutete aber auch eine Absage an die Vorstellungen der SPD zugunsten eines sozialen Schutzes fiir die gesamte Bevôlkerung, der zum grôBten Teil durch staatliche Mittel finanziert werden sollte. Anscheinend hatten sich die Bundesbûrger fiir eine liberale Konzeption der sozialen Sicherheit entschieden. Die CDU hatte sich immer fiir eine personalisierte Versorgung eingesetzt und ein Intervenieren des Staates abgelehnt.a06 Ein durch Steuem finanziertes System wiire wahrscheinlich auch kaum auf die Zustimmung der Bundesbtirger gestoBen, denn die Beitragszahlung hatte schon zum damaligen Zeitpunkt in Deutschland eine jahrzehnte lange Tradition, die man nur schwerlich durch ein anderes System ersetzen lç6ru11s.a07 Die einzige positive Auswirkung der Bundestagswahlen auf den Bereich der sozialen Sicherheit war der Wechsel an der Spitze des Arbeitsministeriums. Anton Storch, der sich gegen die Handwerker gestellt hatte, wurde von Theodor Blank ersetzt. Der neue Amtsinhaber zeigte eine weitaus grôBere Offenheit fi.ir eine Ausdehnung der sozialen Sicherheit auf andere Personenkreise und dabei hauptsâchlich in Richtung der Selbstândigen.+08 V/âhrend die Rentenreform eigentlich nur die Position der Sozialleistungsbezieher verbesserte, war es 1954 und 1957 zu zwei Verbesserungen gekomaoa ygy BERLEPSCH, Hans-Jôrg, 5.477. 405 Ttrl Erinnerung:Die CDU erreichte beiden 3. Bundestagswahlen die absolute Mehrheit. 406 I{OCKERTS, Hans Gûnter: ,,German Post-War Policies...", S. 328. 407 BALDWIN, Peter: ,,Beveridge dans la longue durée", S. 74. 408 BALDWIN, Peter: Politics. S. 272-273. 289 195 l-1958 men, die in der Ôffentlichkeit weit weniger Aufsehen erregten, aber daftir schon eher an die Beveridge-Konzepte anknûpften. 1954 trat endlich ein Gesetz in Kraft, das die Familienbeihilfen regelte. Im Bereich der Familienleistungen war die Bundesrepublik einer der letzten kontinentaleuropâischen Staaten, der unterstûtzende MaBnahmen ftir kindeneiche Familien vorsah. Das Gesetz war jedoch in seiner Reichweite âuBerst bescheiden, denn es wurden zunâchst Geldsummen erst ab dem dritten Kind gewËihn, und in den ersten Jahren waren nur die Arbeitnehmer und die Selbsttindigen berechtigt, Kindergeld zu erhalten. Hingegen tibemahm man bei der Hôhe der Geldleistung Beveridges Idee, allen eine einheitlich festgelegte Summe zu ûberweisen.4oe Im gleichen Jahr wie die Rentenreform wurde ein Gesetz angenommen, das eine Altersversicherung fiir Landwirte einrichtete. Mit diesem BeschluB wurde eine tatsâchliche Erweiterung des Versichertenkreises erreicht. Seltsamerweise schenkte man diesem Gesetz kaum Beachtung, obwohl es sich um die erste Systemerweiterung seit dem Zusammenbruch des Naziregimes handelte, das im Jahr 1938 die Altersversicherung auf die Selbstiindigen und die Handwerker erweitert hatte. Die Erweiterung von 1957 blieb eine Ausnahme, denn in den folgenden Jahren wurden kaum Verbesserungen fiir die Nicht-Arbeitnehmer eingefiihrt. Verglichen mit den anderen fiinf Staaten fiillt auf, wie umfassend in der BRD ûber die Zukunft des Sozialstaates debattiert wurde. Ausgangspunkt bildeten dabei in den meisten Fâllen Beveridges Vorgaben, die in ihren wesentlichen Punkten von der SPD tibemommen wurden.4lO Die SPD war nr ihrem Leidwesen kaum in der Lage, ihre Forderungen durchzusetzen, da sie sich in der Opposition befand.4ll Die konservativen Krâfte konnten sich mit ihren Forderungen zur Erhaltung des Bismarckschen Systems behaupten, so daB fast keine von Beveridges Ideen ûbernommen wurde. Wie im Falle Italiens scheint die Rezeption der ILO-Ideen auch in der Bundesrepublik Deutschland intensiver gewesen zu sein als in den anderen vier Staaten, auch wenn ein konkreter Niederschlag auf die bundesdeutsche Gesetzgebung nicht nachzuweisen ist. Hans Gûnter Hockerts hat einen eindeutigen EinfluB der ILO vor allem auf die SPD ausgepaçfi1.al2 Leider geht Hockerts in seinen Ausftihrungen nicht genauer auf die Art und Weise ein, wie die ILO die SPD-Konzepte beeinfluBt 409 .ç. Les développements récents en matière de sécurité sociale. I'Association lnternationale de la Sécurité Sociale (Mexico, 23 Genève/Rome: Editions internationales 1956, S. l9-20. 410 HOCKERTS, Hans Gûnter: ,,Cerman Post-War Policies...", S. 320. all "L yg'11 BERLEPSCH, Hans-Jôrg, S.481-482. XIIme Assemblée Générale de novembre-3 décembre 1955), l95r-r958 haben soll. Aufjeden Fall wâre es schwer, dies im Detail nachzuweisen, da die ILO nur allgemeine Regeln ausarbeitet, die man vielleicht in Gesetzestexten. aber nur schwerlich in einem Parteiprogramm wiederfindet. Die Rûckbesinnung auf die Bismarckschen Grundideen und die Aufgabe bzw. Ablehnung der in England ausgearbeiteten Konzepte ist ein weiterer Beleg fiir die Last der Traditionen, die nur in Ausnahmesituationen ausgeschaltet werden kônnen, um einen Neubeginn zu erlauben. Als die Reform der sozialen Institutionen in der BRD aktuell wurde, waren die gesellschaftlichen Strukturen wieder so gefestigt, daB ein Neuanfang im Bereich der sozialen Sicherung nicht als realistisch betrachtet werden konnte. Auch wenn die SPD an der Macht gewesen wâre, hâtte sie die Vorschlâge Beveridges in der Bundesrepublik kaum umsetzen kônnen, denn die zahkeichen Interessengruppen, wie die Krankenkassen und die Àrzteverbânde, hàtten sich mit allen ihnen zur Verfligung stehenden Mitteln gewehrt. Das Beispiel des Gesundheitsdiensts ist dafiir exemplarisch. Die SPD hatte sich zu Gunsten einer solchen Institution auf Bundesebene mobilisiert. 'Wie im Falle der Einheitsversicherung unter dem alliierten Kontrollrat hatten sich Ârzteverbiinde und Krankenkassen dagegengestellt. ,,Und auch vor diesen wich die SpD zurûck.664r3 Die bundesdeutsche Entwicklung ist die erstaunlichste unter den sechs untersuchten Staaten, denn die BRD ist eindeutig der kontinentaleuropâische Staat, der sich am meisten mit Beveridge auseinandergesetzt hat. Dennoch ist sie gleichzeitig das Land, das am wenigsten Elemente des britischen Sozialexperten in seine Gesetzgebung einflieBen lieB. Es ist schon vermehrt auf die Last der Traditionen als Ursache dieser Ablehnung hingewiesen worden. Dann muB man sich aber fragen, warum eine derart tiefgrtindige Auseinandersetzung stattgefunden hat, wenn schon von Anfang an feststand, daB ein universales System in der BRD nie zustande kommen wûrde. Denn auBer der dynamischen Rente wurde ,nur' eine vorsichtige Erweiterung zugunsten der Landwirte und die Schaffung eines Kindergeldsystemserreicht. Neben dem Gewicht der Tradition muB man wohl auch das Zugehôrigkeitsgeftihl der Versicherten zu den Institutionen berûcksichtigen, das zwar schwer zu erfassen, aber anscheinend stark vorhanden i51.ala Diese Zuneigung der bundesdeutschen Versicherten zu ihren Institutionen erklârte sich auch aus 412 HOCKERTS, Hans Gûnter: ,,German post-War policies...,.. 5.324. 413 y6'11 BERLEPSCH, Hans-Jôrg, S.476. 414 RYS, Vladimir: ,,La sociologie...,., S. 2g. l95l-1958 finanzieller Sicht, da die meisten Beitragszahler nicht bereit waren, mit ihren hohen jiihrlichen Beitrâgen die Leistungen von neuen Mitgliedern zu bezahlen, die noch nie an der Kasse beteiligt waren. Die Einfiihrung von Beveridge-nahen Konzepten scheiterte in der BRD nicht, weil man sich in den politischen Kreisen grundsâtzlich gegen eine solche Ausrichtung der sozialen Sicherung stellte, sondern weil die Politiker einen derart heftigen Widerstand der Interessengruppen nicht erwartet hatten. Es kam zu einem wahren Sturmlauf der 'Ârzte, der Angestellten, der Handwerker, der Landwirte und der privaten Versicherungenal5 gegen die Einheitsversicherungspliine. Es handelt sich um Gesellschaftskategorien, die bei einer Realisierung eines solchen Vorhabens viel zu verlieren hatten. Die Angestellten, die Handwerker und die Landwirte wollten den Arbeitem nicht gleichgestellt werden, da sie um eine Abwertung ihrer Leistungen und Renten fiirchteten. Die Ârae wollten weiterhin ihren liberalen Beruf ausùben, ohne zu sehr vom Staat reguliert zu werden. Das Einfiihren einer Einheitsversicherung hâtte sogar das Ende der privaten Versicherungen bedeutet. Die Interessengruppen fanden in den Experten des Bundesministeriums ftir Arbeit wie Josef Eckert und Maximilian Sauerbom unverhoffte, sich mit allen Mitteln fiir den Erhalt der Sozialversicherungen einsetzende Verbûndete.Zusammenfassung Die Periode zwischen l95l und 1958 kann sicherlich fiir die ILO als erfolgreich bewertet werden. 1952 kam es zur Verabschiedung des Ûbereinkommens Nr. 102 tiber die Mindestnormen der sozialen Sicherheit. Mit diesem Text wurden die Grundsâtze eines umfassenden sozialen Schutzes auf intemationaler Ebene festgelegt. Das Ûbereinkommen Nr. 102 hatte eine weit grôBere Wirkung als die Empfehlungen Nr. 67 und 69 des Jahres 1944, obwohl inhaltlich die Unterschiede nicht so bedeutend waren. Schon die rechtliche Form (ein Ûbereinkommen und keine Empfehlung) hat die Verbindlichkeit des Ûbereinkommens Nr. 102 verstËirkt. Die Konzeption des Textes trug ebenfalls zu seiner Verbreitung bei, denn zum ersten Mal befafite sich ein intemational bindender Text nicht nur mit einem oder einigen sozialen Risiken, sondern faBte sie wirklich alle in einer Gesamtkonzeption zusammen. l95t-1958 Auf regionaler Ebene konnten ebenfalls beachtliche Fortschritte erzielt werden. Mit der fortschreitenden Universalisierung der Genfer Organisation wurde man sich auch bewuBt, daB man einen Teil der Aktivitâten ausschlieBlich auf die europâischen Staaten konzentrieren muBte.4l6 Es wurden daher regionale Abkommen abgeschlossen, die zum grôBten Teil von der ILO konzipiert und verfaBt wurden: die Vorlâufigen Europâischen Abkommen ùber Soziale Sicherheit, die im Rahmen des Europarats ausgearbeitet wurden (1953), das Europâische Ûbereinkommen iiber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr (1956), das in Genf verfaBt wurde, und das Europâische Abkommen tiber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (1957), das fiir die EGKS erstellt wurde und spâter in die Verordnungen Nr. 3 und 4 der EG tibernommen wurde. Mit den zwei wichtigsten europâischen Regionalorganisationen, dem Europarat und der EGKS, wurde eine zum Teil effiziente Zusammenarbeit erreicht, die sich in den oben genannten Abkommen niederschlug. Die ILO versuchte aber auch selbst in Europa prâsenter zu sein. Als Beispiel dafiir ist die Europâische Regionalkonferenz von 1955 zu nennen.Die ILO bemùhte sich dabei, die Trennungserscheinungen zwischen dem Osten und dem Westen zrr ûberwinden und brachte bei dieser Konferenz beide Seiten des Kontinents am gleichen Tisch zusammen. Neben den achtbaren Ergebnissen, die durch die ILO erzielt wurden, gab es auch weniger erfreuliche Resultate. Das Ûbereinkommen Nr. 102 bildete ohne Frage einen Meilenstein in der Entwicklung der internationalen sozialen Sicherheit. Die gesamte Vorbereitungsarbeit verlief hingegen weit weniger positiv und hinterlieB bei manchen Experten einen bitteren Nachgeschmack. Die von der ILO beauftragten Experten waren dreieinhalb Jahre vor der endgiiltigen Verabschiedung des Textes zusammengetroffen und hatten dabei einen genauen Arbeitskalender vorgelegt, der schon mit dem ersten Text nicht mehr aktuell war. Die Hinhaltetaktik und die Ablehnung durch eine Mehrzahl der Arbeitgeber aus den industrialisierten Lândern stimmten die Genfer Organisation ebenfalls nicht sehr positiv. Weit schlimmer war jedoch die Aufgabe der hôheren Normen, die es der ILO erlaubt hâtten, in Europa eine noch bedeutendere Rolle zu spielen, da diese hôheren Normen fiir hochentwickelte Staaten konzipiert worden waren. Durch diesen MiBerfolg wurde die Vor-4f 6 TROCLET, Léon-Eli: Lëgislation,S.426: ,,Cette aspiration à I'universalité, qui fut un des postulats de la politique sociale internationale dès I'origine, semble mise en cause depuis p€u par une recrudescence de manifestations régionales." l95l-1958 zeigerolle der ILO in Westeuropa in einem nicht erwarteten AusmaB beschâdigt, denn erstens hatte der Europarat auf diese Normen gewartet, um die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit mit den ILO-Texten zu harmonisieren, und zweitens verlor die ILO die Initiative an die StraBburger Organisation, die sich nicht zweimal bitten lieB, um die hôheren Normen in einen europâischen Text einzubauen.arT /lw41 kann die ILO nicht selbst ftir das Scheitern der hôheren Normen verantwortlich gemacht werden, aber die unregelmâBigen Treffen der Sozialexperten, die Anhâufung von Sozialthemen und der Ausbau der technischen Zusammenarbeit hatten als Konsequenz, da8 sie nicht mehr in der Lage war, sich in dem AusmaBe auf die soziale Sicherheit zl konzentrieren, das ihr lieb gewesen wiire. Die ,kleine' Abteilung fiir soziale Sicherheit konnte nur eine begrenzte Menge von Projekten betreuen und muBte sich dabei auf die Erledigung der dringendsten Angelegenheiten beschriinken. Die Kluft zwischen Arbeitnehmer-und Arbeitgebervertretern bei den zwei Konferenzen, auf denen das Ûbereinkommen Nr. 102 debattiert wurde, deuteten ebenfalls auf die immer grôBer werdenden Probleme der Genfer Organisation hin, die unnôtig viel Zeit damit verbrachte, die auseinanderliegenden Lager auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Das Scheitern der hôheren Normen war das Ergebnis der starren Positionen auf Seiten der Arbeitnehmer und Arbeitgeber, denn letztere weigerten sich, einen fortschrittlicheren Text ûber das gleiche Thema zu bearbeiten. Dies war auch ein Hinweis auf den verloren gegangenen Elan, der die ILO noch wâhrend des Krieges (cf. die Konferenz von Philadelphia) und auch kurz nach diesem befliigelt hatte, aber auch auf die entschwundene Solidaritât zwischen den Sozialpartnern bzw. den Gesellschaftsklassen. Es fand ein Rûckfall in den ,Klassenkampf statt, bei dem keine Seite der anderen Konzessionen machen wollte. Das gleiche Bild wiederholte sich in den meisten entwickelten Industriestaaten. Als Beispiele kommen einem dabei Frankreich und die BRD sofort in den Sinn. Die llO-Verantwortlichen wurden sich mit dem Beitritt der neuen Staaten aus Afrika und Asien zudem bewuBt, daB die Organisation trotz des Universalitâtsanspruches ihre Aktionen an die verschiedenen Weltregionen anpassen muBte. Aber genau diese Anpassung zeigte der ILO ihre Grenzen auf, denn durch ihre Regionalarbeit muBte sie mit Regionalorganisationen zusammenarbeiten, und diese Kooperation verlief nicht in allen Fâllen nach Wunsch. In Europa entstanden zwi-l95l-1958 schen 1949 und 1957 drei wichtige Organisationen, an denen kein Weg vorbeifiihrte: Der Europarat, die EGKS und die EV/G. Die Bildung solcher Entitâten bedeutete zugleich den Verlust der Vormachtstellung der ILO in einigen Bereichen. Diese Verlagerung zu Ungunsten der Genfer Organisation vollzog sich nicht von heute auf morgen. In den ersten Jahren spielte sie auf dem europâischen Kontinent eine nach wie vor dominante Rolle, wie es die dank ihrer Experten abgeschlossenen internationalen Abkommen belegen. Es war eher ein schleichender Machtverlust, den kaum jemand vermutet hâtte. Die nationalen Experten wandten sich nach einigen Jahren Existenz der europâischen Regionalorganisationen denn auch mehr und mehr den Treffen des Europarats, der EGKS und der EWG zu und schickten nur ihre Stellvertreter nach Genf.4l 8 Da die ILO die Konkurrenz durch die europâischen Regionalorganisationen erkannte, unternahm sie mehrere Versuche, um deren Aktionsradius einzudiimmen oder zumindest mitgestalten zu kônnen. Diese Versuche waren zum Teil erfolgreich. Zwar erkannte der Europarat die Fiihrungsrolle der ILO an, auch wenn es einige Male zu Spannungen zwischen beiden Organisationen kam. Hingegen wurde die Kooperation mit den EG im Laufe der Jahre immer angespannter, denn sowohl die EG als auch die ILO wollten im Bereich der sozialen Sicherheit Ergebnisse vorweisen. Bei der Ausarbeitung des Europâischen Abkommens ûber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer hatten beide Seiten den Eindruck, die andere wûrde zu viel an sich reiBen. Obwohl die Kooperation zwischen der EGKS und der ILO in der ersten Phase sehr gut klappte, zeigten sich beide Seiten im Verlauf der Zeit vom Verhalten der Partnerorganisation immer enttâuschter. Vielleicht waren sich die ILO-Verantwortlichen nicht im Klaren ûber den Sinn solcher Regionalorganisationen und glaubten naiverweise, daB sie die Vormachtstellung der ILO in Europa problemlos Gemeinschaften wurden schon in den 1950er Jahren deutlich. Wie noch zu zeigen sein wird, verstârkten sie sich in den 1960er Jahren. Der eigene VorstoB der ILO in Europa verlief âuBerst ungliicklich und ist nur im Kontext des Kalten Krieges zu verstehen. Obwohl einige Lânder marxistischsozialistischer Prâgung ununterbrochen llO-Mitglieder waren, wurde die Teilnahme 418 Cesprâch mit Giovanni Tamburi, dem ehemaligen Leiter der ILO-Abteilung fiir soziale Sicherheit, den verschiedenen Konferenzen der ILO erst mit dem Beitritt der UdSSR, WeiBruBlands und der Ukraine im April und Mai 1954 problematisch. Durch den Beitritt der UdSSR wurde der Kalte Krieg in die ILO hineingetragen, wËihrend er bis 1954 auf der ILO-Biihne nicht existiert hatte. Von diesem Zeitpunkt an wurden die schon vorhandenen Spannungen zwischen Arbeitnehmerund Arbeir gebervertretern durch einen neuen Aspekt verschtirft. Zahlreiche westliche Arbeitgebervertreter betrachteten ihre osteuropâischen Amtskollegen als verkappte Regierungsvertreter und weigerten sich, mit ihnen zus,mrmenzuarbeiten und sie in den Ausschûssen als Sprecher und Vertreter der Gruppe der Arbeitgeber zu betrachten. Vor diesem Hintergrund wurde 1955 die erste europâische Regionalkonferenz organisiert. Die ILO hatte sich vorgenommen, eine vereinheitlichende Rolle zwischen dem Osten und dem Westen des Kontinents zu spielen. Um sowohl die westlichen als auch die osteuropâischen Liinder zu einer Teilnatrme zu bewegen, hatten sich die IlO-Verantwortlichen fi.ir eine neutrale Tagesordnung entschieden, die Konflikte zwischen beiden Seiten verhindern sollte. Die Konferenz fand kurz nach den Konferenzen von Paris und London statt, bei denen die ,,Erweiterung des Bri.isseler Paktes zur WEU"4le und der Ausbau der NATO beschlossen worden waren. Die westlichen Arbeitgeber und die osteuropâischen Regierungsvertreter nutzten den Rahmen der Konferenz nicht, um tiber sozialpolitische Probleme zu sprechen, sondern um ihre Kritik gegen die anders ausgerichteten Staatssysteme vorzutragen, was zu einer vollstândigen Abwertung der Konferenz fiihrte. Die Vermittlungsversuche der ILO zwischen dem Osten und dem Vy'esten scheiterten zum grôBten Teil, und die Genfer Organisation ging aus dieser Konferenz geschwâcht hervor, was ihre Rolle als Koordinator fiir Europa anging. Selbst bei einer Analyse der Lage in den sechs Grtinderstaaten der EGKS kommt zum Vorschein, wie schwierig eine konvergente Entwicklung oder eine langsame Annâherung durch Bemtihungen der ILO zl bewerkstelligen war (und wohl immer noch ist). Wenn man den Versuch unternimmt, die Staaten nach ihrer damaligen Zuoder Abneigung zu Beveridge zu klassifizieren, entsteht folgendes Bild: Auf der einen Seite befinden sich Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, Belgien, 419 THOSS, Bruno: ,,sicherheits-und deutschlandpolitische Komponenten der europâischen Integration zwischen EVG und EWG I 954-l 957" , in:. Vom Marshallplan zur EWG. Die Eingliederung der Bundesrepubtik Deutschland in die westliche llelt, hrsg. von HERBST, Ludolf/BÛHRER, Werner/SOWADE, Hanno, Mûnchen: Oldenbourg 1990, (Quellen und Darstellungen nx Zeitgeschichte; 30), S. 476. l95r-1958 Luxemburg und Italien, die zwar alle groBes Interesse an den Beveridge-Prinzipien bekundeten, sie aber kaum in Gesetzen oder sonstigen Regelungen umsetzten. Auf der anderen Seite stehen die Niederlande, die sich nur Schritt fûr Schritt und mit gro-Ber Behutsamkeit dem Beveridge-System annâherten. Von der nach dem Erscheinen des Beveridge-Berichts ûberall entstandenen Begeisterung war zehn Jahre danach in den kontinentaleuropâischen Staaten ûberhaupt nichts mehr zu sptiren. Der Wunsch nach einem Schutz ftir die gesamte Bevôlkerung war alltâglichen Sorgen und politischen Machenschaften gewichen. Entscheidend war wohl ebenfalls die Zusammensetzung der Regierungsmehrheiten in den jeweiligen Liindern. Es wurde schon genùgend dargestellt, wie sich das Bild der sozialen Sicherheit in der BRD vielleicht anders gestaltet hâtte, wenn die SPD einer der Regierungspartner gewesen wâre. Im Unterschied zu GroBbritannien kam es in fast allen kontinentaleuropâischen Staaten zu Koalitionen zwischen zwei oder mehreren Parteien, was die Reformbestrebungen merklich bremste.420 In GroBbritannien entstanden die neuen Sozialgesetze zwischen 1946 wd 1948, als die Labour-Partei in der Regierungsverantwortung war. In ltalien, Frankreich und der BRD waren in der Tat aus mehreren Parteien bestehende Koalitionen an der Regierung, was entweder zu einer Verzôgerung der Reformen ftihrte oder nur die Vollendung von Teilreformen erlaubte. In Belgien und Luxemburg entstand die neue soziale Ordnung noch vor der Wahl einer neuen demokratischen Regierung, so daB in diesen Fâllen eine Beurteilung schwer ftillt. Die Niederlande scheinen die einzige Ausnahme zu sein, da in diesem Land fast stândig Regierungen aus mehreren Parteien bestanden, die aber ziigige Reformen nicht zu blockieren schienen. V/enn man die sechs Staaten nun vom Standpunkt des Modernisierungsstandes der Institutionen der sozialen Sicherheit betrachtet, dann kommt man ebenfalls zu keinem einheitlichen Bild. Im von 1950 bis 1959 dauernden Jahrzehnt unternahmen Lânder wie Luxemburg, Belgien und Frankreich nur geringfi.igige Ânderungen ihrer Sozialsysteme, weil sie die wichtigsten Vertinderungen schon direkt nach dem zweiten weltkrieg vorgenommen hatten. Hingegen waren ltalien, die Niederlande und natrirlich die Bundesrepublik Deutschland von 1945 bis circa 1952 nicht in der Lage gewesen, ihre Systeme neu zu gestalten, so daB sie diese Reformen erst Jahre nach den anderen Staaten durchftihren konnten. Auch das Ausmafj der Neugestaltung wies von Land zu Land beachtliche Unterschiede auf. Zwar hatten nahezu alle Liinder nach dem Iftieg SchutzmaBnahmen gegen alle Risiken eingeftihrt 420 RYS, Vladimir: ,,La sociologie...,., S. 20. 297 l95l-1958 (mit der Ausnahme Frankreichs auf dem Gebiet der Arbeitslosigkeit), aber einige Staaten hatten Miihe, neue Gesellschaftsklassen in die soziale Sicherheit mit einzubeziehen (2. B. die BRD), wiihrend andere diese Erweiterung fast selbstiindig vollzogen (z.B.die Niederlande und Luxemburg). Die entstandenen Unterschiede sind zum Teil auf auseinandergehende Auffassungen der Reformansâtze zurickzufi.ihren, denn jeder Staat legte seinen Schwerpunkt anders: Frankreich und Belgien entschieden sich, ihre Reformen auf der Grundlage eines ,Plan général' durchzufiihren; in den Niederlanden vollzog sich die Erneuerung auf der Grundlage eines gemeinschaftlichen politischen und sozialen Ansatzes; die BRD, Italien und Luxemburg erweiterten und verbesserten hingegen existierende Institutionen.42l Unter diesen Voraussetzungen ist es nicht verwunderlich, daB die ILO ihre grôBten Erfolge in Bereichen der sozialen Sicherheit erzielen konnte, in denen die internationalen Aspekte am ausgeprâgtesten waren, wie bei den Wanderarbeitnehmern und den in mehreren Liindern arbeitenden Arbeitnehmern (den Rheinschiffern und den Arbeitnehmem im intemationalen Verkehr), und daB kaum Einigungen in grundsâtzlichen Fragen, wie der Universalisierung der sozialen Sicherheit und der Harmonisierung der Systeme erreicht werden konnten. a2f pBpp111, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in: Revue internationale de sécurité sociale 4/1969, S. 628. sechster Teil: Der EinfluRverlust der llo in Europa (1gsg-1s6e) Kapitel l: Der Wandel innerhalb der ILO Die ILO verânderte sich im Laufe der l960er Jahre strukturell unter zwei Aspekten, die zusammengenommen einen erheblichen EinfluB auf ihre Effizienz und ihre Arbeit in Europa hatten. Sie kam ihren Aufgaben in Europa nicht etwa schlechter nach als frtiher, sondem sie muBte sich intensiver fîir andere Regionen oder fiir die Lôsung von internen Problemen einsetzen, was zu einer Vernachlâssigung ihres europâischen Aktivitatenfeldes ftihrte. Dabei geriet der Ost-West-Konflikt, der ab Mitte der l950er Jahre in die ILO hineingetragen worden war, in den Hintergrund, denn die neuen Gegebenheiten befanden sich auf Ebenen, auf denen er (vorlâufig) nicht entscheidend war. Eine ktxze Beschreibung der Verâinderungen in der Mitgliedschaftsstruktur und deren Auswirkungen auf die Arbeit der ILO in Europa ist deshalb notwendig. Darûber hinaus muB analysiert werden, wie sich die Verhâltniss e zwischen den drei vertretenen Gruppen (Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Regierungsvertreter) entwickelten. Drittens soll kurz auf die Besetzung der Bedienstetenposten innerhalb des IAA eingegangen werden. Ein letzter Abschniu wird sich dann mit den Problemen innerhalb der Abteilung fiir soziale Sicherheit befassen. 1. Der Beitritt der neuen staaten und die Konsequenzen fùir die lLo Schon in Teil V dieser Arbeit ist in Ansâtzen erkliirt worden, wie sich die Mitgliedschaft und das inteme Funktionieren der ILO seit dem Beginn der l950er Jahre veriindert hatten. Dieser ProzeB kam ab dem Beginn der l960er Jahre noch deutlicher zum Tragen, als eine ganze 'Welle von neuen Staaten der Genfer Organisation beitraten. Um das AusmaB des Phânomens zu verdeutlichen, soll nur eine Zahl genannt werden (cf. auch Anhang l): Zwischen 1955 und 1969 stieg die Zahl der Mitglieder von 70 auf l2l, was einen Zuwachs von 73o bedeutete. Unter den neuen Mitgliedstaaten befanden sich nur vier europâische: Rumânien (11. Mai 1956), Spanien (28. Mai 1956), zypem (23. September 1960) und Malta (4. Januar 1965). Alle anderen neuen Mitgliedstaaten stammten aus Asien, Afrika, Mitteloder Lateiname-19s9-1969 rika. Der Bericht des Vertreters des Europarats bei der llO-Arbeitskonferenz belegt am besten diesen rWandel innerhalb der Arbeitsorganisation: J'ai une fois de plus été frappé par le nouvel aspect qu'a pris I'Organisation Internationale du Travail dans cette dernière décennie. Les délégués africains, dans leur pittoresques costumes nationaux et avec leurs discours politiques à la tribune, marquaient bien et d'une façon éclatante cette transformation.l Dieser Wandel hatte Konsequenzen fiir die Mehrheitsverhâltnisse und die Vertretung in den Ausschûssen. Bis in die l950er Jahre war das Gewicht der westlichen Staaten so ausschlaggebend (obwohl sie eigentlich nie die absolute Mehrheit besaBen), daB sie ihre Ansichten in den meisten Gremien trotz Gegenstimmen der Mitgliedstaaten aus den anderen Weltregionen durchsetzen konnten. Mit dem massiven Mitgliederanstieg war ein das Handeln nicht mehr môglich. Die westlichen Staaten verfiigten tiber keine Mehrheit mehr.Entwicklungsliinder versuchteî zu Recht immer wieder, die ILO fiir ihre Anliegeî ^ nutzen. Da der Entwicklungsstand der neu beigetretenen Liinder im sozialen Bereich stark hinter dem der industrialisierten Staaten zuriickblieb, konzentrierte die ILO ihre Aktivitâten auf die anderen Kontinente und schenkte Westeuropa weniger Aufmerksamkeit.3 Bis zur Mitte der 1960er Jahre schienen sich die europâischen Liinder nicht sonderlich ftir die Vernachlâssigung des europâischen Kontinents durch die ILO zu interessieren. Danach kam es offenbar doch zu einigen kritischen Reaktionen gegeniiber der Genfer Organisation. Als einziger Beleg fiir die zwischen den europâischen Staaten und der ILO entstandene MiBstimmung dient das Protokoll einer Unterredung zwischen dem deutschen Arbeitsminister Hans Katzer und dem ILO-Generaldirektor:

2 .

 2 2 cf. GHEBALI, Victor-Yves: L'Organisation internationale duTravail (OIT),Genève: Georg 1987, the developing countries at the expense of the industrialised countries. The problems of the industrialised countries should not be underestimated. The industrialised countries had problems of training, re-training, mobility of labour, family income planning, etc.aEs handelte sich um eine harte Kritik, die der deutsche Arbeitsminister an den Generaldirektor herantrug und die auch nicht vollkommen unberechtigt war. Katzer wollte vermutlich auf diese V/eise die ILO dazu bewegen, mehr fi.ir die Anliegen der westlichen Staaten zu tun. In der gleichen Besprechung kam zum Ausdruck, daB die Meinung der Deutschen von anderen westeuropâischen Ltindem geteilt wurde:He[Minister Katzer, c. G.] knew that these feelings were shared by other delegations. only last night he had had a talk with his Dutch colleagues in Geneva. The question had been asked "why is the Geneva conference important?". The answers that had been given that it was important to meet one's colleagues and to exchange impressionsdid not seemsufficient.5 Die vorgetragenen Punkte des deutschen Arbeitsministers verdeutlichten fast eine Krise in den Beziehungen der ILO zu ihren westeuropâischenMitgliedern. Diese Vertrauenskrise beschrânkte sich in Westeuropa nicht nur auf die Regierungen.Selbst einige Gewerkschaften, die sonst immer zu den uneingeschrânkten Befiirwortem der ILO gehôrten, iibten gegenûber der Genfer Organisation Kritik an ihrer Rolle auf dem europâischen Kontinent: M. Cool a expliqué qu'il avait I'intention de parler en toute franchise et même brutalement des préoccupations que lui causent, ainsi qu'à I'organisation qu'il représente, les doutes exprimés par les militants des organisations syndicales européennes sur l'utilité de I'O.I.T. dans la défense de leurs intérêts, l'étude de leurs problèmes et la promotion de leur statut social. Selon M. Cool, ces militants s'interrogent de plus en plus fréquemment et ouvertement a Meeting between the Director-General and the Minister of Labour and Social Affairs of the FederalRepublicof cermany,Mr. Hans Katzer,7.6.1966, in: Ilo-Archiv:Aktenmappezl-24-l-1, s. l. 5 ibid., s.2. 1959-1969 sur les avantages professionnels et sociaux qu'ils retirent de la contribution de leurs pays alrx dépenses de I'O'I'T., car ils ont le sentiment que cette organisation bien qu'elle ait été fondée dans I'intérêt de tous les travailleurs, consacre une attention trop exclusive aux pays en voie de développement et se désintéresse des problèmes du travail qui continuent à se poser dans les régions du monde les plus avancées.6 Sowohl die Arbeitnehmer als auch die westlichen Regierungen machten der ILO den gleichen Vorwurf: Sie wiirde die westliche Welt, wo immer noch Probleme vorhanden seien, zugunsten der Entwicklungsltinder vernachlâssigen. Wiihrend die Kdtik seitens der Regierungen noch ertrâglich sein mochte, muB die gleiche von den Gewerkschaftlern stammende Kritik fi.ir die ftihrenden Bediensteten der ILO besonders schmerzhaft gewesen sein, da man traditionell immer auf die Unterstiitzung der Gewerkschaften hatte zdhlen kônnen. Wiiren es nur einige kritische Stimmen unter den drei Gruppen gewesen, hâtten der Generaldirektor und seine engsten Mitarbeiter behaupten kônnen, daB die V/ahmehmung der Mitglieder verzerrt sei, und daB die ILO nach wie vor ihren Pflichten nachkommen wûrde. Es war aber ein massiver Ansturm der Kritik, der die ILO einholte, und dieser wiederholte Tadel belegte nur, daB die ILO das europâische Arbeitsfeld verlieB, um sich auf Asien, Afrika und Lateinamerikazu konzentrieren. Auf der einen Seite war die Entscheidung der ILO, sich vermehrt um die Belange auBereuropâischer Liinder zu kûmmern, berechtigl, denn in den Entwicklungslândern war man weit davon entfernt, AnschluB an das soziale Niveau des Westens zu finden. Auf der anderen Seite waren die Vorwûrfe der westlichen Vertreter ebenfalls verstândlich, denn sie hatten als Vollmitglieder der ILO das Recht, in die IlO-Programme einbezogen zu werden. Der rapide Zuwachs an Mitgliedern i.iberrannte die ILO fast, die nicht einmal mehr in der Lage war, eine solche Herausforderung zu meistem. In seiner Beschreibung der Lage innerhalb der ILO ab 1960 spricht Robert 'W. Cox zwar nicht explizit von Krise, aber die Wortwahl und die Beschreibung der in dieser Periode stattfindenden Ereignisse lassen nur auf eine 1959-1969 Krise schlieBen.T Wie schon imZuge des Ost-West-Konflikts ab 1954 wurden Themen in die ILO hineingetragen, die zu einer Politisierung der Konferenzen ftihrten und nur weit entfernt mit Sozialpolitik zu tun hatten. Die afrikanischen Staaten konnten zum Beispiel 1963 einen AusschluB Stidafrikas aus der ILO wegen der Apartheidpolitik dieses Landes durchsetzen.s Die Thematisierung politischer Konflikte in den IlO-Versammlungen verschlechterte die Qualitât und die Effizienz der Debatten, die nicht mehr sachlich geftihrt wurden, sondern oft emotional oder sogar propagandistisch.e Unter diesen Bedingungen ist die gegenseitige Entfremdung kaum verwunderlich. Nach Meinung von Robert W. Cox hatte das Desinteresse der ILO an Westeuropa als Konsequenz, daB die Genfer Organisation auf dem alten Kontinent immer mehr von anderen internationalen Organisationen wie der OECD in den Schatten gestellt wurde.ro Die OECD konnte sich aber nur auf den Gebieten durchsetzen, auf denen sie auch ûber die nôtige Erfahrung verfi.igte. Dies war aber in der sozialen Sicherheit nicht der Fall, wo die ILO trotz ihrer Zurûckhaltung weit weniger Konkurrenten hatte als eben in Bereichen wie der Marktoder der Einkommenspolitik. Eine weitere Konsequenz dieser Mitgliederdiversifizierung war die fortschreitende Schaffung regionaler Interessengruppen, die vor den l950er Jahren mit Ausnahme der nordischen Staaten und der lateinamerikanischen Lânder im Rahmen der ILO kaum vorhanden gewesen waren. Diese neue Tendenz wurde als Gefahr gesehen, denn sie hâtte den dreigliedrigen Aufbau der Organisation durch eine Abschwâchung der Solidaritât innerhalb der drei Gruppierungen in Gefahr bringen kônnen.ll Auch wenn diese Gefahr abgewendet werden konnte und es zu keinen regionalen Vorabstimmungen kam, kostete die Bekâmpfung dieses Phiinomens viel Kraft und viel Geduld seitens der llO-Verantwortlichen, die sonst vielleicht fiir Europa oder fïir andere Themen hatte aufgebracht werden kônnen. Die ILO-Fûhrung muBte in der Tat Anfang der l960er Jahre ein ganzes Konzept tiber regionale Arbeit vorlegen. In den vorausgegangenen Jahren hatte man / COX, Robert W.: ,,lLO: Limited Monarchy", in: The Anatomy of Influence. Decision Making in International Organizations, ed. by COX, Robert W./JACOBSON, Harold K., New Haven: Yale University Press 1973, S. 105.1959-1969 sich innerhalb des IAA kaum mit dieser Thematik befaBt, auch wenn es zu regionalen Kooperationsftillen gekommen war (2. B. in Lateinamerika ab 1936 oder in Europa mit den Rheinschiffem ab 1949 oder sogar schon vor dem Krieg, wenn man die gesamte Vorbereitungsarbeit einbezieht). Da sich aber ein Konkurrenzdenken zwischen den verschiedenen 'Weltregionen eingestellt hatte, hielt es die ILO frir angebracht, ihre Position zur Regionalisierung darzulegen. Der wichtigste Punkt in der Argumentation der IlO-Verantwortlichen bildete ohne Frage das Festhalten an der Universalitât der Genfer Organisation. Alle anderen Prinzipien und selbst die Regionalisierung sollten diesem Paradigma untergeordnet werden: J'aurai pensé, a priori, que tout devrait, dans ce document, s'ordonner autour du thème de I'universalité de I'O.I.T., dont le principe dewait être rappelé avec force, et que toute mesure ou réforme dans le sens d'une décentralisation ou d'une régionalisation de nos activités devrait être subordonnée au maintien de ce prin-ciPe'lz Francis Blanchard, einer der Untergeneraldirektoren des IAA, bemiingelte dabei den schlechten internen Aufbau der ILO: Die Regionalkonferenzen standen (und stehen immer noch) unter der Kontrolle des IlO-Verwaltungsrats, obwohl eine direkte Beziehung zwischen der Intemationalen Arbeitskonferenz und den Regionalkonferenzen weit logischer gewesen wiire. Blanchard setzte sich sogar fiir eine Teilersetzung der Internationalen Arbeitskonferenz durch Regionalkonferenzen ein.13 Begriindet wurde dieser Vorschlag mit dem groBen Zuwachs an Mitgliedem und den stark abweichenden Interessen zwischen den Staaten mit unterschiedlichem Entwicklungsstand.la Andererseits war man sich innerhalb der ILO ebenfalls bewuBt, daB eine zu weitreichende Regionalisierung der llO-Aktivitâten fatale Auswirkungen haben kônnte.rs Nichtsdestoweniger betrachtete man sie als eine Môglichkeit, besser mit t t gRlNftrleNN, Gisbert: ,,Supranationalitât vs. Dreigliedrigkeit: Die Beteiligung der Europâischen Cemeinschaft an der Normensetzung der Internationalen Arbeitsorganisation", in: Zeitschrift fïir ausl(indisches und internationales Arbeits-und Sozialrecht 1994, S. 288. l2 Memorandum von Francis Blanchard,23.3.1961, in: ILO-Archiv: AktenmappeZ3-4-17,5.l. l3 ibid., s. 5: ,,D'autre part, les Conférences régionales devraient être plus fréquentes. Mais cela signifie que la Conference internationale du Travail ne devrait se réunir que tous les deux ans." 14 ibid., s. 5. f 5 Memorandum von Abbas Ammar. Regionalisation of the ILO's Activities, 29.3.1961, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 8-4-17, S. 2. 1959-1969 den regionalen Organisationen zusammenzuarbeiten, die immer mehr in Arbeitsgebiete der ILO eindringen wiirden.l6 Die Regionalisierung wurde teilweise als eine Chance gesehen, verlorenen Boden gegenùber den regionalen Organisationen wieder gut zu machen. Diese intern geftihrte Debatte riber die Regionalisierung des Aktivitâtenfeldes der ILO verdeutlicht das AusmaB der Krise, in der sich die Genfer Organisation befand. Es wurde an dem Fundament der Organisation selbst, der Universalisierung, gerûttelt. Die mit der Regionalisierung gefundene Antwort stellte aber eigentlich nur eine Aktualisierung der theoretischen Prinzipien gegentiber der alltaglichen Arbeit der IlO-Experten dar, die in einigen Regionen schon seit fast drei Jahrzehnten aktiv waren und regionale Normen ausgearbeitet hatten. Bei der ILO-Arbeitskonferenz vom Juni l96l wurde dann eine Resolution vorgestellt und von den Vertretern auch angenommen, die gerade auf eine Verstiirkung der regionalen Prâsenz der ILO abzielte.tz Selbst wenn durch den Beitritt der neuen Staaten der Ost-V/est-Konflikt in den Hintergrund geriet, so verschwand er nie vollstZindig und verursachte immer wiederkehrende Spannungen in den verschiedenen Gremien der ILO. Es konnten aber bis zum Ende des Kalten Krieges keine zufriedenstellenden Lôsungen gefunden werden. Die westlichen Arbeitgebervertreter weigerten sich ûber die ganze Periode hinweg, Vertreter aus den Ostblockstaaten fîir den llO-Verwaltungsrat zu ernennen.l8 Im Bereich der sozialen Sicherheit zum Beispiel war eine Zusammenarbeit zwischen dem Osten und dem Westen auf der Grundlage der doch stark unterschiedlichen Konzepte kaum môglich, da keine gemeinsame Grundlage gefunden werden konnte. Die westlichen Staaten dachten immer noch stark in Versicherungskonzepten und in verschiedenen Gesellschaftsklassen, wâhrend in den kommunistischen Volksdemokratien der Staat sowohl die Organisation als auch die Finanzierung ûbernehmen und somit jedem Bùrger ein Mindesteinkommen sichern sollte.te Die Stârke der ILO wâhrend und kurz nach dem Krieg bewirkte einen gewissen Zusammenhalt zwischen den Arbeitgeber-, Arbeitnehmerund Regierungsvertretem, die allesamt ihre Interessen hinter denen der Organisation zurûckgestellt hatten. Diese Konstellation hatte sich, wie schon weiter oben gesehen, gelockert. Die t6 ibid., s. 9. 17 International Labour Conference. Forty-Fifth Session Geneva, 1961, Record of Proceedings, Geneva: Intemational Labour Office 1962, S. 679-680. t8 GHpgRLt, victor-Yves: L'organisation internationale du Travail (olr),s. s2. Ie cf. ibid.. S. 54.19s9-1969 auftretenden Rivalitâten zwischen den marktwirtschaftlichen, den marxistischleninistisch orientierten und den blockfreien Staaten brachten die Fundamente der Genfer Organisation, die immer versuchen muBte, einen Konsens zwischen den stark auseinanderlaufenden Interessen herbeizufiihren, noch stiirker ins Wanken. Die unbefriedigende Vertretung der Arbeitnehmer und Arbeitgeber Wtihrend die Vertretung in den wichtigsten Organen durch die Verfassung der ILO festgelegt wurde, handelte man fiir die kleineren, sich unregelmiiBig treffenden Ausschiisse auf keiner festen Grundlage. In den meisten Fâllen wurde dem IlO-Verwaltungsrat durch die zustiindige lAA-Abteilung ein Vorschlag unterbreitet, der dann von der Mehrheit des Verwaltungsrats formlos angenommen wurde. Die Arbeitnehmer-und Arbeitgebervertreter hatten sich mit ihrer Reprâsentation in den wichtigsten llO-Organen zufrieden gegeben. Ab den l960er Jahren iinderte sich aber ihre Haltung, denn sie verlangten eine verstârkte Prâsenz ihre respektiven Gruppen in allen Arbeitsgruppen und begniigten sich nicht mehr mit im Verwaltungsrat vorgetragenen Berichten. Dieser Verhaltenswandel auf den beiden Seiten der Sozialpartner soll anhand des SachverstÈindigenausschusses fiir soziale Sicherheit dargestellt werden. In diesem Fall hatte sich eigentlich der llO-Verwaltungsrat von sich aus fiir eine Ausweitung der Vertretung der Arbeitgeber und Arbeitnehmer ausgesprochen,2o da bis 1956 dieser AusschuB fast ausschlieBlich aus Regierungsvertretern bestand. Diese Anhebung der Anzahl der Arbeitnehmer-und Arbeitgebervertreter war aber in einem Gesamtpaket von MaBnahmen eingeschlossen, das darauf abzielte, durch eine Erhôhung der Gesamtzahl der Experten des Ausschusses der neuen ILO-Zusammensetzung Rechnung zu tragen. Nach den Vorstellungen des Verwaltungsrates sollten neben der dreigliedrigen Delegation des Verwaltungsrates ftinf bis sechs Experten mit dem Einverstândnis der Arbeitnehmervertreter und noch einmal die gleiche Anzahl mit der Zustimmung der Arbeitgebervertreter ernannt werden. Innerhalb des IAA war man sich nicht ganz sicher, wie die Zusammenstellung des Ausschusses aussehen sollte, denn 1958 schlug der Leiter der Abteilung ftir soziale Sicherheit, Antonin Zelenka, vor, die dreigliedrige Delegation des ILO-Verwaltungsrates durch vier weitere Regierungsexperten zu ersetzen: 19s9_1969 In para. 3 Mr. zelettka suggests that the credit set aside for a Governing Body delegation to the committee of Experts should be used to bring to Geneva four additional Government experts from Belgium, Mexico, the Netherlands and rurkey. If this could be done it would certainly strengthen the committee, but it would mean that the Governing Body would be ready to withdraw its delegation.zt Zelenka hatte sicherlich vor, auf diese Weise die Effrzienz und die Reprâsentativitât des Ausschusses zu stârken, der durch den Ztwachs an Arbeitnehmern und Arbeitgebern sicherlich mehr Zeit fur Debatten zwischen den drei Gruppen aufwenden wrirde als in der Vergangenheit, als die Regierungsexperten fast nur unter sich gewesen \ /aren. Die IlO-Verantwortlichen bezogen zu diesem Vorschlag nicht eindeutig Position, wiesen aber auf die wahrscheinliche Reaktion der Arbeitgebervertreter hin: ,,I very much doubt whether the Employer's group will agree to replacing the Governing Body delegation by four additional goverTrment experts and it seems to me quite possible that the Workers may take the same view."2z Obwohl im IlO-Verwaltungsrat vorgeschlagen worden war, die Anzahl der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer in diesem AusschuB zahlenmâBig zu erhôhen, wurde ihm bei seiner Novembertagung eine Liste mit nur fiinf Arbeitnehmern und flinf Arbeitgebern von insgesamt 34 Experten vorgelegt, was noch immer einer betrâchtlichen Mehrheit an Regierungsexperten gleichkam.23 Die llo-Fiihrungsetage schien sich wieder auf die ursprtingliche Aufgabe eines Sachverstândigenausschusses besonnen zu haben: ,,Mr. Rao me fait justement observer qu'il s'agit "d'experts" et que dans le passé la pratique était de faire appel essentiellement sinon exclusivement à des experts gouvernementaux."24 Der Vertreter der Arbeitgeber im Verwaltungsrat, Pierre Waline, lieB sich jedoch nicht die Môglichkeit nehmen, auf die unzureichende Vertretung seiner Gruppe in diesem AusschuB hinzuweisen.2s Der Generaldirektor verschob die Entscheidung, um nach fi.ir alle Parteien befriedigenden Lôsungenzv suchen. Bei der nâchsten ILO-Verwaltungsratssitzung im Mârz 1959 hatte sich die Zusammensetzung des Sachver-

6 ' 27

 627 Vor der nâchsten Sitzung des Sachverstiindigenausschusses 1966 kam es ebenfalls zu Kritik sowohl von den Arbeitgebern als auch von den Arbeitnehmern, die diesmal durch ihren Vertreter Weissenberg erklâirten ,,the number of employers' and workers' experts whom it was proposed to invite was insufficient."28 Auffallend ist dabei der Rtickzug der IlO-Verantwortlichen, die noch einige Zeit zuvor von je sechs Arbeitnehmern und sechs Arbeitgebem gesprochen hatten. Die IlO-Bediensteten scheuten dabei nicht den Konflikt mit den beiden Gruppen, denn schon im Vorfeld hatte man festgehalten, daB es bei der Zusammensetzung des Ausschusses immer wieder zu Schwierigkeiten gekommen war, und aus diesem Grund sollten die Sondierungsgesprâche schon friih stattfinden.2e Die Darstellung der Zusammensetzung des Sachverstândigenausschusses fiir soziale Sicherheit kann vielleicht den Eindruck vermitteln, daB es sich dabei um eine anekdotische Episode der Arbeit des llO-Verwaltungsrats oder des IAA handelte. Am Beispiel dieses Ausschusses soll aber nur belegt werden, wie die ILO immer mefu Zeit mit ihrem Versuch zubrachte, Konflikte, Reibungen und Uneinigkeiten ûber Details aus der Welt zu schaffen. Das Beharren der Arbeitnehmer und vor allem der Arbeitgeber auf einer nach ihrer Ansicht angemessenen Vertretung ihrer Gruppen in diesem AusschuB fi.ihrte zu endlosen Diskussionen, die einfach hâtten vermieden werden kônnen, wenn beide Gruppen der Arbeit der eigentlichen 25 Minutes of the 140'o session of the Governing Body, Geneva, l8-2 I November 1958, Geneva: International Labour Office 1959. S. 62. 26 Minutes of the t4t'' session of the Governing Body, Geneva, 10-13 Intemational Labour Office | 960, S. 21. 27 Minutes of the 154'h session of the Governing Body, Geneva, 5-8 International Labour Office 1964, S. 42.t9s9-1969 Expertendie eben ftilschlicherweise nur als Regierungsvertreter wahrgenommen wurdenvertraut hâtten. Die ganze Problematik der Besetzung der Expert enplâtze im SachverstiindigenausschuB ftir soziale Sicherheit vergeudete viel Zeit und viel Kraft der llO-Bediensteten, deren Rolle sicherlich auch unter anderem darin bestand, als Vermittler zwischen den verschiedenen Parteien der ILO zu fungieren. Ziel des Ausschusses war es, wie schon weiter oben dargelegt, dem llO-Verwaltungsrat Vorschlâge zur Aktualisierung der alten Ûbereinkommen ûber die soziale Sicherheit oder zur Ausarbeitung eines neuen Ûbereinkommens tiber die gleiche problematik zu unterbreiten. Dadurch wurden auch seine Beschltisse zuerst im dreigliedrig zusammengesetzten llO-Verwaltungsrat erôrtert und, falls lohnenswert, in einer zweiten phase auf die Tagesordnung der Intemationalen Arbeitskonferenz gesetzt, um dort wiederum in aus Arbeitgeber-, Arbeitnehmerund Regierungsvertretern bestehenden Sonderausschtissen debattiert zu werden. Erst nach dieser letzten phase konnte es bei einem von dem SachverstândigenausschuB fiir soziale Sicherheit vorgeschlagenen Thema zu einer Abstimmung (ftir ein Ûbereinkommen oder eine Empfehlung) kommen' Die Sachverstiindigen sollten dabei nur ihre fachliche Meinung zu bestimmten Themen darlegen und dem llO-Verwaltungsrat als Stûtze dienen. Die Haltung der Gewerkschaftler und der Arbeitgeber zeugte aber im Gegenteil von MiBtrauen, da sie anscheinend nicht zulassen wollten, einen SachverstiindigenausschuB ohne ihre Aufsicht arbeiten zu lassen. Vielleicht wollten die beiden Sozialgruppen nur aus Prestigegriinden vertreten sein. Dabei entstand schon durch den Zuwachs an IlO-Mitgliedern ein Mehr an Arbeit ftir die Abteilung fiir soziale Sicherheit in bezug auf die Zusammensetzung des Ausschusses' denn alle Regionen und Tendenzen der sozialen Sicherheit sollten in diesem Gremium vertreten sein.3o Die Abteilung fiir soziale Sicherheit verbrachte viel Zeit damit, administrative Probleme zu lôsen, um alle neuen Mitglieder zufriedenzustellen und den Forderungen der Sozialpartner entgegenzukommen. Diese administrative Arbeit wirkte sich ohne Zweifel auf die restlichen Arbeitsgebiete der Abteilung aus, die unter der immer stârker wachsenden administrativen soll das Interesse ausschliefJlich der Abteilung fiir soziale Sicherheit gelten. Obwohl die sowjetischen Republiken schon 1954 der ILO wieder beigetreten waren, dauerte es mehr als ein Jahrzehnt, bis die ersten sowjetischen Bediensteten in der ILO eingestellt wurden. Die meisten internationalen Bediensteten, die von der ILO einen Arbeitsvertrag erhielten, blieben den Rest ihrer aktiven Laufbahn in der Genfer Organisation. Auf diese Weise wurden sie, nachdem sie sich einige Jahre eingearbeitet hatten, mit der Zeit zu wahren Experten ihres Feldes. Bei den sowjetischen Bediensteten wurde auf Verlangen der sowjetischen Regierung eine andere Regelung gefunden: Sie blieben im Normalfall nur drei bis fîinf Jahre, um dann wieder in die Sowjetunion zurûckzukehren. Vielleicht wollte man eine zu groBe Anpassung an die westliche Lebensart oder sogar ein môgliches ûberwechseln in den V/esten verhindern. Bei so kurzen Arbeitsvertrâgen war es jedoch kaum môglich, sich wirklich mit der Materie vertraut zu machen, die in den jeweiligen Abteilungen als Grundlage diente. Da nach hôchstens fiinf Jahren der sowjetische Bedienstete wieder nach Moskau zurtickgerufen wurde, kann man eine eîfrziente Arbeitsperiode von hôchstens drei Jalnen annehmen. Anscheinend wurden diese sowjetischen Beamten aber nicht nach Genf entsandt, um den sowjetischen Beitrag zu mehr sozialer Gerechtigkeit weltweit zu leisten, sondern um ihre westlichen Kollegen auszuspionieren.3r Ab Mitte der 1960er Jahre war also jeder mit einem sowjetischen Bediensteten besetzte Posten ein verlorener Posten, da kaum etwas produziert oder konzipiert, sondern nur ,beobachtet' wurde. In der Abteilung flir soziale Sicherheit, die mit circa 30 Leuten besetzt war, wurde der erste sowjetische Bedienstete am l. Juli 1968 eingestellt. Ein zweiter kam dann am 1. Janu ar 1969 hinzu. In beiden Fâllen handelte es sich um hochrangige Bedienstete, was eine noch grôBere Auswirkung auf die Effizienz der gaîzen Abteilung hatte. Wenn man aus einer Abteilung von 30 Leuten zwei nicht nutzen kann, weil sie fiir andere Grûnde berufen worden sind und nicht tiber das nôtige Fachwissen verfi.igen, dann kann man annehmen, daB pro Jahr mindestens ein oder zwei Gro3projekte gestrichen werden mûssen. Um Vergleichsmôglichkeiten zu haben, sollen einige Beispiele gegeben werden. Antonin Zelettka konzipierte das internationale Abkommen iiber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer (1950) und be-3l Gesprâch mit Helmut Creutz, einem ehemaligen IlO-Bediensteten, 23. Oktober 1999. 1959-t969 reitete im AnschluB das vorlâufige europâische Abkommen tiber Soziale Sicherheit (1953) vor. Wilhelm Dobbernack verfaBte 1954 die erste Fassung des Abkommens fiir die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (1957).32 Guy Perrin konzentrierte sich wiihrend seiner ganzen Karriere in der ILO fast ausschlieBlich auf die Zusammenarbeit mit den europâischen Regionalorganisationen33 und wurde dabei nur von Helmut Creutz assistiert. Die wichtigsten Arbeiten der Abteilung fiir soziale Sicherheit und vor allem die Ausarbeitung der internationalen Abkommen lagen hâufig auf den Schultern einzelner Personen, die durch ihr Wissen und Kônnen das internationale Recht der sozialen Sicherheit einen Schritt weiterbrachten. Mit der Einstellung der zwei sowjetischen Mitarbeiter konnte diese Arbeitsweise wohl nicht mehr auf die gleiche Art fortgesetzt werden, da diese Posten einnahmen, die fiir Experten notwendig gewesen wâren. Dieser Umstand wurde noch durch Fùhrungsprobleme innerhalb der Abteilung ftir soziale Sicherheit verschârft. 4. Die Probleme innerhalb der Abteilung fûr soziale Sicherheit Ab Mitte der l960er Jahre kam es innerhalb der Abteilung fîir soziale Sicherheit zu einer fast chaotischen Phase, die zwar zu groBen Teil auf ungltickliche Umstiinde zurtickzuftihren ist, jedoch bestimmt nicht zur Festigung der Position der ILO im Bereich der sozialen Sicherheit beigetragen hat. Nach fast zwanzigJahren als Mitarbeiter der Abteilung ftir soziale Sicherheit und davon zehn als Leiter derselben wurde Antonin Zelenka am 1. Mai 1965 in eine andere Abteilung (Research and Planning Department) versetzt.3a Ein Jahr zuvor war sein langer Weggefiihrte Wilhelm Dobbernack pensioniert worden.3s Zelenkas Versetzung war fiir ihn gleichzeitig eine Beftirderung. Sie barg hingegen eine Gefahr ftir die Abteilung, denn mit Stein, Stack und Zelenka waren immer Leiter ernannt worden, die innerhalb der Abteilung âuBerst aktiv gewesen waren und ftir eine gewisse Kontinuitât innerhalb der Abteilung gesorgt hatten. Als Nachfolger von Zelenka wurde der Ecuadorianer Peter Thullen emannt. Aus Altersgriinden muBte er kurze Zeit darauf zurticktreten 32 cf. Vermerk von Maurice Stack. Experts' Meeting to prepare a Convention on the Social Security of Migrants for the Members of the European Coal and Steel Community. Geneva, 29 June -8 July

  : ILO-Archiv:AktenmappeZS-l-16. 35 Conversation du Directeur Général avec Monsieur Claussen, Représentant du gouvernement allemand au Conseil d'administration, 5.1 |.1963, in: lLo-Archiv: Aktenmappe z l-24-l-1, S. l. 1959-1969 (am I 1. September 1967).36 Dieser Rûcktritt scheint die IlO-Verantwortlichen unerwartet getroffen zu haben, denn Thullen verlieB fri.ihzeitig seinen Posten (wahrscheinlich weil ihm noch Urlaubstage zustanden), ohne daB ein Nachfolger gefunden worden wiire.37 Der ideale Nachfolgekandidat lehnte jedoch den Posten ab, was die Suche nach einem geeigneten Nachfolger noch mehr erschwerte: ,,J'ai eu I'autre jour un entretien avec le Directeur général au cours duquel a été soulevé le problème de la direction du Service de la sécurité sociale, suite à la décision de M. Perrin de décliner l'offre que le Directeur général lui a faite."38 Die ausgesuchte Wortwahl (,,1e problème") bezeugl, daB man sich tiber die Entwicklungen innerhalb der Abteilung Sorgen machte und schnellstens eine Lôsung herbeigefiihrt werden muBte. Erst ftir den l. November 1967 wurde als neuer Leiter fiir die Abteilung Carlos Andrade Marin, ein weiterer Ecuadorianer, gefunden. Ungliicklicherweise kam der neue Abteilungsleiter im Meirz 1968 bei einem Flugzeugunglûck ums Leben.3e Es dauerte wieder mehrere Monate, bis sich die llO-Verantwortlichen auf eine Neubesetzung einigen konnten. Neuer Leiter wurde Giovanni Tamburi, aber er trat erst am 1. Januar 1969 sein neues Amt an, obwohl er (in einer anderen Abteilung) schon IlO-Bediensteter war, was eine schnelle Versetzung sicherlich ermôglicht hatte.ao Antonin Zelenka, der seit Ende November 1967 pensioniert war, erlaubte sich, einzugreifen und kritisierte das ganze Vorgehen: Mr. Zelenka came to see me today to discuss a staffrng problem in the Social Security Branch. He said that he had seen most of the officials of the Social Security Branch during the last few weeks, that he was impressed by their technical qualifications and capacities, but that he felt that the Branch as a whole had deteriorated very sadly in the last few years due to lack of leadership. t...] It seemed to Mr. Zelenka that since the death of Dr. Andrade-Marin no-one had been holding the Branch together and that each Professional official in the Branch was doins more or less what he wished. The 36 Vermerk von A

  Branch had become seriously affected bv this situation.al Bei der Betrachtung der Vorgiinge in der Abteilung frir soziale Sicherheit entsteht der Eindruck, die Fûhrungsetage der ILO hâtte den Emst der Lage nicht wirklich erkannt, denn in den l960er Jahren verlor die Genfer Organisation in mancherlei Hinsicht den Kontakt im Bereich der internationalen sozialen Sicherheit. Zwischen 1965 und 1969 irrte die Abteilung fiir soziale Sicherheit ohne wirklichen Abteilungsleiter umher. Bei dem Rûcktritt Thullens und dem Flugzeugunglûck Andrade Marins kann man sicherlich der ILO keine Schuld zuweisen. Die ausbleibenden Reaktionen auf diese Ereignisse sind hingegen etwas befremdlich, denn es handelte sich hier um eine der Vorzeigeabteilungen der ILO. Eine Bewertung der Auswirkungen dieser Ereignisse auf die internationale Ausstrahlung der ILO im Bereich der sozialen Sicherheit ist nur schwer môglich. Die verschiedenen Organe, wie zum Beispiel der Sachverstâin-digenausschuB fiir soziale Sicherheit und die Internationale Arbeitskonferenz, konnten trotz des Fehlens eines Abteilungsleiters ûber alle benôtigten Dokumente verfrigen. Dagegen hat die Zusammenarbeit mit auBenstehenden Institutionen, Liindem und Organeneinem Gebiet, das fast vollstiindig unter der Kontrolle der Abteilung standeinige Riickschlâge erlitten. Es wurde schon erlâutert, wie es zu einer folgenreichen Distanzierung zwischen den westlichen Staaten und der ILO kam. Es wird noch zu analysieren sein, wie sich diese Entfremdung auf die Zusammenarbeit der ILO mit dem Europarat und den EG, den wichtigsten europâischen Regionalpartnern der ILO auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit, ausgewirkt hat. 5. Das Thema der sozialen Sicherheit innerhalb der ILO 1963 wurde sogar im Rahmen des llO-Verwaltungsrates die Frage gestellt, ob die ILO ihre Mittel im Bereich der sozialen Sicherheit nicht verringern sollte, da andere Organisationen wie zum Beispiel die Internationale Vereinigung ftir Soziale Sicherheit ungeftihr die gleiche Zielsetzung verfolgten. Man war an dem Punkt angelangt, den die ILO in der ganzenNachkriegszeithaTte verhindern wollen. Sie hatte mit allen Mitteln versucht, ihre Voneiterrolle auf diesem Gebiet zu verteidigen, und hatte bei jeder Gelegenheit auf ihre Verdienste aufmerksam gemacht. Angesichts des Umfangs der Aufgaben der ILO, die sich immer mehr der technischen 4l ibid.t9s9-1969 Zusammenarbeit widmen muBte, war das ein sinnvoller Vorschlag. Denn es sollten Aktivitâten aufgegeben oder zumindest in ihrem Umfang reduziert werden, fiir die sich renommierte Organisationen engagiert hatten:

  [...] That being so, the Director-General should bear in mind the views of the experts and consider some reduction of the efforts and the resources devoted to that subject in favour of other matters which to many members of the Governing Body would seem moreurgent.a2 Die soziale Sicherheit wurde demnach von einigen Mitgliedem des ILO-Verwaltungsrates als nebensâchlich, wenn nicht sogar als unwichtig betrachtet. Diese Kdtik muB im Kontext der Zunahme von auf dem sozialen Gebiet spezialisierten Organisationen gesehen werden, die in ihrer groBen Mehrzahl nach 1945 entstanden waren. Genau gegen diese Verdoppelung der Strukturen hatte sich die ILO in den 1950er Jahren gewehrt. Die Vermehrung der Ansprechpartner auf dem Gebiet der internationalen sozialen Sicherheit hatte sich nicht nur auf die internationalen Organisationen ausgewirkt, sondern ebenfalls auf die Aktivitâten der Staaten. Diese Aktivitâten kamen kaum mit Hilfe der ILO zustande. Beispielhaft dafiir ist die Anzahl der bilateralen Abkommen in diesem Bereich: lhre Zahl, die sich l95l auf ungefiihr einhundert belief, hatte sich bis zum Jahre 1963 beinahe verdoppelt.a3 Die meisten internationalen Bestimmungen im Bereich der sozialen Sicherheit wurden demnach ohne Mitwirkung des dafiir zustâindigen internationalen Organs (der ILO) abgeschlossen. Intem wurde diese Infragestellung der ILO-Rolle im Bereich der sozialen Sicherheit nicht kommentiert. Offiziell wurde auch nicht Stellung genommen. Das Schweigen der IlO-Verantwortlichen ûber das Anfechten der Position der Genfer Organisation auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ûberrascht nicht sonderlich. Die 42 Minutes of the 154'h session of the Governing Body, Geneva, 5-8 Mqrch 1963, Geneva'. International Labour Office 1964, S.42-43. a3 cf. TROCLET, Léon-Eli: Eléments,S.246.3r4 1959-1969 ILO fiihrte einfach ihr vorgesehenes Programm in diesem Bereich durch, ohne auf die negative Beurteilung einiger Mitglieder ihres Verwaltungsrates einzugehen. Es wurde nur zu manchen Gelegenheiten, wie bei dem BeschluB zur Einberufung des Sachverstiindigenausschusses flir soziale Sicherheit, auf die Resolution Nr. 1l der Internationalen Arbeitskonferenz von 1962 hingewiesen, die eine Erweiterung des IlO-Arbeitsfeldes in der sozialen Sicherheit vorsah.aa Die geâuBerte Kritik an der Effrzienz der ILO in der sozialen Sicherheit sollte hier nicht ûberbewertet werden, denn es handelte sich um ein einmaliges Ereignis. Die fehlende Reaktion der ILO hingegen l2iBt zwei Interpretationsmôglichkeiten zu: Entweder war man sich der unumgânglichen Position der Genfer Organisation so sicher, daB man den kritischen Ansatz einfach ,ûberhôrte', oder die ILO befand sich in einer derart schlechten Ausgangslage bei der Diskussion der sozialen Sicherheit auf weltweiter Ebene, daB sie nicht einmal in der Lage war, ihre Ikitiker zum Schweigen zu bringen. Allem Anschein nach hatte die ILO ihre ftihrende Rolle in der internationalen sozialen Sicherheit nicht festigen kônnen. Die Umstâinde hatten sich jedoch nicht grundlegend verândert, denn die Organisation hatte immer noch eine entscheidende Bedeutung ftir die Enichtung und Verbesserung von Sozialsystemen in vielen Lândern. Die vorigen Abschnitte haben allerdings verdeutlicht, wie sehr die ILO in ihrer Ursprungsregion, Europa, an MachteinfluB verloren hatte. Die vorgetragenen Versàumnisse lassen sich vielleicht nur im Zusammenhang mit der Verschiebung der Machtverhâltnisse zwischen den europâischen Regionalorganisationen und der ILO erklâren. Trotz des Rùckgangs ihrer Tâtigkeiten in Europa war dieser Kontinent immer noch ein guter Gradmesser fiir die Akzeptanz der Organisation unter den Mitgliedstaaten. Wie schon erlâutert, hatte die ILO in Europa auf vielen Gebieten an Sympathien einge-briBt. Kapitel ll: Das eigene Programm der ILO auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit 1949 hatte der Vorstand des Sachverstândigenausschusses ftir soziale Sicherheit ein genaues Programm vorgelegt, nach dem die Entwicklung der sozialen Sicherheit innerhalb der ILO erfolgen sollte (cf. Teil IV). Aufgrund ihrer vielftiltigen Aktivitâten hatte die Organisation dieses ehrgeizige Programm zeitlich nicht einhal-44 cf. Minutes of the 159'h session of the Governing Body, Geneva, II-13 June and t0 Juty 1964, 1959-1969 ten kônnen. Das in der Tat kompakte Programm war wohl auch mit dem Hintergedanken geschrieben worden, die ILO wûrde sich ftir einige Jahre bei jeder Internationalen Arbeitskonferenz mit einem Tagesordnungspunkt ûber soziale Sicherheit befassen. Unter den llO-Verantwortlichen war man sich ûber die Notwendigkeit, dieses Programm zu Ende zu fiihren, einig, auch wenn sich im Rahmen des ILO-Verwaltungsrates immer wieder Stimmen gegen die Fortfiihrung erhoben. Beispielhaft war die Ablehnung des Verwaltungsrates per Abstimmung, das neue Ûbereinkommen ùber die Gleichbehandlung auf die Tagesordnung der Internationalen Arbeitskonferenz von 1958 zu setzen.a5 Langsam aber sicher erreichte die ILO eine Ûberarbeitung aller vor dem Krieg angenommenen Ûbereinkommen, die von der sozialen Sicherheit handelten, und vervollstrindigte das Netz mit neuen Ûbereinkommen. Dabei wurde ft.ir die Ûberarbeitung der Ûbereinkommen immer auf die gleiche Prozedur zurûckgegriffen: In einer ersten Phase wurde der Sachverstiindi-genausschuB fiir soziale Sicherheit vom Verwaltungsrat fïir eine Sitzung mit einer festen Tagesordnung einberufen. Nach der Sitzung legte der Sachverstiindigenaus-schuB dem IlO-Verwaltungsrat einen mit Handlungsvorschlâgen versehenen Bericht vor. Nach einer mehr oder weniger langen Bedenkzeit setzte der IlO-Verwaltungsrat das Thema der sozialen Sicherheit auf die Tagesordnung einer Internationalen Arbeitskonferenz, die dann in den meisten Fâllen ein Ûbereinkommen ûber das Thema verabschiedete. Dabei wurde der SachversttindigenausschuB nur selten einberufen. Er traf zwischen 1945 und 1969 nur viermal zusammen(1950, 1959, 1962 und 1967). Da das vom 8. bis zum 20. Februar 1950 stattgefundene Treffen schon eingehend dargestellt wurde, sollen nun die Ergebnisse der anderen Tagungen erlâutert werden. 1. Die Tagung vom 26. Januar bis zum 7. Februar 1959 und ihre Auswirkungen Die Voraussetzung guter Arbeitsbedingungen ftir die Sachverstândigen wurde fiir diese Konferenz nicht geschaffen, denn aus Haushaltsgriinden konnte die ILO dem AusschuB nicht alle vorgesehenen Finanzmittel zur Verfiigung stellen.a6 Geneva: International Labour Office 1965. S. 61. 45 cf. Minutes of the 137'h session of the Governing Body, Geneva,29 October-l November 1957, Geneva; International Labour Office 1958, 5.20-24. a6 cf. Rapport de Ia Commission d'experts pour la sécurité sociale. Genève, 26 janvier -6 février 1959 (CSSE/D.21.195819), in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI-CSSE 1002-401, S. l. 1959_1969 Die interessantesten Punkte, die der AusschuB zu behandeln hatte, waren erstens die Môglichkeit, ein internationales Instrument ûber die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer zu verfassen, und zweitens, eine Urkunde ûber die Gleichbehandlung von Einheimischen und Auslândem auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit vorzulegen. Der AusschuB hatte ebenfalls als Aufgabe, die Ûberarbeitungsmôglichkeiten aller vor dem Zweiten 'Weltkrieg angenommenen Ûbereinkommen der Sozialversicherungen in Ûbereinstimmung mit dem Ûbereinkommen Nr. 102 zu untersuchen. SchlieBlich sollte auch kontrolliert werden, ob die Bestimmungen des Ûbereinkommens Nr. 42 iber die Èerufskrankheiten aktualisiert werden konnten.aT Der erste Punkt bildete zwar ein wichtiges Thema der internationalen sozialen Sicherheit, war aber fiir einen groBen Teil der westeuropâischen Staaten nicht von sonderlich groBem Interesse, da sie ûber verschiedene Instrumente verftigten, die diese Rechte wahrten. Einige dieser Instrumente wurden auch dank der Zusammenarbeit mit der ILO verabschiedet. Die Vorlâufigen Europâischen Abkommen ùber die Soziale Sicherheit sicherten den europâischen (oder zumindest den aus den Mitgliedsliindern des Europarates stammenden) Btirgern die Gleichbehandlung in allen LÈindem, die das Abkommen ratifiziert hatten, zu. Die Verordnungen Nr.3 und 4 garantierten ihrerseits die 'Wahrung der Rechte der Wanderarbeitnehmer im Bereich der sozialen Sicherheit. Diese zwei Rechtstexte beschrânkten sich auf die sechs EG-LÈinder, aber ab 1959 wurde im Rahmen des Europarats eine in ihren Grundzûgen âhnliche Regelung ausgearbeitet, die spâter zum Europâischen Abkommen ûber Soziale Sicherheit wurde. Die IlO-Projekte des ersten Tagesordnungspunktes beinhalteten nur wenige konstruktive Elemente, denn die von der ILO vorgeschlagenen Bestimmungen existierten schon lângst in Westeuropa, das zu diesem Zeitpunkt der Genfer Organisation voraus war. Der SachverstândigenausschuB, dem nicht nur Experten aus Vy'esteuropa angehôrten, empfahl, ein Ûbereinkommen ûber die Gleichbehandlung bei einer der kommenden IlO-Arbeitskonferenzen auszuarbeiten und zu verabschieden. Dieser BeschluB wurde unter anderem deshalb gefa8t, weil sich das Ûbereinkommen Nr. 102 (das bei fast allen Debatten als Grundlage diente) in Bezug auf dieses besondere Problemfeld schon 1952 als nicht ausreichend erwiesen hatte.as In ihren Empfehlungen unterstrichen die Experten die Notwendig-q7 ibid., s. l-2. 48 Annexe I. Rapport de la Commission d'experts pour la sécurité sociale. Genève, 26 janvier -6 fevrier 1959 (CSSEiD.2l.195819 (Annexe l)), in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI-CSSE 1002-401, S. l. 1959-1969 keit, alle Rechte der Wanderarbeitnehmer, wie die Wahrung der Anwartschaften, der erworbenen Rechte oder des Erhalts von Sachleistungen im Ausland in das Ûbereinkommen einzlbeziehen. Es wurden auch Lôsungsansâtze vorgeschlagen, um die Vereinbarungsschwierigkeiten zwischen dem Territorialitâtsprinzip und dem persônlichen Leistungsanspruch zu ùberwinden.ae Der zweite Tagesordnungspunkt war fiir die europâischen Staaten interessanter, denn es sollten die nicht mehr zeitgemËiBe Ûbereinkommen von vor 1939 ûberholt werden, um sie auf den aktuellen Standard zu bringen. Die Liste beinhaltete zwrilf Ûbereinkommen (Nr

  "so Die Mehrzahl der Ûbereinkommen hatten zur damaligenZeit nur die soziale Pflichtversicherung als Schutzinstrument anerkannt und alle anderen Formen des Schutzes abgelehnt. Die Ûbereinkommen beinhalteten bis ins Detail gehende Bestimmungen, was dem Prinzip der Rahmenbestimmungen der ILO nicht entsprach und die Vertragstexte âuBerst unflexibel machte. Die Experten vermiBten in den Regelwerken gesicherte Mindestleistungen und dynamische Verbesserungen. Es wurde ebenfalls bemlingelt, daB die Ûbereinkommen einfach zu europâisch seien.Sr Obwohl das Ûbereinkommen Nr. 102 eine Richtung vorgezeichnet hatte, die fiir die gesamte soziale Sicherheit wegweisend war, empfahlen die Experten, die Revision der alten Ûbereinkommen in vier verschiedenen Etappen durchzuftihren: je eine internationale Urkunde iiber die Leistungen bei Arbeitsunftillen und Berufskrankheiten, iiber die Leistungen bei Alter und Invaliditât sowie an Hinterbliebene, ûber die Leistungen bei Krankheit und ûber die Leistungen bei Arbeitslosigkeit. Dieser EntschluB bedeutete nicht die Aufgabe der Gesamtkonzeption der sozialen Sicherheit, sondem wurde offenbar aus praktischen Grûnden getroffen. Einige Experten hatten sicherlich noch die Erfahrungen bei den Arbeiten ûber die Mindestnormen und den (gescheiterten) hôhe-49 ibid., s. 2-3. 50 Annexe II. Rapport de la Commission d'experts pour la sécurité sociale. Genève, 26 janvier -6 février 1959 (CSSE/D.21.195819 (Annexe II)), in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI-CSSE 1002-401, S. l. 1959-1969 ren Normen in Erinnerung. Die Arbeitsbelastung war so groB gewesen, daB wohl keine der zwei Urkunden zustande gekommen wâre, wenn man die Revision in einem Zug durchgefiihrt hâtte. Das Nein der Arbeitgebervertreter zum neun Risiken deckenden Ûbereinkommen Nr. 102 wurde ohne Frage ebenfalls berûcksichtigt.sz Durch eine getrennte Behandlung der sozialen Risiken sollten erstens die Arbeiten in den Ausschiissen erleichtert und zweitens die Chancen einer Annahme der Ûbereinkommen erhôht werden. Einer der Gri.inde ftir den Erfolg des Ûbereinkommens Nr. 102 war die Bûndelung aller sozialen Risiken in einem internationalen Text. Durch den neuen Ansatz ging jene Komponente verloren, die eine klare Ûbersicht aller Grundpfeiler der sozialen Sicherheit erlaubt hatte. Mit dem neuen System wurde die ganze Thematik wieder komplizierter, was langfristig sicherlich einen Attraktivitâtsverlust fiir einige IlO-Ûbereinkommen nach sich zog. Einer der im Rahmen des Ausschusses unterbreiteten Vorschlâge ging sogar weiter als der aktuelle Stand in einigen europâischen Staaten: eine Ausweitung der Leistungen auf die landwirtschaftlichen Arbeitnehmer.s3 Hingegen kam es riber die Hôhe der neuen Ûbereinkommensnorïnen fast zu einem Riickschritt, denn erst nach einer Debatte unter den Experten wurde vereinbart, daB die neuen Leistungsnorrnen in Einklang mit dem Ûbereinkommen Nr. 102 stehen mi.iBten und nicht unter den Leistungen der dortigen Bestimmungen liegen dtirften, aber es wurde auch darauf hingewiesen, daB die Werte nicht zu hoch sein sollten.sa Beim Ubereinkommen Nr.42 iiber die Entschâdigung bei Berufslaankheiten (1934) ging es nicht nur um einen Rtickstand des internationalen Textes gegenûber den neuen Konzepten der sozialen Sicherheit: Die technischen Fortschritte im Bereich der Medizin hatten eine Ûberarbeitung des Ûbereinkommens notwendig gemacht. Dieses Vertragswerk machte als einziges Dokument auch keinen Sinn mehr, da diese Problematik im breiteren Rahmen der Entschâdigung bei hohen Berufsrisiken eingebettet war. Neben der Empfehlung, ein neues Rechtsinstrument zu verabschieden, wurde vorgeschlagen, auf nationaler Ebene eine Liste von Berufskrankheiten zu erstellen, fi.ir die Erstattungsmôglichkeiten vorhanden sein sollten. Dieser Punkt war ftir die sechs EG-Staaten ebenfalls kaum eine Verbesserung, denn sl ibid., s. :. 52 cf. z.B. International Labour Conference. Thirty-Sixth Session Geneva, 1952, Record of Proceedings, Geneva: International Labour Office 1953, S. 309. 53 Annexe If . Rapport de la Commission d'experts pour la sécurité sociale. Genève, 26 janvier -6 fevrier 1959 (CSSE/D.21.1958/9 (Annexe Il)), in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI-CSSE 1002-401, S.9. 1959-1969 schon 1962 kam es zur Verabschiedung einer Empfehlung auf europâischer Ebene, die einer europâischen Liste der Berufskrankheiten gleichkarn.:s Der europâische Standard im sozialen Schutz hatte ein solch hohes Niveau erreicht, daB die Normensetzung bei den europâischen Regionalorganisationen und der ILO parallel verlief oder sogar in einigen Fâllen die europâischen Institutionen bei der Festsetzung von neuen Normen weiter waren. Das schwindende Interesse der europâischen Staaten an den Ûbereinkommen der ILO ist deshalb nicht venvunderlich. Der erste Tagesordnungspunkt wurde relativ schnell vom ILO-Verwaltungsrat als Thema einer Internationalen Arbeitskonferenz festgelegt, denn 196l kam es zur ersten Diskussionsrunde ûber das Ûbereinkommen Nr. 118 ûber die Gleichbehandlung (Soziale Sicherheit).56 Bei der nâchsten Konferenz (1962) wurde dann das Ûbereinkommen verabschiedet. Grundgedanke war es, die Rechte der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien zu schiitzen. Selbst die Mehrheit der Arbeitgebervertreter sprach sich ftir das Ûbereinkommen aus. Ein kleines Drittel stimmte gegen das Regelwerk mit der Begriindung, die Bestimmungen des Ûbereinkommens seien unzureichend.sT Ein italienischer Arbeitnehmervertreter wies auch explizit auf die schon bestehenden identischen Regelungen des europiiischen gemeinsamen Marktes hin: ,,I appeal to the spirit of co-operation of those countries which, by means of special regional uurangements such as the Common Market in Europe, have undertaken to supply the same principles of solidarity and social justice as we have adopted in the present Convention."5s Dieses Ûbereinkommen brachte demnach nicht viele Neuerungen fiir die europâischen LÈinder, sondern dehnte bisher auf Europa beschriinkte Normen intemational aus. Die ILO hatte schon friihere Ûbereinkommen tiber die Gleichbehandlung in Kraft gesetzt, aber Ûbereinkommen Nr. 118 war dasjenige, welches das Thema am vollstândigsten behandelte. Das Ûbereinkommen Nr. 118 erfuhr bei weitem nicht den Widerhall, den das Ûbereinkommen Nr. 102 erhalten hatte. Mit dem Ûbereinkommen iiber die Mindestnormen der sozialen Sicherheit hatte die ILO ihr internationales Ansehen noch steigern kônnen. Durch das Regel-54 ibid., s. to. 55 PERRIN, Guy: ,,Le rôIe...", S. 465. 56 International Labour Conference. Forty-Fifth Session Geneva, Geneva: International Labour Offrce 1962, S. 545-546. 57 lnternational Labour Conference. Forty-Sixth Session Genevq, Geneva: International Labour Office 1963, S.455. s8 ibid., s.475. 320 1961, Record of Proceedings, 1962, Record of Proceedings, 1959-t969 werk von 1962 wurde dieses Ziel bei weitem verfehlt, weil auf regionaler Ebene schon zu viele dhnliche Lôsungen vorhanden waren. Die Untersuchung des Themas der Gleichbehandlung zeigt aber, wie sehr sich die Beziehungen zwischen Westeuropa und der Genfer Organisation innerhalb eines Jahrzehnts gewandelt hatten. Wiihrend 1944 und sogar noch 1952 die ILO als groBes Vorbild diente, war im Jahre 1962 die Lage in Westeuropa genau umgekehrt, denn zum Zeitpunkt der Annahme existierten schon seit 1958 (Inkrafttreten der Verordnungen Nr. 3 und 4 der EG), wenn nicht sogar 1956 (Inkrafttreten der Vorlâufigen Europâischen Abkommen i.iber die Soziale Sicherheit des Europarats fiir die meisten EG-Staaten), Regelungen ûber die Gleichbehandlung. Diese Umkehrung der Ausgangslage kann nur anhand der Schwerpunktverlagerung innerhalb der ILO erklÈirt werden. Da sie vermehrt mit Staaten zu tun hatte, die im Bereich der sozialen Sicherheit nur wenig entwickelt waren, konnte sie kaum mit der von der EG (und unter Einschriinkungen von dem Europarat) vorgegebenen Normengesetzgebung mithalten. Deshalb ,ûberholten' die EG das Niveau der ILO. auch wenn diese in theoretischer Hinsicht noch die Oberhand behielt.ss 2. Die Tagungen von 1962 und 1967 und ihre Umsetzung in Ûbereinkommen Bei der Tagung vom 26. November bis zum 8. Dezember 1962, die erst im MËirz 1962 vom IlO-Verwaltungsrat festgelegt worden war, ging es wiederum zum Teil um Punkte, die schon beim vorigen Treffen der Sachverstândigen erôrtert worden waren. Auf der Tagesordnung standen neben der Erôrterung der sozialen Sicherheit und ihrer Anwendung in den Entwicklungsliindern sowie der Resolution ûber die Ausweitung der Rolle der ILO auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit, die Erarbeitung der in den neuen internationalen Instrumenten enthaltenen Prinzipien ftir die Leistungen im Falle von Arbeitsunftillen und Berufskrankheiten und fi.ir die Alters-, Invaliditâtsund Hinterbliebenenrenten.60 Noch in der ersten Sitzung wurden ,,les longs intervalles qu'il y avait entre les réunions de la Commission et la possibilité de convoquer celle-ci plus régulièrement et plus fréquemment en vue de faciliter s9 cf. VAN LANGENDONCK, Jef: ,,Le but de la sécurité sociale.,, S. 63. 60 Rapport de la Commission d'experts pour la securité sociale. Genève, 26 novembre -8 décembre 1962, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE 1003-200, S. l-2.

  angesprochen.6l Auch wenn diese Kritik eher nebensâchlich scheint, so wurde darin ein Problem wieder aufgegriffen, gegen daswie dargestellt -Pierre Laroque zwischen 1949 und 1952 verzweifelt angegangen und das nach fast 15 Jahren immer noch nicht behoben worden war. Ein Grund ftir die UnregelmiiBigkeit der Treffen des Sachverstândigenausschusses lag nâmlich sicherlich in der finanziellen Lage der ILO, die stark von den Beitrâgen der Mitgliedstaaten abhing. Solche finanziellen Engpâsse zeigten aber eindeutig, daB die ILO die soziale Sicherheit nur wie ein Anliegen wie jedes andere betrachtete und sie auf diesem Gebiet nicht mehr Zeit und Geld investieren wollte. Es waren Entscheidungen dieser Art, die der Genfer Organisation ihre Ûberlegenheit auf dem sozialen Gebiet gekostet haben, und nicht so sehr die Verschiebung der Interessen auf die Entwicklungsllinder, denn neben der technischen Zusammenarbeit hâtte die ILO ebenfalls eine aktive europâische Regionalpolitik betreiben kônnen. Die Diskussionen ùber die Arbeitsunf?ille und die Berufskrankheiten einerseits und die Leistungen bei Invaliditat und Alter sowie an Hinterbliebene andererseits bildeten nur eine ErgÈinzung der schon 1959 gefiihrten Debatten.62 Die Empfehlungen des Sachverstiindigenausschusses fi.ihrten zu zwei internationalen Urkunden: Das Ûbereinkommen Nr. 121 tiber Leistungen bei Arbeitsunftillen und Berufskrankheiten (1964) und das Ûbereinkommen Nr. 128 iiber Leistungen bei Invaliditât und Alter und an Hinterbliebene (1967). Inhaltlich brachten diese Ûbereinkommen keine sonderlichen Neuerungen ftir die industrialisierten Staaten, denn es muBte ein Mittelweg zwischen allen Mitgliedstaaten gefunden werden, was eine Nivellierung der Bestimmungen nach unten bedeutete. Der Kreis der geschtitzten Personen wurde so elastisch def,rniert, daB es ftir die europâischen Staaten kein Problem darstellte, die Bedingungen der Ûbereinkommen zu erftillen. Die niedrigen Ansprtiche fiir die europâischen Staaten konnten zu keiner Verbesserung der Lage in 'Westeuropa fiihren. Man darf deshalb annehmen, daB das Interesse an den neuen Ûbereinkommen nur hôflich war. Die vom 6. bis zum 18. Mârz 1967 stattfindende Tagung setzte die Revisionsarbeiten fort und konzentrierte sich dabei auf die letzten noch nicht behandelten 6l ibid., s.2. 62 cf. Annexe I et Annexe IL Rapport de la Commission d'expefts pour la sécurité sociale. Genève, 26 novembre -8 décembre 1962, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE 1003-200. 1959-1969 Punkte.63 Im gleichen Jahr wurde das nâchste Ûbereinkommen von der IlO-Arbeitskonferenz durch die Mehrheit der Vertreter angenommen: Ûbereinkommen Nr. 128 ûber Leistungen bei Invaliditât und Alter und an Hinterbliebene. Dieser AusschuB konzentrierte sich auf die Revision der Vorkriegsùbereinkommen iiber die ârztliche Betreuung. 1969 wurde dann ein neues Ûbereinkommen zu diesem Thema, das Ûbereinkommen Nr. 130 ûber ârztliche Betreuung und Krankengeld, verabschiedet. Erst bei dieser Sitzung sprach man das Thema der Familienleistungen an. Zur Erinnerung: Die ILO hatte dieses Thema wiihrend des Krieges ausgeklammert, obwohl die Vorbildstaaten wie Neuseeland und GroBbritannien KindergeldmaBnahmen eingefiihrt hatten. Die ILO hatte sich bei ihren Projekten im Bereich der sozialen Sicherheit (mit Ausnahme des Ûbereinkommens Nr. 102) nicht mehr mit dieser Problematik auseinandergesetzt. Die im Ûbereinkommen Nr. 102 verfaBte Regelung schien den IlO-Verantwortlichen ausreichend zu sein. Der SachverstândigenausschuB vertrat eine andere Meinung und hielt an dem Prinzip fest, daB ,,pow chacune des éventualités couvertes par la convention concernant la norme minimum (n'102), un instrument séparé devrait établir une norlne supérieure."64 Die Herangehensweise an das Problem verdeutlichte den Rûckstand, den die ILO nun auf einigen Gebieten hatte. Lange Zeithatten die ILO-Normen als MaBgabe gedient, die die Mitgliedstaaten als Muster betrachten sollten. In den meisten Fâllen hatten dabei zweifellos die fortschrittlichsten MaBnahmen in dem einen oder anderen Land der Genfer Organisation wiederum als Vorbild gedient (cf. z. B. der Beveridge-Bericht und die Empfehlungen Nr. 67 und 69). Die Lage âinderte sich anscheinend ab dem Ende der 1950er Jahre. Wâhrend die ILO friiher selber die Vorgaben festgelegt hatte, konnte sie von nun an nur noch dem Tempo der Mitgliedstaaten zu folgen versuchen und ihre Bestimmungen an die der am weitesten entwickelten Liinder anpassen. Dabei ist schwer zu klâren, inwieweit die Aufnahme der Entwicklungslàinder in die IlO-Gremien zu dieser Positionsverschiebung beigetragen hat. Eine Antwort auf diese Fragestellung wtirde AufschluB geben, ob die ILO selbst diesen Riickstand gegenûber den industrialisierten Liindern in Kauf genommen hat, um sich den anderen Weltregionen zu widmen, oder ob sie von dem Tempo der Neuerungen in Europa, Nordamerika 63 Report of the Commission of Social Security Experrs,6 -l8 March 1967 (CSSE/D.l .1967), in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE I 004-50 l(A). 64 CRAIG, lsabel/TOMES, lgor: ,,Origines et activités de la Commission d'experts pour la sécurité sociale de I'OlT", in: Revue internationale de sécurité sociale 4l1969, S. 566. worden ist und ihm nicht folgen konnte. Leider gibt es keine ausreichenden Hinweise fiir die eine oder andere Interpretation. Von vielen wurden diese neuen Ûbereinkommen im Bereich der sozialen Sicherheit als eine Art hôhere Norm bewertet. Ein Teil der Argumentation des Sachversttindigenausschusses grtindete auf einer âhnlichen Idee.65 Die verlangten Niveaus der neuen Ûbereinkommen waren tatsâchlich hôher. Sie bildeten jedoch fiir die westeuropâischen Staaten kaum einen Anreiz, die nationale Gesetzgebung zu verbessern.66 Vor allem war aber die Ûberarbeitung der Vorkriegstibereinkommen Ende der l960er Jahre immer noch nicht beendet. Nach Aussage von Guy Perrin konnten die Experten erst 1988 ihre Arbeit beenden, also vier Jahrzehnte nach der Vorgabe des Vorstandes des Sachverstiindigenausschusses von 1949.62 Wtihrend sich der Rtickstand der ILO gegenùber der Gesetzgebung der fortschrittlichsten Staaten in gewisser Hinsicht rechtfenigen liiBt, gibt es keine rationale Erkliirung fiir dieses langwierige Verfahren. Selbst die Anhâufung von Arbeit aus den anderen Tatigkeitsbereichen wÈire nur ein Scheinargument, denn es vergingen insgesamt vier Jahrzehnte, um alle zwischen 1925 (Nr. l7) und 1936 (Nr. 56) verfaBten Ûbereinkornmen zu emeuern. ln der Zeit, in der sich der SachverstÈindigenausschuB mit dieser Arbeit befaBte, konnten nur beschriinkt andere Themen auf die Tagesordnung gesetzt werden, was der ILO sicherlich nicht half, mit den fortschrittlichsten Lâindern Schritt zu halten. Es handelte sich zwar nicht um eine Periode wie zwischen 1935 und 1945, in der die Sozialpolitik sich in einer wahren Aufbruchstimmung befand, aber es kamen trotzdem Neuerungen hinzu wie zum Beispiel die Dynamisierung der Renten, die die Genfer Organisation nur oberflâchlich behandeln konnte. Der positive Aspekt dieser Ûberarbeitung von alten Ûbereinkommen war der weltweit unternommene Versuch, eine minimale Harmonisierung der Sozialleistungen zu erreichen. Die Angleichung der Gesetzgebungen der mehr als 100 LO-Mitgliedstaaten schien zwar etwas utopisch, aber durch eine einheitliche Vorgabe an alle wurde zumindest die Richtung gewiesen, wie der soziale Schutz auszusehen habe. Die Ûbereinkommen hatten zwar keine bindende Kraft, aber auch bei einer Nichtratifikation konnte jeder IlO-Rechtstext durchaus eine positive Wirkung auf nationale Gesetzgebungen haben. Als Beispiel kann man die Empfehlungen Nr.67 65 PERRIN, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in:. Revue internationale du travail99 (mars 1969), S.301. 66 cf. Ûbereinkommen Nr. I I 8. Nr. l2 I . Nr. 128 und Nr. I 30. 1959-1969 und 69 von 1944 anfiihren, die nur grob die Richtlinien vorgaben und dennoch eine nicht zu unterschâtzende Wirkung auf die nationalen Gesetzgebungen entfalteten. Die europâischen Staaten hatten sich, wie jetzt zu untersuchen sein wird, ein wenig aus der ILO zurûckgezogen, um auf regionaler Ebene ihre projekte in diesem Bereich fortzusetzen. An den meisten dieser Projekte war die ILO beteiligt, was den Leistungsunterschied zwischen den innerhalb der ILO erzielten Ergebnissen und den Emrngenschaften in WesteuropainZusammenarbeit mit ihr um so erstaunlicher macht. Dieser Umstand zeugt vom immer noch vorhandenen Fachwissen der ILO-Experten. Das Problem kann daher wohl nicht in der Abteilung fi.ir soziale Sicherheit gelegen haben und wahrscheinlich auch nicht im SachverstiindigenausschuB fi.ir soziale Sicherheit, denn jedes Mal, wenn dieser einberufen wurde, kam es einige Jahre danach zur Verabschiedung eines llO-Ûbereinkommens. Die Berichte des Ausschusses haben vermutlich das Annahmeverfahren sogar beschleunigt. Das problem muB eher bei der Internationalen Arbeitskonferenz oder beim llO-Verwaltungsrat gesucht werden. Vor allem letztere Institution, oder besser gesagt die Arbeitgebervertreter, haben sich gegen sozialpolitische Tagesordnungspunkte gestellt.os Im Rahmen des llO-Verwaltungsrats wurden die grundlegenden Entscheidungen iiber die Politik und die Ausrichtung der ILO getroffen, was die Verzôgerung der Revision der Ûbereinkommen erklàrt. An den Verzôgerungen haben die Verhandlungsparteien oft einen wichtigen Anteil. Deshalb soll die Haltung der Mitgliedsraaten innerhalb der ILO kurz beleuchtet werden. Entscheidend fiir die ILO und alle anderen intemationalen Organisation war die Politisierung der Debatten. Solange sich die ILO bei ihrer Arbeit auf die ,,technical and "non-controversial" aspects"6g konzentrierte, hatte sie nur wenig Mûhe, die westeuropâischen Staaten an den Verhandlungstisch zu bringen und mit ihnen ein ftir alle zufriedenstellendes Abkomm en zu schlieBen. Das Internationale Abkommen tiber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer ist daftir das paradebeispiel: Das Problem des sozialen Schutzes der Rheinschiffer war fiir alle Staaten ein Problem; die politische Brisanz war dabei keine Hûrde, und die Lôsungen beschriinkten sich auf technische Anpassungen der vorhandenen Systeme. Sobald die 67 cf. PERRIN , Guy: Histoire, S. 588. 68 Es wurde weiter oben schon auf diese Problematik eingegangen. Zur Erinnerung, cf. Minutes of the 137'h session of the Governing Body, Geneva, 29 October-l November 1957, Geneva: International Labour Office 1958, S. 20-24. 32s r959-1969 ILO oder die europâischen Regionalorganisationen die Schwelle der reinen technischen Koordinierung der europâischen Sozialsysteme ûberschritten, bildete sich unter den Verhandlungsparteien ein erheblicher Widerstand. Je weiter die ILO ging, um so mehr strâubten sich die LZinder gegen eine Fortsetzung der immer politischer werdenden Arbeiten. Mit dem Kalten Krieg wurden viele der vorher noch von allen als technisch betrachteten Themen zu Politika. Die unterschiedlichen Auffassungen ûber den Aufbau der Sozialsysteme belegen die starke Polarisierung, die ein solches Thema bei einer internationalen Konferenz herbeiftihren konnte. Die Jalrzehnte zurtickgehende Geschichte der nationalen Sozialsysteme hâtte noch mehr Ztindstoff in die Diskussionen gebracht. Die Mitgliedstaaten blockierten deshalb die aufkommenden Bestrebungen der ILO und der europâischen Regionalorganisationen bewuBt, denn sie waren an einer Politisierung eines ansonsten kaum in den Schlagzeilen stehenden Bereiches nicht interessiert. Sie wollten ihre traditionsreichen Systeme auch selbst fiir eine bessere Vôlkerversttindigung auf internationaler Ebene nicht opfem. Kapitel lll: Die regionalen Abkommen in Zusammenarbeit mit der tLo Bei einigen der internationalen Abkommen, die jetzt angesprochen werden, hatten die Vorbereitungsarbeiten schon sehr frtih begonnen. Sie wurden der Klarheit wegen nicht in den vorigen Abschnitten vorgestellt, auch wenn sie rein chronologisch durchaus in die Periode 1949-1959 hineingehôrt hâtten. Dabei handelt es sich ausschlieBlich um im Rahmen des Europarats ausgearbeitete Texte. Die Ursache fiir die sich ùber Jahre hinweg hinziehende Arbeit liegen in diesem Falle nicht bei der ILO oder ihren Mitarbeitern. Die Verzôgerungen wurden einzig und allein durch den Europarat verursacht. Hingegen kam es nach der Beendigung des europâischen Abkommens ûber die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer und seiner Umwandlung in die Verordnungen Nr. 3 und 4 zu keiner weiteren sich in Abkommen niederschlagenden Zusammenarbeit zwischen der ILO und den EG, die als Ziel die Verfassung eines internationalen Regelwerkes gehabt hâtte. Die Grùnde sind vielf?iltig und sollen dann in einem weiteren Abschnitt tiber die Zusammenarbeit der ILO mit den europâischen Regionalorganisationen dargelegt werden, denn die ILO beschrânkte sich nicht nur 69 HAAS, Ernst B.: Beyond the Nation-State. Functionalism and International Organization.

  von regionalen Abkommen, sondern war in einer ganzen Reihe von anderen Feldem aktiv.

1959_1969renztexte .

 . Man hâtte sich auch auf die Universelle Erkliirung der Menschenrechte beziehen kônnen, die ebenfalls das Recht auf soziale Sicherheit vorgab, aber ein solcher Bezug hâtte wieder etwas Abstraktes bedeutet, und der Europarat brauchte ein bindendes, mit genauen Normen versehenes Abkommen. Obwohl schon Anfang 1960 die endgtiltige Fassung der Charta weitgehend abgeschlossen war, kam es erst Ende 1961 zur Paraphierung der Europâischen Sozialcharta. Am l8'November 196l wurde in Turin der feierliche Akt vollzogen. Selbst die IlO-Verantwortlichen konnten sich ûber die in der Sozialcharta enthaltenen Emtngenschaften nur zum Teil freuen, denn sie waren mit den Bestimmungen nicht ganz zufrieden. So sagte der stellvertretende Generaldirektor Rens, die ILO sei stolz, an diesem Unternehmen teilgenommen zu haben, aber er fiigte im weiteren Verlauf seiner Rede auch hinzu: En lisant cette constitution de lglg dans laquelle I'O.I.T. s'inspirait si profondément de |expérience européenne, et la charte sociale européenne de l96lprès d'un demi-siècle sépare ces deux documentsje constate que nous n'avons peut-être pas progressé autant que nous I'aurions dû. J'en suis à la fois un peu déçu et un Peu inquiet.l 16 Dabei wandte er sich weniger an die ILO als an die europâischen Staaten, die es seiner Ansicht nach versâumt hâtten, weiterhin am sozialen Fortschritt zu arbeiten. Die ILO forderte die europâischen Staaten auf, im sozialen Bereich wieder eine Vorreiterrolle zu iibernehmen, die seiner Meinung nach vernachlâssigt worden war. In den anderen untersuchten Texten kam immer wieder zum Ausdruck, dafJ es oft die ILO gewesen war, die als Vermittler zwischen den verschiedenen Gruppen und Mitgliedstaaten fungiert hatte, um fiir alle annehmbare Lôsungen zx finden. Im Falle der Europâischen Sozialcharta kehrte sich dieses Bild um: Den europâischen Staaten wurde vorgeworfen, in den letzten Jahrzehnten nicht genug unternomm en zv haben. In diesem Kontext wurde der Europarat in der Rede von Jef Rens gar nicht erwtihnt, obwohl er der Initiator dieses neuen internationalen Vertragswerks gewesen war. Die t15 Charte sociale européenne. Recueil de textes, StraBburg: Editions du Conseil de l,Europe 1997, s.25. ll6 11s1s pour le discours que M. Rens doit prononcer à Turin à l'occasion de la signature de la Charte sociale euroSenne, octobre 1961, in: lLo-Archiv: Aktenmappe IGo 04-12, s.4. 1959-1969 groBe Hoffnung bestand darin, der Europarat wtirde die begonnene Arbeit fortsetzeî.|7 Insgesamt betrachtet, bildete die Europâische Sozialcharta in vielerlei Hinsicht einen KompromiBtext.rls Inhaltlich wurde sie von den neuen Entwicklungen schnell ûberholt, da sie nicht auf dem Recht des persônlichen Leistungsanspruchs beruhte.lle Die stark eingeschrânkten Kontrollmôglichkeiten sind ebenfalls von einigen Spezialisten scharf verurteilt worden, denn sie machen jegliche Kontrolle der tatsâchlichen Beachtung der niedergeschriebenen Prinzipien unmôglich.tzo Die Mitgliedstaaten des Europarats haben den Vertragstext unterschiedlich beurteilt. Die Haltung gegeniiber der Ratifikation ist dabei ein erster Hinweis auf die Einstellung der sechs Grûnderstaaten der EGKS: Wiihrend die BRD und Italien die Sozialcharta schon 1965 ratifrzierten,lieBen sich die anderen vier Staaten erheblich melv Zeit: Frankreich trat der Europâischen Sozialcharta erst im April 1973 bei, die Niederlande im Mai 1980 und Belgien und Luxemburg gar erst 1990 und 1991.r2r Dabei stellten die aufgestellten MaBnahmen und Normen ftir keinen der sechs Staaten eine untiberwindliche Hiirde dar, da die meisten Bestimmungen schon im nationalen Recht verankert waren und kein neues europâisches Recht schufbn.l22 Auch vor den Gerichten wurde der Wert des Textes unterschiedlich ausgelegt: Die franzôsischen Richter weigerten sich, der Europâischen Sozialcharta irgendeine unmittelbare rechtliche Auswirkung zuzugestehen, eine Interpretation, die von Belgien ebenfalls ûbernommen wurde. Der niederliindische Hoge Raad hat dagegen eine direkte Anwendung des europâischen Abkommens zugelassen.l23 Dieser Umstand dùrfte die Befiirworter einer langsamen Angleichung oder Annâherung der Sozialpolitiken der europâischen Staaten nicht sehr positiv gestimmt haben, denn die Europâische Sozialcharta beinhaltete kaum Neuerungen, die eine solche Angleichung beschleunigt hâtten

  that most expertsthe Belgian and the French were exceptionswanted a Code that would exhibit their respective countries' legislation in the most advantageous manner."l43 Anscheinend waren viele Mitgliedstaaten des Europarates nicht an hôheren Normen interessiert (was das Scheitern der hôheren Normen der ILO auch belegt). Ftir sie sollte die Europâische Ordnung nur verfaBt werden, um ihre Sozialsysteme ins beste Licht zu rûcken. Die sich ftir einen fortschrittlicheren Text einsetzenden Staaten weigerten sich, die Europâische Ordnung fiir ein solches Vorhaben umzuorientieren, so daB die Diskussion relativ schnell auf andere Probleme ûberging. Da ursprtinglich die Mindestnormen und die hôheren Normen im gleichen Rahmen verfaBt und verabschiedet werden sollten, waren Probleme wie die Auslegung der Texte oder Kontrollmechanismen gar nicht angesprochen worden. Die ILO hâtte nâmlich nach Verabschiedung des Textes die Aufsicht iiber alle Verfahren gehabt. Bei einer Ûbernahme der hôheren Normen durch den Europarat waren Konflikte zwischen beiden Organisationen môglich, da die ILO die Texte theoretisch anders auslegen konnte als der Europarat.laa In diesem Falle wollte man seitens der ILO sicherlich verhindern, daB sich erstens eine abweichende Interpretationslinie zur ILO-Konzeption bildete und zweitens die Kontrolle ûber einen dem Ûbereinkommen Nr. 102 sehr âhnlichen Text verloren ging. Um eine Kontinuitât in der Interpretation der Texte zu gewiihrleisten, schlug man vor, die Berichte der Mitgliedstaaten zu den Bestimmungen der Europâischen Ordnung durch das IAA i.iberprûfen zu lassen. Dieses l4l 3.1.1von Maurice Stack an Finn Tennflord,6.ll.l953, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO04-1004-7. 142 Report on 7th Session of Committee of Social Security Experts of Council of Europe, Strasbourg 23-26 March I 954, von Maurice Stack, 3 1 .3 .1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-I 004-7, S. 4. 143 ibid., s. z. t9s9-1969 Thema beschâftigte die Experten und die verschiedenen Gremien der zwei Organisationen ûber zwei Jahre hinweg. Nach langem Zôgerneinigte man sich schlieBlich auf ein solches Verfahren, was fiir die Mitgliedstaaten bedeutete, daB sie fiir die Europâische Ordnung die Berichte nach ILO-Muster verfassen muBten.l4s Noch heikler war das Thema des Niveaus der Europâischen Ordnung der Sozialen Sicherheit und wie man dieses Niveau kalkulieren sollte. In einer ersten Phase muBte man sich zuerst verstiindigen, wie groB der Unterschied zwischen dem Ûbereinkommen Nr. 102 und der Europâischen Ordnung sein sollte. Ausgangspunkt waren dabei die Normen des Ûbereinkommens Nr. 102. Durch die enge Verknùpfung mit diesem Text der ILO wuBte man zum Beispiel genau, welche Lânder welche Risiken abdeckten und welche nicht (cf. weiter oben: Die Bedeutung des ûbereinkommens Nr. 102). Auf dieser Grundlage wollte man das neue Vertragswerk gestalten. Es wurden dazu zwei verschiedene Methoden ausgearbeitet (offensichtlich beide durch die IlO-Expertenra6): Die erste beruhte auf der relativen Gewichtung der Sozialleistungssysteme, wiihrend die zweite vom Niveau des Ûbereinkommens Nr. 102 ausging und eine Erhôhung der Sozialleistungen oder der Leistungshôhe vorschlug.lcz Die erste Methode mit den Namen ,,méthode des poids ajustés"la8 hatte den Vorteil, einen Vergleich zwischen den verschiedenen Modellen zu ermôglichen, denn jeder Sozialversicherungszweig erhielt einen Wert (wobei 100 die Gesamtsumme aller Zweige bildete): Das Gewicht eines im Einklang mit den Vorgaben des Ûbereinkommens Nr. 102 funktionierenden Altersversicherungssystems glich 30 Punkten, ein Krankengeldsystem war 8 Punkte wert, usw. Diese Gewichte wurden noch mit zwei Koeffizienten multipliziert: Der erste Koeffizient sollte messen, inwieweit der Sozialversicherungszweig tiber der Minimalnorm lag, was die Anzahl der geschûtzten Personen anbetrifft, und der zweite sollte anzeigen, in welchem Umfang die tatsâchlichen Leistungen iiber die Mindestleistungen hinausgingen.l4e

  Werk von Jacques Doublet und Georges Lavau, Sécurité sociale,brldet dabei die groBe Ausnalilne.ls4 Das zweite Modell, das im Endeffekt auch ûbernommen wurde, war eine Vereinfachung des ersten. Statt komplizierTe Gewichtungen einzufîihren, erhielten nur die zwei wichtigsten Sozialversicherungszweige eine andere Gewichtung als die anderen. Ausschlaggebend \ /aren daftir die f,rnanziellen Kosten der Zweige. Die Altersrentenversicherung erhielt die Gewichtung 3 und die Krankenversicherung die Gewichtung2. Es wurden auch keine Koeffizienten eingefîihrt, mit denen urspriinglich die Abweichungen von den Mindestnormen und der effektive Schutz der Bevôlkerung berûcksichtigt werden sollten. Durch die Aufgabe beider Koeffizienten verschwand auch jegliche Môglichkeit, die nationalen Systeme miteinander zu vergleichen. Die Einftihrung einer differenzierten Gewichtung erlaubte es nur, die finanziellen Bemûhungen der Staaten besser zu berticksichtigen. Die Kosten waren bei den Altersrenten und der Krankenversicherung in der Tat viel hôher, und die demographische Entwicklung der westeuropâischen Staaten deutete daraufhin, daB diese zwei Sozialversicherungszweige finanziell in der Zukunft noch schwerer wiegen wûrden. Die Gewichtung dieser zwei Zweige ist unter historischen Gesichtspunkten jedoch vollkommen unlogisch, denn der Aufbau der nationalen Systeme ist in fast allen Staaten nach dem gleichen Muster abgelaufen. Nach der Unfallversicherung wurden in den meisten europâischen Lândern erst die Altersversicherung und dann die Krankenversicherung eingefiihl.tss Das zweite Modell, das lediglich eine Gewichtung fiir zwei schon fest eingegliederte Sozialversicherungszweige einfiihrte, brachte eigentlich gar keine Neuerung, denn fast alle westeuropâischen Staaten besa-Ben schon solche Vorkehrungen. Man hâtte deshalb Anreize in anderen Bereichen vorsehen sollen, wie in denen der Familienleistungen (2. B. ftir die BRD) oder der Arbeitslosenleistungen (2. B. fiir Frankreich). Der Ansatz dieses zweiten Modells stellte im Vergleich zum Ûbereinkommen Nr. 102 nur einen unwesentlichen Fortschritt dar. Die Parteien waren sich ebenfalls uneinig in der Frage, wie groB der Unterschied zwischen dem Ûbereinkommen Nr. 102 und der Europâischen Ordnung der 1959-1969 Sozialen Sicherheit sein sollte. Man war sich nicht einig, ob die Ordnung eher hôhere Normen vorgeben sollte, damit die Staaten Verbesserungen in ihren Systemen einftihrten, oder ob sie keine zu strengen Bedingungen festschreiben sollte, damit die grôBtmôgliche Anzahl von Staaten die Europâische Ordnung ratifizieren konnte. Es wurden deshalb einige Vorbedingungen festgelegt: Die Europâische Ordnung sollte von der grôBtmôglichen Anzahl von Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert werden; das Niveau der Bestimmungen sollte hôher als das des Ûbereinkommens Nr. 102 sein, und es muBten Anreize geschaffen werden, damit die Staaten ihre Systeme weiter entwickelten. Dieser EntschluB wurde gefaBt, da man die Ansicht vertrat, daB eine nur fiir eine Minderheit von Staaten ratifrzierbare Europâische Ordnung wenig Sinn ergeben hâtte.ls6 Um aber auch der Lage der am weitesten entwickelten Liinder Rechnung zu tragen, wurde beschlossen, ein Zusatzprotokoll fiir diese zu gestalten, damit sie ebenfalls Bemtihungen unternahmen, ihre Systeme zu verbessern: Pour obtenir ce dernier résultat, le B.I.T. a proposé l'établissement d'un double instrument: le Code proprement dit et un Protocole impliquant un niveau plus élevé, auquel pourront adhérer des pays ayantratifié le Code. On aurait donc trois catégories de pays: 1) ceux qui ne peuvent pas encore ratifier le Codeune minorité d'environ 1/3, 2) ceux qui I'ont ratifiéla majorité, 3) ceux qui ont ratifié le Code et le Protocoleune autre minorité dans laquelle se trouveront sans doute, et peut-être presqu'exclusivement les pays de la Communsul{.1s7 Der Kreis der letzten Kategorie von Staaten wurde von den EGKS-Beamten auf eigenartige Weise zusammengestellt (,,presqu'exclusivement les pays de la Communauté"). Wie schon mehrmals wiederholt, war ztJ diesem Zeitpunkt kaum anzunehmen, daB Italien sowohl dem Protokoll als auch der Europâischen Ordnung wùrde beitreten kônnen. Hingegen verfiigten einige Nicht-EGKS-Staaten, wie das Vereinigte Kônigreich oder die skandinavischen Staaten, ûber derart komplette Systeme, daf3 sie eher die Bedingungen erftillen wûrden als manche EGKS-Staaten. Die Ver-l56N61s d'information sur le Code européen de sécurité sociale, 16.9.1955 (Doc.6955/55 f), in: EG-Archiv: Aktenmappen CEAB 5 -102 (1955), S. l. ls7 ibid., s. 2.

  geleistete Arbeit der ILO lag darin, daB der Anwendungsbereich sich erstens auf wenige Llinder besch'riinkte, die zusammen eine Gemeinschaft bildeten, und daB zweitens die Anziehungskraft zwischen den zwei Regionalorganisationen durch die doppelte Mitgliedschaft im Europarat und in den EG viel grôBer war als in Richtung der lLO. Letztere wurde als etwas Diffuses, Technisches und vielleicht sogar zu Heterogenes betrachtet. Wie sehr die Arbeiten fîir das neue Abkommen von den EG abhingen, wird am folgenden Beispiel deutlich: M. Juhl-Christensen désirait vous entretenir, en relation avec la prochaine réunion du Comité d'experts en matière de sécurité sociale du Conseil de 1'Europe, à Strasbourg(23-27 octobre 1961), de la situation nouvelle créée par la demande d'adhésion à la Communauté économique européenne (C.E.E.) que le Danemark a récemment déposée à la suite de I'Irlande et du Royaume-Uni. L'adhésion de ces pays à la C.E.E. devant entraîner, selon lui, la modification des règlements du Conseil de la C.E.E. concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, pour leur permettre de participer au système de coordination établi par ces règlements, il se demande s'il ne conviendrait pas de reconsidérer la perspective dans laquelle est abordée au Conseil de l'Europe l'élaboration d'une convention européenne concernant la sécurité sociale des étrangers et des migrants.lTT Anscheinend waren sich einige Experten ûber die Auswirkungen eines mit der sozialen Sicherheit nicht verbundenen Ereignisses innerhalb der EG so unsicher, daB man die ganze Arbeit ftir das Europâische Abkommen ûber Soziale Sicherheit unter einem anderen Aspekt betrachten wollte. Anhand dieser Vorbereitungsarbeiten kam deutlich zum Ausdruck, wie die EG in wenigen Jahren auf allen sozialen Gebieten unumgânglich geworden waren und somit die ILO von ihrer jahrzehntelang unangefochtenen Fùhrungsrolle in allen wichtigen Angelegenheiten verdrângt hatten. Verglichen mit den Verhandlungen iiber die Verordnungen Nr.3 und 4 gestalteten sich die ùber das neue intemationale Abkommen viel schwieriger, weil in 1959_1969 diesem Fall die Sozialsysteme von 16 Staaten miteinander koordiniert werden mufi-1sn.r78 Schon bei den Arbeiten fîir das Europâische Abkommen ûber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer hatte es jahrelang gedauert bis man sich unter den sechs Mitgliedstaaten einig war. Die Verhandlungen fiihrten auch zur Bildung von zwei Gruppen: Auf der einen Seite befanden sich die EG-Lânder, unterstiitzt von Griechenland und der Tûrkei, auf der anderen die skandinavischen Lânder und GroBbritannien. Auch wenn immer noch zum Teil erhebliche Unterschiede vorhanden waren, bildeten die EG-staaten einen starken ZusammenschluB. Die ersten Ko-ordinierungsmaBnahmen hatten eine identische Ausrichtung der Sechs bewirkt. Da sich offenbar alle Parteien der Reichweite des Abkommens bewuBt waren, konnte ziemlich schnell ein Durchbruch im Bereich der Altersrenten erzielt werden. Es waren die skandinavischen L2inder, die zuerst dem Druck der EG-Staaten nachgaben'l7e Die Zugestiindnisse lagen vor allem im technischen Bereich und erlaubten endlich den Durchbruch in den Verhandlungen: Die skandinavischen Lânder verabschiedeten sich partiell vom Tenitorialitâtsprinzip, um das Prinzip des persônlichen Leistungsanspruchs zu iibernehmen. Diese Ûbernahme hatte als Konsequenz, d,a[! sich alle westeuropâischen Staaten die gleiche Grundkonzeption aneigneten, was den AbschluB von intemationalen Vertrâgen und auch die Koordinierung und sogar die Harmonisierung der westeuropâischen Sozialsysteme in Zukunft vereinfachen wtirde. Obwohl auf dem Gebiet der Rentenauszahlungen relativ schnell eine Einigung entstand, bekundeten die Verhandlungspartner im Bereich der Koordinierung zwischen den beitragspflichtigen und den durch Steuermittel finanzierten Sozialversicherungszweigen groBe Einigungsschwierigkeiten. Auch in diesem Fall standen sich die skandinavischen Lânder und die EG-Staaten gegeniiber. V/âhrend die skandinavischen Staaten nach und nach Sozialsysteme eingefiihrt hatten, die nicht an die Zahlung von Beitrâgen gebunden waren, grûndeten die Systeme der EG-Staaten, mit Ausnahme der Niederlande in einigen Fâllen, hauptsâchlich auf der Beitragspflicht. Keine Partei wollte Konzessionen machen. Die Positionen waren so verhârtet, daB die ILO alles unternahm, um die Verhandlungen in eine lôsungsweisende Richtung zu lenken: ,,La discussion ne progressant plus, le représentant du Bureau a été amené 178 Conseilde I'Europe. Comité d'experts en matière de sécurité sociale (15ème Session). Rapport au comité des Ministres (cM (61) 194),7.12.196r, S.36. Hervorhebung im original. li9 Rapport de mission. Dix-huitième session du comité d'experts en matière de conseil de I'Europe (strasbourg, 9-13 septembre 1963), von Micheline Birien, Archiv; Aktenmappe IGO 04-1004-18, S.grandes lignes d'un système de relations entre pays connaissant le même type de législation (A, B, c'est-à-dire, schématiquement, prestations contributives ou prestations non contributives) et entre pays à législation de type diff{1sn1.6É180 Da die beiden Auffassungen stark von einander abwichen, muBte ein Mittelweg vorgeschlagen werden, der eine Anwendungsbeschriinkung ausschlieBlich auf die Arbeitnehmer vorsah (alle anderen Kategorien wurden demnach ausgeschlossen) und der auf der Reziprozitâtsklausel basieren sollte. Vor allem hatte dieser Vorschlag eine scharfe Trennung der beiden Konzepten zur Folge. Eine Zeit lang wurde versucht, mit diesen zwei parallel verlaufenden Systemen zu arbeiten, aber einige Experten verlangten ab Anfang 1965 wieder eine einfachere Lôsung, da das Aufstellen von drei verschiedenen Systemen (eines zwischen den beitragspflichtigen Systemen unter sich, ein anderes nur zwischen den beitragsfreien Sozialsystemen unter sich und ein letztes zwischen den beitragspflichtigen und beitragsfreien Systemen) von vielen als zu kompliziert betrachtet wurde: Après étude des propositions précédentes, certains experts se sont inquiétés du déséquilibre apparent des obligations respectivement imposées par ce système de coordination aux régimes contributifs et aux régimes non contributifs [...] En conséquence, ils ont demandé de rechercher un système plus simple, plus équitable et plus complet, qui s'inspirerait des principes consacrés par le règlement no3 en matière de totalisation des périodes de liquidation et de transfert des prestations et qui serait applicable également aux régimes contributifs et aux régimes non contributifs.lsl Wenn man die technischen Details auBer acht lâBt, dann erkennt man, daB die Annâherung der zwei unterschiedlichen Grundauslegungen durch parallel verlaufende Ko-ordinierungsmaBnahmen fehlschlug und daB man sich flir einfachere, aber unvollstândigere Lôsungen entschied. Vielleicht hatte man sich bei den nationalen Delegationen und den intemationalen Organisationen zu viel vorgenommen. Eine Annâherung der beitragspflichtigen und beitragsfreien Sozialsysteme wurde auf jeden

198 . 1 .

 1 Mémorandum sur la collaboration entre I'Organisation internationale du Travail et la Communauté économique européenne, 11.7.1962, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-15-1, S. 3. 199 Première réunion du Comité permanent de contact (Jeudi 20 septembre 1962) (D.40.1962), in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 051-2-1, S. l.

  die ILO auf dem Gebiert der sozialen Sicherheit bei den meisten europâischen Staaten ausgedient. Sie verfiigte nicht mehr iiber den fîir den sozialen Fortschritt dieser Liinder notwendigen Hubraum. Zeitweilig entstand sogar bei einigen europâischen Teilnehmern der Eindruck, die Anforderungen wtirden wieder riickwirkend gemacht oder in eine fiir sie ungûnstige Richtung gelenkt. Um auf internationaler oder regionaler Ebene das Konzept der sozialen Sicherheit voranzutreiben, wurde nach anderen, fiir die Erfordernisse besser angepaBten Katalysatoren gesucht. Dabei stieBen die westeuropâischen Staaten zwangslâufig auf die von ihnen selbst gegriindeten Regionalorganisationen. Aber auch die selbst gebastelten Katalysatoren entpuppten sich in vieler Hinsicht als unzureichend, weil die westeuropâischen Staaten ihnen selber die Machtbefugnisse eingeschrÊinkt hatten. Beim Europarat stimmte die Aufgabenteilung zwischen der Beratenden Versammlung und dem Ministerkomitee nish1.283 Die schnelle Abkehr von dieser so hofÏnungsvoll gestarteten Organisation hielt die Mitgliedstaaten davon ab, sich ftir eine Ànderung der Statuten des Europarats einzusetzen. Hingegen wÈire eine Erweiterung der Aufgabengebiete der EG keine ûbermenschliche Aufgabe ge\À/esen. Die Haltung der sechs untersuchten Staaten blieb in dieser Hinsicht auffallend konservativ. Die Europâische Kommission untemahm mehrmals Koordinierungs-und Harmonisierungsversuche, die aber von den Mitgliedstaaten gestoppt wurden. Man kann nur Vermutungen anstellen tiber das Warum dieser Haltung. Sie ist aufjeden Fall der Beleg dafiir, daB die sechs EGKS-Grùnderstaaten trotz der weit betriebenen Integration noch nicht bereit waren, auf ihre Grundkonzepte der sozialen Sicherheit und auf ihre nationalen Besonderheiten zu verzichten. Offenbar war jedes Land von den Vorteilen seines Systems und den Nachteilen der Systeme der Nachbarstaaten ûberzeugt, denn es wurden nur Bemiihungen in den Bereichen unternommen, in denen sich der Status quo nicht aufrechterhalten lieB, wie zum Beispiel bei den V/anderarbeitnehmern. Der ehemalige Sozialminister der Niederlande, Veldkamp, der 1964 vergeblich versucht hatte, eine gemeinsame Politik im Bereich der sozialen Sicherheit zu eneichen, ging mit den Mitgliedstaaten sehr hart ins Gericht: 282 ç9x, Robert w., S. I I l. 283 cf. RENTIER, Jeanine: L'activité du Conseil de I'Europe dans le domaine social, Paris; Editions A. Pedone 1954, (Collection scientifique de la faculté de droit de I'Université de Liège;4), S. 145.39r 1959-1969 Si les Etats membres désiraient vraiment une politique sociale commune énergique, axée notamment sur I'harmonisation ou l'égalisation des systèmes de sécurité sociale, il ne serait pas diffrcile d'interpréter le Traité [de Rome, C.G.] de telle sorte qu'il constituerait néanmoins une bonne base juridique pour une telle politique sociale sof mmuns.284 Sicherlich hatte jeder Staat auf Grund seiner historischen Entwicklung, der unterschiedlichen politischen, demographischen und soziokulturellen Kontexte andere Schwerpunkte gelegt: Die Bundesrepublik Deutschland hatte sich traditionell auf die Altersversicherung konzentriert, wâhrend Frankreich viel in die Familienleistungen investierte, Belgien in die Arbeitslosenversicherung und Luxemburg in die Arbeitsunfallversicherung.zas Wegen der unterschiedlichen Ausrichtungen weigerten sich die Mitgliedstaaten, einen Mindestnenner im Bereich der sozialen Sicherheit festzulegen. Da jeder Staat ohne Rûcksicht auf die Sozialsysteme der Nachbarstaaten weiter gesetzgeberisch aktiv war, entwickelte sich die Lage im EG-Raum nicht unbedingt nJm Positiven: ,,Non seulement les divergences entre les législations restent importantes, mais elles se sont, dans certains cas, même accrues."286 Im nâchsten Teil soll zum letzten Mal auf den Ausbau der Sozialsysteme in den Miteliedstaaten eingegangen werden. Kapitel Vl: Die Entwicklung in den sechs Mitgliedstaaten (1959-1 e6e) Trotz der zum Teil in entgegengesetzte Richtungen verlaufenden Konsolidierung der Sozialsysteme in den sechs EGKS-Grtinderstaaten kam es zwischen 1959 und 1969 zu einer Reduzierung der Kluft zwischen den friihen ,Reformstaaten' (Belgien, Frankreich und Luxemburg) und den Nachzûglern (die BRD, die Niederlande und Italien). Da die meisten Staaten mindestens eine fiir mehrere Jahrzehnte gedachte Teilreform verabschiedet hatten, reduzierten sich die Aktivitâten aller Staaten im Bereich der sozialen Sicherheit merklich. Natûrlich mufjten immer wieder Gesetze aktualisiert oder neu verfaBt werden, aber insgesamt war man der Auffas-\959-l.969 sung, das Nôtigste getan zu haben. Dabei war es mit Ausnahme der Niederlande zu keinem richtigen Bruch gekommen, wie es in GroBbritannien der Fall gewesen war. In allen Staaten spielte bei den Neuerungen der 1960er Jahre immer weniger die Suche nach einem allumfassenden Schutz eine Rolle, sondern eher die Ausgabenkontrolle, die wegen der sich stark modifizierenden demographischen Pyramide und der technischen Fortschritte in einigen Zweigen, wie der Krankenversicherung oder der Altersversicherung, immer schwieriger wurde. Da alle westeuropâischen Staaten mit diesen Problemen konfrontiert wurden, haben diese Ândemngen zum Teil nur eine geringe Aussagekraft bezûglich der eigentlichen Grundausrichtungen in den jeweiligen Liindern. Die 1960er Jahre scheinen jedoch in vieler Hinsicht das letzte Jahrzehnt fiir die Ûbernahme der Beveridge-Ideen gewesen zu sein. Danach wurden die aus England stammenden Konzepte immer hâufiger als unzureichend betrachtet. Es ist aber besonders die wirtschaftliche Lage, die tiefgreifendere Reformen verhinderte. Mit den ersten Anzeichen einer Wirtschaftskrise Ende der l960er Jahre wurden alle Bestrebungen fiir eine Verbesserung des Schutzes gegen Sozialrisiken ad acta gelegt. Die damaligen Regierungen und Ministerien konnten sich nattirlich nicht auf eine kommende Krise einstellen, aber die l960er Jahre geben ein fast endgûltiges Bild vom Umfang einer universellen sozialen Sicherheit in den jeweiligen Lândem.

  kaum belegen, ob die ILO oder das englische System den luxemburgischen Sozialexperten in ihren Ûberlegungen Lôsungen aufgezeigt haben. Und trotz der nicht zu verachtenden Fortschritte des luxemburgischen Systems in Richtung einer grôBeren Einheitlichkeit mûssen die immer noch zahlreichen Sondersysteme bemângelt werden, die wohl wiederum auf das franzôsische Beispiel zurickzufiihren sind.

2 .

 2 Belgien und das SchlieBen der Lûcken (1959-1969) Die l950er Jahre hatten sich schon durch eine geringe Aktivitât im Bereich der belgischen sozialen Sicherheit ausgezeichnet, und diese Tendenz setzte sich in den 1960er Jahren fort. Die gesetzgeberische Aktivitat wurde in zwei Richtungen weitergefiihrt. Erstens wurden die Selbstiindigen in entscheidenden, kleinen Schritten den Arbeitnehmem gleichgestellt, und zweitens verbesserte der belgische Gesetzgeber die Leistungen in einer ganzen Reihe von Sozialzweigen. Auffallendstes Gesetz des Jahrzehnts war sicherlich die 1963 vollzogene Reform der Kranken-und Invaliditâtsversicherung.zeo Der Gesetzgeber wollte mit diesem neuen Gesetz die Leistungen der Versicherten den neuen Gegebenheiten anpassen. Drei Jahre zuvor hatte man per Gesetz eine Verbessemng der Arbeitsunfall-und Berufskrankheitsversicherung bewirkt. Insgesamt war die belgische Sozialgesetzgebung fi.ir den einheimischen Arbeitnehmer durch eine Verstiirkung des sozialen Schutzes auf fast allen Gebieten gekennzeichnet, auch wenn dies wâhrend einer sozial unruhigen Periode geschah.zst Die sozialen Unruhen waren unter anderem auf die Unzufriedenheit der Selbstândigen zuri.ickzufiihren, die die ,,Paritât" mit den Arbeitnehmem forderten.2e2 1962 wurde deshalb von einer vom Ministerium fiir den Mittelstand beauftragten Arbeitsgruppe ein sogenanntes Sozialstatut fiir selbstiindige Erwerbstâtige ausgearbeitet. Sie zog zwar nicht den SchluB, daB es zu einer Gleichstellung von Arbeitnehmern und Selbsttindigen kommen sollte, schlug aber die teilweise Ôffnung des Krankenversicherungssystems (assurances ,,gros risques") fïir die Selbstiindigen vor, was dann mit dem Gesetz von 1963 eneicht wurde.2e3 Das Gesetz von 1963 wurde ohnehin als ,,I'amorce d'une généralisation de I'assurance soins de santé",294 d. h. als erster 290 cf. EntwicklungundTendenzen.

  Verallgemeinerung der Sozialversicherungen flir die gar:ze Bevôlkerung angesehen. Im Bereich der Familienleistungen war die Gleichstellung sogar schon fast eine Tatsache. Die selbstiindigen Erwerbstâtigen waren zu diesem Zeitpunkt gesetzlich gegen die Risiken Alter, Krankheit und Berufskrankheiten versichert und hatten Anspruch auf Familienbeihilfen und Hinterbliebenenrenlsn.2es Die belgische Tendenz erinnerte in den 1960er Jahren stark an die luxemburgische: Sie verfolgte ebenfalls das Ziel der Verbesserung der Leistungen, ohne jedoch die noch nicht genûgend Geschûtzten zu vergessen, und deshalb wurde das belgische System immer mehr auf andere Kategorien ausgeweitet. Die Frage, ob sich das belgische System an Beveridge anlehnte, ist nur schwer zu beantworten, wenn man die unterschiedlichen Meinungen der Experten als MaB nimmt. Einige, wie Léon-Eli Troclet, glaubten an einen solchen EinfluB, wtihrend andere, wie Henry Fuss, keinen Zusammenhang zwischen dem belgischen Projekt und dem Beveridge-Bericht erkennen Lo*1sn.2e6 Es soll hier nicht noch einmal auf schon Gesagtes zurûckgegriffen, sondern nur darauf hingewiesen werden, daB der Streit unter den Experten auch eine gewisse Tendenz des belgischen Systems widerspiegelte. Zwar wurde es nicht direkt nach dem Zweiten Weltkrieg auf eine Universalisierung der Sozialzweige umgestellt, aber man schickte sich schon sehr schnell an, eine Einbeziehung anderer Gesellschaftsklassen zu erreichen. Eine solche Philosophie war zum Beispiel lange Zeit in der deutschen und franzôsischen Gesell-schaft2e7 weit weniger verbreitet, denn man verstand den Sozialschutz ausschlieBlich als Schutz durch Versicherung. Die Belgier gaben dabei die Sozialversicherungen nicht auf, aber sie versuchten, ihre auf wenige Gesellschaftsgruppen gerichtete Auswirkung zu vergrôBem. Das Einbeziehen von neuen Bevôlkerungsschichten, ohne Rûcksicht auf Einkommen oder Beitrâge, belegte die allmÉihliche Distanzierung von den allmâchtigen Sozialversicherungen. 'Wie die luxemburgischen, italienischen und franzôsischen Systeme hatte das belgische den groBen Nachteil, eine Vielfalt von historisch vererbten Sondersystemen unter einem Dach zu vereinen. Auch wenn es davon nicht so viele Sondersysteme wie in Italien gab, so hat man bei einer Umfrage zur Revision der Verordnungen Nr. 3 und 4 mindestens 20 verschiedene noch bestehende Systeme ausge-295 Entwicklungen und Tendenzen...,S. I 39. 296 cf. PEEMANS-POULET, Hedwige: ,,Pour les pensions...", S. 32. 297 Im Fall Frankreichs entstand eine solche Philosophie erst nach dem Scheitem der Reform. t959-1969 -ush1.2e8 Die Last der Traditionen erschwerte die Zusammenlegung dieser Sondersysteme. Die Vielzahl von unterschiedlichen Versicherungstrâgem veranlaBte den einen oder anderen Autor, eine Vereinheitlichung der Systeme zu fordern.2ee Das Aufftillige am belgischen System sind die fehlenden EinfluBquellen. Alle belgischen Autoren weisen immer wieder auf die Bismarckschen Grundsteine des belgischen Systems hin300 und vermitteln den Eindruck, daB es nach Bismarck fiir Belgien keinen externen EinfluB mehr gab. Wenn es keine direkte Auswirkung der Beveridge-Konzepte oder der ILO-Ideen gegeben hat, so mtiBte man mindestens einige Parallelen mit Frankreich oder der Bundesrepublik Deutschland feststellen. In der Literatur âu8ert sich aber niemand zu diesem Thema, und es gibt auch keine Anhaltspunkte zu einer solchen Wechselwirkung.

3 .

 3 Die Niederlande und das allgemeine System Da die Niederlande als eines der letzten L2inder mit ihren Reformen begannen und diese auch sehr umfassend waren, hatte der niederliindische Gesetzgeber bis Ende der l950er Jahre noch nicht alle wichtigen Gesetze verabschieden kônnen. Das niederltindische System war ûberdies das einzige, das sich einen wahren Bruch mit den Sozialversicherungen erlaubte und in einigen Zweigen eine Universalisierung wagte, die doch sehr an Beveridge erinnerte. Im vorigen Teil wurde schon auf die Erweiterung der Altersrente zugunsten der gesamten Bevôlkerung hingewiesen. Diese Bewegung setzte sich nun in anderen Zweigen fort. Den nâchsten Schritt bildete eine Universalisierung der Witwen-und Waisenrenten, die im April 1959 verwirklicht wurds.3or Die komplette Reform des Familienleistungssystems erregte weit mehr Aufsehen, denn diese neue MaBnahme traf eine viel grôBere Anzahl von Haushalten als die Reform tiber die Hinterbliebenenversichenrng von 1959. In der Anfangsphase der niederliindischen Familienbeihilfen hatte man sie auf bestimmte Kategorien, wie die Arbeitnehmer, beschrÈinkt. Mit der zum l.Januar 1963 in Kraft tretenden Reform von 1962 wurden die Familienbeihilfen auf die gesamte in den 298 y61s inffoductive sur la révision des règlements no3 et no4 concernant la "Sécurité sociale des travailleurs migrants", 16.

  78. 301 .L pBpplN, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in: Revue internationale de sécurité sociale411969.5.629. 1959-1969 Niederlanden seBhafte Bevôlkerung ausgedehnt.3o2 Mit diesen letzten zwei Gesetzen hatte man in den Niederlanden einen Grundschutz ftir die Gesamtbevôlkerung erreicht. Zwar waren immer noch viele Leistungen an einen festen Lohn gebunden, aber flir die Grundrisiken waren alle Personen inbegriffen. Dabei hatte dieses Land seinen eigenen Weg beschritten: Man haIle zwar Beveridges Grundidee ûbernommen, aber die Realisierung vollzog sich auf eine gar:z andere Art und V/eise. Die meisten sich an Beveridge-Prinzipien anlehnenden Liinder hatten eine Erweiterung der Sozialleistungen nach Gesellschaftskategorien durchgeftilut.303 Die NiederlÊinder hielten viel stËirker an dem Prinzip der Universalisierung fest, als es die ersten Nachkriegsjahre erahnen lieBen. Mit der Bundesrepublik Deutschland waren die Niederlande (und mit Einschriinkungen Frankreich) das ein-zigeLand, das auf eine Tradition von Einkommenshôchstgrenzenals Zulassungskriterium zum Beitritt in die Kasse zurtickgriff. Die Ansâtze beider Liinder gingen nach 1945 immer weiter auseinander, was die Beibehaltung der Hôchstgreruen anging. Die Bundesrepublik hatte niimlich vor, ihre Hôchstgrenzen sogar noch zu erweitern, wiihrend man sich in den Niederlanden entschlossen hatte, diese ftir einige Arbeitnehmerkategorien groBen Hindemisse abzubauen.3O4 Diese unterschiedliche Auffassung beschriinkte sich nicht nur auf die Krankenversicherung, sondem durchzog alle Sozialzweige. Die Niederliinder tibernahmen im Gegensatz zu den Deutschen weite Teile der grundlegenden Konzepte der sozialen Sicherheit und beschrânkten ihr System nicht auf verbesserte Sozialversicherungen. Im Gegensatz zu den anderen europâischen Staaten, in denen entweder direkt im AnschluB an das Kriegsende eine Ûbernahme der Beveridge-Grundsâtze erfolgte oder ein Festhalten an den Bismarckschen Prinzipien erkennbar wurde, bewerkstelligten die Niederliinder eine konzeptuelle Reform erst zehn bis 15 Jahre nach der Beendigung des Zweiten Weltkrieges. Der Umfang und das Tempo der niederlândischen Reform waren dabei nicht 302 ,,Développements et tendances de la sécurité sociale...", in: Bulletin de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale 6-811962, S. 23. 303 pBpp111, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in: Revue internationale de sécurité sociale 4/1969, S. 629. 304 .L Conférence européenne sur la sécurité d'application de la sécurité sociale. Bruxelles, rco 05 r -7-I 000. s. 3.

  sociale. Conclusions. Thème l: Extension du champ l0-15 décembre 1962, in: ILO-Archiv: Aktenmappe 1959-1969 durch eine Ansammlung von Zuf?illen bestimmt, sondern zeugten von einem politischen willen.305 Der fortschrittliche Geist der niederliindischen Institutionen lâBt sich auch am neuen Gesetz zur Versicherung bei Arbeitsunftihigkeit erkennen, das am 1. Juli 1967 in Kraft trat. Wâhrend die meisten Staaten an einer Trennung der Ursachen der Arbeitsunf?ihigkeit weiterhin festhielten (also eine Trennung zwischen Krankheitsfall, Invaliditât und Arbeitsunfall aufrecht erhielten), legte man diese drei Risiken in einem Gesetz zusÉunmen.306 Der niederlândische Gesetzgeber konzentrierte sein Augenmerk also nicht mehr auf die Ursache des Lohnverlusts, sondern sein Ziel war es, bei momentaner Arbeitsunfiihigkeit unter allen Umstiinden die Lohnfortzahlung und die notwendigen Sachleistungen zu sichern. Der Versichertenkreis beschr2inkte sich zwar auf die Arbeitnehmer, aber es wurde eine Ausdehnung auf andere Kategorien ermôglicht.3O7 Das Hauptproblem dieser neuen sozialen Entwicklung lag in der fehlenden Koordinierung zwischen den Niederlanden und den anderen EWG-Staaten.3o8 Es kann in der Tat bedauert werden, da8 die niederliindischen Behôrden ihre Reform ohne Abstimmung mit den anderen fi.inf Mitgliedstaaten vollzogen, denn die Koordinierung unter den Sechs war, wie schon gesehen, auf wenige Fâlle beschriinkt. Die niederlËindische Entwicklung zeigt, daB eine umfangreiche Neugestaltung des sozialen Schutzes zu einem spâteren Zeitpunkt durchaus immer noch môglich ist, auch wenn man nicht von der durch den Krieg entstandenen Solidaritât profitierte. Natûrlich war an einen vollstiindigen Umsturz des Systems nicht zu denken; es muBte eine Politik der langsamen Schritte eingeleitet werden. Ûber die politischen Umstânde zur Entwicklung des Sozialstaates ist in den Niederlanden nicht viel bekamt.30e Die politische Konstellation mit konfessionellen Parteien, die nicht in der Lage waren, die Seniorpartner bei Koalitionen zu bilden, und die von allen Parteien unterstûtzte Sozialpolitik, deren Aufbau sich stark auf Beveridges Prinzipien stùtzten, deuten auf einen ausgeprâgten ûberkonfessionellen Konsens hin. Die Sozial-t959-t969 partner und die verschiedenen Parteien versuchten, gemeinsame Lôsungen zu finden. Einen derartig starken Zusammenhalt konnte kein anderes Land vorweisen. In der Bundesrepublik Deutschland war der Gegensatz zwischen Regierung und Opposition aber auch zwischen den Interessengruppen so stark, daB eher eine Politik der Konfrontation entstand. In Frankreich waren die Gegensâtze zwischen den Parteien nicht zu grofJ. Die nachhaltige Ablehnung des sozialen Fortschritts durch die ,,classes moyennes non salariées" und den ,,caractère archaique des relations industrielles en France663l0 haben jegliche Entwicklung nach niederltindischem Muster zunichte gemacht. In Belgien zeiglen die belgischen Sozialpartner einen eindrucksvollen Konsens bei der Verfassung des Planes von 1944, obwohl selbst dieser nicht von allen Interessengruppen, zum Beispiel den Arzten, getragen wurde. Danach konnte eine solche Einigkeit nicht mehr herbeigefiihrt werden: Die Konflikte zwischen den Gewerkschaften und den Arbeitgebem wurde immer ausgeprâgter; w2ihrenddessen gingen die zwei Hauptgemeinschaften Belgiens, die Flamen und die V/allonen, immer mehr auf Distanz zueinander. In Italien fehlte als Grundvoraussetzung der politische Wille, ûberhaupt ein umfangreiches Sozialnetz aufzustellen. Aber auch in diesem Land bereitete die Kluft zwischen dem Norden und dem Sûden selbst dem mutigsten Reformpolitiker grôBte Kopfzerbrechen. Neben den Niederlanden wurde einzig die Sozialpolitik des GroBherzogtums Luxemburg durch einen ûber Jahre hinweg aufrechterhaltenen Konsenswillen aller Parteien getragen. Da die Armut in Luxemburg nicht so ausgeprâgt war wie in den anderen BerichtslÊindern, und die Sozialpolitik nie als eine Prioritât der Parteigeschâfte betrachtet wurde, erhielt sie nie die Brisanz, die sie in den Nachbarstaatsn h4tts.3ll 4. Frankreich und die Selbstândigen (1959-1969) Frankreich hatte immer noch unter den Konsequenzen der,Revolte' der Selbstândigenztr leiden, denn weil es kurz nach dem Krieg kein vollstzindiges System besafS, muBte nun versucht werden, den Schutz mit TeilmaBnahmen auf andere gesellschaftliche Gruppen auszudehnen. Die politischen Krâfte mobilisierten sich auf Grund der schlechten Erfahrungen aus der Vergangenheit kaum. Vielleicht war man nun doch der Meinung, auf diese Weise am besten den Interessen der verschiedenen Sozialklassen Rechnuîgzu tragen, denn viele Experten hatten auch die Generalisie-310 g412pBLD, Henri: Du paupérisme,S.264 und 310.

  Argument kitisiert, man wûrde damit nicht die gesellschaftliche Vielfalt Frankreichs berûcksichtigen.312 Die Behauptung, die Unterschiede zwischen den verschiedenen Gesellschaftsklassen hâtten das Scheitern der Reform von 1945-1947 besiegelt, scheint gewagt, denn es waren teilweise genau die zwischen 1945 und 7947 gegen die Generalisierung der sozialen Sicherheit kàmpfenden Kategorien, die vorsichtig eine Erweiterung des Schutzes gegen Sozialrisiken verlanglen'3l3 )is Ablehnungsfront der Selbstiindigen und der Landwirte gegen ihre Einbeziehung in die soziale Sicherheit brôckelte immer mehr ab, was eine allmiihliche Einftihrung von Sozialversicherungen fiir diese Gesellschaftsklassen erleichterte. Die Selbstiindigen und die Landwirte machten diesen Schritt aber nicht, weil sie plôtzlich nur noch die Vorteile der sozialen Sicherheit sahen, die sie Jahrzehnte lang verschrien hatten. Sie forderten vielmehr ihre Eingliederung in das System, weil ihre wirtschaftliche Lage sich fiir viele (und dabei hauptsâchlich fïir die Landwirte und die kleinen Hiindler) zum Schlechteren entwickelt hatte. Durch einen Beitritt in die verschiedenen Sozialversicherungen erhofften sie sich, wenigstens ihre Existenzgrundlage zu sichern. WÈihrend nach dem Krieg ein schneller und effizienter Wandel der sozialen Institutionen môglich gewesen wâre, konnte in den l960er Jahren keine Rede mehr davon sein. Jede Verbesserung oder Ausdehnung eines Sozialzweiges vollzog sich erst nach langen Ûberlegungen und Debatten. Es wurden dabei nicht zwangslâufig groBe Veriinderungen an dem allgemeinen System oder den Sondersystemen vorgenommen. Frankreich entwickelte in der Tat in dieser Zeitspanne seine Zusatzsysteme weit mehr als seine Nachbarn. Die ergiinzenden Systeme werden aber von vielen internationalen Organisationen, wie zum Beispiel der OECD, nur dann in ihren Statistiken berticksichtigt, wenn sie gesetzlich verankert sind, was selten der Fall ist.314 Ihre Entwicklung in Frankreich und in den anderen europâischen Lândern wurde deshalb von den internationalen Organisationen nicht sehr positiv aufgenommen. Offenbar war die Fôrderung der Zusatzsysteme Inhalt eines politischen Konzeptes, Jacques-Jean: ,,Sécurité sociale et classes sociales en France", in: Droit social 7-811952, s.477. 313 g4;P1YlN, Peter: Politics, S.253. 314 tL ANDRE, Christine: ,,Protection sociale et systèmes de retraites. Une comparaison France-Alfemagne", Comparing social welfare systems) Volume 2: Rencontres de Berlin. France -Aflemagne, Paris: MIRE 1996, S. 242.Die ILO geht in ihren Analysen noch einen Schritt weiter, denn sie beriicksichtigt nur die gesetzlich festgelegten Sozialsysteme. Alle nicht gesetzlich geregelten Schutzma8nahmen werden nicht in ihre Untersuchungen einbezogen. Cf. The Cost of Social Security.

  man Guy Perrins Aussage Glauben schenken kann, sowohl von der Regierungsseite als auch von den Sozialpartnern unterstiitzt wurde.3ls Der Vorteil des Ztsatzsystems liegt in seiner Ergiinzung des allgemeinen Systems. Ab dem Ende der 1960er Jahre und im Ztge der ersten wirtschaftlichen Rûckschlâge wurde in vielen Staaten deutlich, daB ein vollstiindiger Schutz nicht durch das allgemeine System gesichert werden konnte. Deshalb fiirderten die meisten Regierungen den Aufbau von zusâtzlicher Sicherungssysteme, die jedoch in vielen Fâllen fast ausschlieBlich durch die Beitrâge der Versicherten finanziert wurden und deshalb nur den Beitragszahlenden offen 5ta11ds1.3l6 Neben den Zusatzsystemen wurden aber in Frankreich auch die allgemeinen Systeme aufgebessert. Die selbstiindigen Landwirte und ihre Familienangehôrigen kamen 1961 in den GenuB eines ,,generellen, die wesentlichen sozialen Risiken erfassenden Systems".3tz Die selbstâindigen Landwirte wurden in die Kranken-, Mutterschafts-und Invaliditâtsversicherung aufgenommen. Sie gehôrten zu den bevorzugten Kategorien, denn andere, wie die unselbstiindigen landwirtschaftlichen Arbeitnehmer, erhielten erst 1968 das Recht, sich gegen das Risiko Krankheit zu versichernder sozialen Sicherheit gelegt. Der Beobachter mag ûber die spâte Grtindung einer allgemeinen Arbeitslosenversicherung tiberrascht sein. Sie gehôrte nie zu den Prioritâten des franzôsischen Gesetzgebers, der sich ja lange Zeitfast ausschlieBlich den Familienleistungen und den Altersrenten gewidmet hatte. Ein weiterer Grund fi.ir das relative Desinteresse der Franzosen an SchutzmaBnahmen gegen die Arbeitslosigkeit war die verhâltnismâBig niedrige Arbeitslosenzahl. Erst 1967 eneichte man in Frankreich den sonst in Europa,ûblichen' 9y's6.321 Die Neuerungen des franzôsischen Systems stellten jedoch nicht die 1945 so ersehnte Einheit wieder her. Es blieb im Gegenteil eine Ansammlung von Sondersystemen um das allgemeine System herum zurûck, die darûber hinaus ab dem Beginn der 1960er Jahre von den Zusatzsystemen ergànzt wurden. Wie in fast allen westeuropâischen Liindern wurden neue Kategorien in die soziale Sicherheit eingegliedert, aber es kristallisierten sich keine klaren Tendenzen der Ausrichtung der franzôsischen sozialen Sicherheit heraus. Exemplarisch ftir die Mischung aus allen Orientierungen war die Finanzierung der Sozialzweige. Die Franzosen hatten sich aus Tradition gegen jegliche finanzielle Unterstûtzung des Staates gewehrt.322 Angesichts der wiederholten Defizite der franzôsischen Institutionen der sozialen Sicherheit wurde jedoch ein ôffentlicher Eingriff unausweichlich. Fast niemand erhob aber die Stimme, um ein solches Einwirken des Staates in bisher zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern geteilte Aufgaben zu verhindern. Die staatliche Intervention gehôrt zu den immer wiederkehrenden Merkmalen des franzôsischen Systems. Durch die starke Zentralisierung hat ,,die Staatsexekutive in grôBerem MaBe als in Deutschland auf die Arbeitsund Wirtschaftsbedingungen regulierend EinfluB6'323 genommen. Dieser Umstand ftillt nicht nur bei einem Vergleich zu Deutschland, sondern zu allen anderen Berichtslândern auf. Trotz des Eingreifens des Staates konnte bezeichnenderweise keine Vereinheitlichung der franzôsische Sicherungssysteme erreicht werden, denn die aus den Berufsstiinden stammenden Traditionen erwiesen sich stlirker als die Zentralisierungsbestrebungen. 320 .L 3451E, Maurice/LEROSIER, Jean-Jacques, S. 235. 321 .1. 69PPI, Walter, S.29. 322 .L 11gpgMANN, Rainer: Sozialpolitik, S. 251. 323 KISSLER, Leo/ZUMFELDE, Meinhard/JANSEN, PeteriHUNOUT, PatricK: Arbeitskampftulturen. Recht und Strategien von Streik und Aussperrung im deutsch-franzôsischen Vergleich, Frankfurt: Campus 1997, S. 47. 1959-1969 5. ltalien und die Schutzverbesserungen Da Italien trotz grôBerer Anstrengungen im sozialen Bereich immer noch nicht das Niveau der westlichen Partner erreicht hatte, konzentrierten sich die Bemûhungen des italienischen Gesetzgebers auf eine Anhebung der sozialen Leistungen und auf eine Verbesserung des Schutzes gegen die Sozialrisiken. Das Ende der l950er Jahre stand ganz im Zeichen dieser Verbesserungen, denn 1959 wurden die existierenden Sozialversicherungen auf die Handwerker ausgsv/si1s1.32+ Im Jahre 1959 trat zudem das neue Gesetz iiber die Krankenversicherung in Kraft, das sowohl die Sach-als auch die Geldleistungen in beachtlichem MaBe verbesserte. Das Aus-ma8 der Ânderungen war so umfangreich, daB sie unter dem Namen,,kleine Reform" zusturunengefaBt wu'den.32s Die kleine Reform beschriinkte sich ausschlieBlich auf die Krankenversicherung, aber man darf ihre Tragweite nicht unterschâtzen, denn sie brachte in Italien eine bis dahin unbekannte Leistungshôhe. Die Krankenversicherung war zuvor um weitere Arbeitnehmerkategorien erweitert worden.326 Auch wenn diese horizontalen und vertikalen Verbesserungen auf eine langsame Generalisierung des Schutzes gegen einige Risiken hindeuteten, wurden Ende der l950er Jahre Beschlùsse getroffen, die in die entgegengesetzte Richtung gingen. Italien besaB im Gegensatz zu vier der anderen EGKS-Griindersstaaten bis zum Ende der l950er Jahre kein Sondersystem fiir Bergarbeiter. Es fiihrte eines ein,3zt obwohl die neuen Tendenzen der sozialen Sicherheit auf eine Vereinfachung der Systeme und auf eine Gleichstellung aller Versicherten zielten. In Italien fehlte eine ftihrende Hand, die den stufenweise notwendigen Umbau der sozialen Sicherheit garantiert hâtte. Beim zaghaft umgesetzten Reformkurs spielte, wie dies auch der Fall in Frankreich war, die soziale Struktur der italienischen Bevôlkerung eine entscheidende Rolle, denn der Anteil der Landwirte war in Italien im Vergleich zu den anderen westeuropâischen Staaten immer noch sehr 324 4p19y1, Roberto/ZANARDI, Alberto; ,,The evolution of ltalian pension system", in: Comparing socialwelfare systems in Europe, Volume 3: Florence Conference. France -Southem Europe, Paris: Mission Recherche et Expérimentation (MIRE) 1997, 5. 243-244. 325,,Développements et tendances de la sécurité sociale, 1958-1960. Rapport présenté à la XlVe Assemblée générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (lstanbul, septembre l96l)", in: Bulletin de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale 6-811962, S. 50. 326;6i6.,9.51. 327 1L p6ggLET, Jacques: ,,L'harmonisation des législations européennes de sécurité sociale", in: Droit social 1211960. S. 669. 1959-1969 hoch.328 Des weiteren war das sehr unterschiedliche Entwicklungsniveau sowohl unter den Regionen Italiens als auch in der italienischen Bevôlkerung bildete lange Zeit eine Hûrde beim Ausbau der sozialen Sicherheit. Die getroffenen Entscheidungen blieben deshalb âuBerst bruchstûckhaft. Ein Beispiel dafiir bildet die soziale Sicherheit im Bereich der Landwirtschaft. Wâhrend UnterstûtzungsmaBnahmen fiir den Beitritt von Selbstândigen aus der Landwirtschaft in die Sozialversicherungen ergriffen wurden, blieb den Arbeitnehmern in der gleichen Branche eine solche Unterstûtzung verwehrt, obwohl es daftir eigentlich kein triftigen Grund gab.tzs Hingegen wurden durch ein Gesetz von 1961 die stark abweichenden Familienleistungen in drei Kategorien zusammengelegt, was eine entscheidende Vereinfachung des Familiensozialzweiges mit sich hssh1s.330 Das italienische System pendelte immer wieder zwischen Vereinfachung und Verkomplizierung der verschiedenen Sozialversicherungen. Zwanzig Jahre nach dem Beveridge-Bericht versuchte man in Italien wiederum mit dem Verfassen eines Berichts durch eine beauftragte Expertengruppe eine Dynamik zu Gunsten einer vollstiindigen Reform des italienischen Systems der sozialen Sicherheit herbeizufiihren. Der im Oktober 1963 vom Arbeits-und Wirtschaftsrat (CNEL) vorgelegte Bericht tibernahm dabei manche Ideen von Beveridge, ohne jedoch ebenso weitgehende Reformen zu verlangen. Es wurde unter anderem die Schaffung eines durch Staatsgelder finanzierten nationalen Gesundheitsdienstes, die Ausdehnung der Familienleistungen auf Arbeitslose und Pensionierte und die Einbeziehung der Selbstândigen in die Kranken-und in die Arbeitsunfallversicherungen vorgeschlagen.33l Einige Konzepte des CNEL-Berichts waren vom Beveridge-Bericht weit entfernt, wie zum Beispiel die Finanzierung der Systeme, mit denen dem Anspruchsberechtigten das Einkommen aus seiner Erwerbstâtigkeit garantiert werden sollte. Dieser Bericht spiegelte auf der einen Seite die unscharfe Ausrichtung des transalpinen Reformkurses wider, und auf der anderen Seite paBte er genau in den allgemeinen Diskussionsrahmen ûber die wahren Ziele der gesamten sozialen Sisl'ls1hsi1.332 In der Folse dieses Berichts wurde dann auch das Gesetz vom 21.Juli 328 Ent:wicklungen und Tendenzen..., S. 147. 32e.L 43BYDROTH, Wolfgang, S. 169. 330 Dévetoppements et tendances de lasécuritësociale (196t-1963). Rapport I de laXVme Assemblée Générale de l'Association Internqtionale de la Sécurité Sociale (I|tashington D.C., septembre-octobre I 964), Genève: AISS 1965, 5. 477. 331 1614., S. 478. 332 Entwicklungen und Tendenzen...,S. I 52. Hervorhebung im Original.

  Einfiihrung einer sogenannten ,,sozialrente" angenommen, die jedem eine Mindestrente sichern sollte. Die italienische Gesetzgebung distanzierte sich dabei etwas vom Konzept der Garantie der Einkommen aus Erwerbstâtigkeit und wandte sich mehr dem der Garantie eines Existenzminimums zu. Eine grundlegende Neuerung dieses Gesetzes war der Anspruch der gesamten Bevôlkerung und nicht nur der Arbeitnehmer auf eine Sozialrente. Diese wurde vom sogenannten ,,Fondo sociale" (Sozialfonds) gedeckt, der selber zu 90Yo durch Staatsgelder finanziert vvu1ds.333 Diesem Gesetz folgte im Jahr 1966 ein weiteres, das die gewerblichen Bereiche in die Institutionen der sozialen Sicherheit aufnahm.334 Am 30. April 1969 erhielten die Personen, die unter dem Gesetz von 1965 keinen Anspruch auf eine Rente erhalten hatten, nun bedingungslos ein Anrecht auf eine.33s Insgesamt betrachtet, kann die Ausweitung auf andere Kategorien als die Arbeitnehmer als erfolgreich angesehen werden, aber offenbar erfolgte sie nicht auf der Grundlage eines ausgeklûgelten Gesamtplanes, sondern war auf den Druck der gesellschaftlichen Gruppen zuriickzufiihren.336 Die Ausdehnung auf fast alle Bewohner Italiens wurde sogar in den IVSS-Bericht ûber die weltweiten Entwicklungstendenzen in der Sozialen Sicherheit, Développement et tendances de la sécurité sociale, als Beispiel aufgenommen,33T was wirklich als eine Anerkennung der grofien Fortschritte des italienischen Systems gesehen werden sollte. Viele Probleme blieben allerdings ungelôst, denn es reihten sich in Italien viel zu viele Sondersysteme nebeneinander. Es wurde schon auf die Komplexitât der franzôsischen und belgischen Systeme hingewiesen. Die Anzahl der italienischen Systeme ùbertraf jedoch bei weitem die der anderen europâischen Staaten. Man hat mehr als 40 unterschiedliche Sondersysteme ausgemacht,lls obwohl immer wieder eine Vereinfachung in Angriff genommen wurde. Einige Autoren vertreten sogar die Meinung, die Verbesserungen in Italien wiiren eigentlich bis Mitte der 1960er Jahre nur oberflâchlich geblieben.33e Man kann annehmen, daB erst einige Jahre nach dem wirtschaftlichen Aufschwung die Auswirkungen auf den Ausbau der sozialen Institutionen sichtbar 333 cf. IGL, Gerhard/SCHULTE, Bernd/SIMONS, Thomas, S.365. 334 "1.

  2. Zur Erinnerung: Belgien besaB ungeftihr 20 Sondersysteme und Frankreich 15.

  Vicarelli geht noch einen Schritt weiter, denn sie ist der Auffassung, man habe sich in Italien mit dem Konzept des Wohlfahrtsstaates in den l950er und 1960er Jahren nicht anfreunden kômen.340 Falls diese Aussage stimmt, mûBte man die Reichweite der Neuerungen der 1960er Jahre als nicht so bedeutsam betrachten. Wahrscheinlich liegt die Wahrheit jedoch in der Mitte. Der Bericht von 1963 und die Einftihrung der Sozialrente 1965 waren Vorzeichen einer stârkeren Anlehnung an die universellen Prinzipien der sozialen Sicherheit. Man kann, wie Giovanna Vicarelli, der Auffassung sein, die Aufnahme von universellen Merkmalen in das italienische Sozialsystem hâtte erst in den l970er Jahren stattgefunden,34l aber richtiger wâre es zu sagen, daB sich dieser ProzeB iiber viele Jahre hinweg erstreckt hat und die ersten MaBnahmen zu Gunsten einer Verallgemeinerung der sozialen Sicherheit schon friiher getroffen wurden. Peter Flora und seine Mitarbeiter legen ebenfalls den Beginn der Bemûhungen fiir eine Reorganisation und eine Vereinheitlichung des italienischen Systems auf 1965 fs51.3c2 Im Gegensatz zu den anderen europâischen Staaten erfolgten die wichtigsten Modemisierungsschtibe des italienischen Sozialsystems erst in den I970er Jahren. Diese auBergewôhnlich spâte Ûberarbeitung erkliirt sich eben durch das Desinteresse der Italiener an der internationalen Diskussion iiber die soziale Sicherheit, durch die politische Inaktivitât343 und vor allem durch die verschobene Industrialisierungsperiode Italiens im Verhâltnis zum Rest des Kontinents. Der Ausbau des italienischen Sozialsystems wurde durch die gewerkschaftlichen Streitigkeiten gebremst. Wie die franzôsische ist auch die italienische gewerkschaftliche Landschaft durch einen ausgeprâgten Pluralismus gekennzeichnet. Wtihrend alle franzôsischen Gewerkschaften mit Ausnahme der CGC den Regierungen immer kritisch gegentiber standen, verlief durch die italienischen Gewerkschaften eine Linie, die Regierungsbefïirworter und -anhânger voneinander trennte: Die traditionell dem PCI sehr nahe stehenden CGIL nahm immer eine ent-1959-1969 fast nur eine Verbesserung ihrer Lage zu erwarten, w?ihrend die Pliine fiir die Krankenversicherungsreform Konzessionen und Abstriche von allen Beteiligten verlangten. Dennoch hâtte man in diesem Sozialzweig ebenfalls Hoffnungen auf eine Reform hegen kônnen. Alle um ihre Positionen ftirchtenden Interessengruppen verhinderten sie und klammerten sich an teilweise stark ûberholte Konzepte der sozialen Sicherheit. Dieses gegensâtzliche Bild der Reformen der sozialen Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland paBte in die damals vorherrschende Stimmung hinsichtlich einer Modernisierung oder gar einer Anpassung des deutschen Systems an die neuen Leitlinien der intemationalen Diskussion. Zwar wurde in der BRD viel i.iber die Universalisierung der Sozialversicherung debattiert, wahrscheinlich viel mehr als in den anderen europâischen Staaten,353 sfsl die schlieBlich vorgenommenen Neuerungen betrafen eigentlich Aspekte, bei denen eine Entscheidung zu Gunsten der Verallgemeinerung oder der Beibehaltung des alten Systems nicht zur Debatte stand. Da die Bundesrepublik Deutschland im Bereich der Familienleistungen wirklich viel nachzuholen hatte, konnten zumindest in diesem Sozialzweig die Verbesserungen durch Gesetze vorgenommen werden. Es handelte sich dabei nicht um grundsâtzliche VerÊinderungen, sondem vor allem um Leistungsverbesserungen. 1961 wurde ein Gesetz verabschiedet, das das Kindergeld ab dem zweiten Kind gewiihrte (davor hatte eine Familie nur ab dem dritten Kind Anrecht auf Kindergeld). Ab 1964 wurden die Kosten der Familienleistungen vom Bundeshaushalt getrags1.354 Davor hatten die Arbeitgeber flir die Kosten aufkommen mtissen. Diese MaBnahme war Bestandteil des Sozialpakets von 1963, das ebenfalls die gescheiterte Krankenversicherungsreform beinhaltete. V/ie in den meisten anderen europâischen Staaten (wohl mit Ausnahme Italiens) war die Periode 1959-1969 auf dem Gebiet der Sozialpolitik eine ruhigere Phase. Die wenigen Neuerungen bekrâftigten jedoch den Eindruck, daB man in der BRD keine vollstândige Reform wùnschte. Dies wurde von einigen Expertenkreisen heftig kritisiert: ,,Schon Auerbach hatte ja in seiner denkwûrdigen Schrift > Mut zur 353 p6pp" sagt genau das gleiche: ,,Mit einer Grûndlichkeit und Grundsâtzlichkeit, wie sie mir aus keinem anderen Lande bekannt sind, wird heute in Deutschland erôrteft, wie die Frage der Lebensvorsorge der Massen aus dem hôchst unbefriedigenden Zustande eines stets neu zu stopfenden Flickwerks herausgefiihrt und in einer Weise gelôst werden kann...", aus: RÔPKE, Wilhelm: ,,Probleme der kollektiven Alterssicherung", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung,25. Februar 1956, s. 5. 3sa g4yp144NN-BREMME. Gabriele. S. 27.

  darauf hingewiesen, daB eine Sozialreform nichtwie er schon damals feststellteùber permanente Verbesserungen der Sozialleistungen erreicht werden lç4ry1.6(355 Die politischen Entscheidungstrâger wâhlten jedoch genau diesen Vy'eg, um der sozialen Sicherheit in der BRD zu einem echten Durchbruch zu verhelfen. Passend zum ganzen Kontext war dabei das Schicksal der Volksversicherung, die 1964 von der SPD vorgeschlagen wurde. Es handelte sich um den letzten Versuch, in der Bundesrepublik eine Einheitsrente durchzusetzen. Ernst Schellenberg, der Erfinder der Volksversicherung, hatte bewuBt den Begriff ,,Volksversicherung" und nicht,,Einheitsrente" gewâhlt, um eine klare Trennlinie zwischen den zwei Konzepten zu ziehen.In der Tat war geplant, bei der Volksversicherung nur die Arbeitnehmer und die Angestellten zu versichern. Alle Arbeitnehmer und vor allem alle Angestellten sollten aufgenommen werden.3s6 Bis zu diesem Zeitpunkt hatte es immer eine Einkommenshôchstgrenze gegeben, die vielen Angestellten den Zutritt in die Rentenversicherung verwehrte. Trotz dieser nur angestrebten Teilreform, die eine Erweiterung des Versichertenkreises bedeutet hâtte, wurde die SPD-Idee der Volksversicherung von den Regierungsparteien mit der Einheitsrente gleichgesetzt, so da8 es schlieBlich zu gar keiner Reform kam. Auf diese Weise hâtte man der laut SPD ungerechten Trennung von Angestellten und anderen Arbeitnehmern ein Ende gemacht; und es hâtte somit zu mehr Gerechtigkeit innerhalb der sozialen Sicherheit kommen kôrulen.3s7 Volker Hentschel macht einen Unterschied zwischen drei Arten von Gesetzen, die die soziale Sicherheit nach der Reform von 1957 konsolidiert und weiterentwickelt haben: [...] erstens durch Neuordnungsgesetze, die einzelne Sicherungszweige umfassend aber gleichsam entlang historisch vorgezeichneter Linien veriinderten Bedûrfnissen und Zwecken anpaBten; zweitens durch Gesetze, die neuartige Prinzipien und verfahren der sozialen Sicherung einfiihrten oder bestâtigten; 3ss 14g11p, Gerd: ,,sozialpolitik in der Nachkriegszeit -Betrachtungen aus der Sicht des DGB.., in: Sozialpolitik nach 1945. Geschichte und Analysen, hrsg. von BARTHOLOMÂI, Reinhart/BODENBENDER, Wolfgang/HENKEL, Hardo/HûTTEL, Renate, Bonn: Verlag Neue Gesellschaft 1977, S. 479. 3s6 çL B4p1HOLOMÀ|, Reinhart, S. 162. 3s7.L 85p111C-ANDERSEN, Gosta: ,,politische Macht.,, S. 475.

  , die die Voraussetzungen, die Art und die Hôhe herkômmlicher Leistunsen verbesssrtsn...3ss Wâhrend die dritte Kategorie von Gesetzen nur von geringem Interesse ist, da die Industriestaaten normalerweise in regelmâBigen Abstânden die Sozialleistungen verbessern, geben die zwei ersten Arten von Rechtstexten Hinweise auf die Einstellung des Gesetzgebers zur Weiterentwicklung der sozialen Einrichtungen eines Landes. Fiir die Periode 1959-1969 nennt Volker Hentschel nur drei Neuordnungsgesetze: das Bundessozialhilfegesetz v on 1 96 l, das Unfallversicherungs-Neuregelungsgesetz von 1963 und das Arbeitsfôrderungsgesetz von 1969.35e Das erste Gesetz war ein weiterer Beleg ftir das Festhalten an deutschen Traditionen, denn es bedeutete die Aufrechterhaltung von zwei unterschiedlichen Sozialsystemen mit den Sozialversicherungen auf der einen Seite und der Sozialhilfe auf der anderen. Das Gesetz von 1963 diirfte in seiner Tragweite ebenfalls eingeschrâinkt gewesen sein, denn es betraf einen Sozialzweig, in dem bedingt durch die rticklâufigen Arbeitsunftille immer weniger Fâlle behandelt werden muBten.360 Das bedeutete zwar nicht, daB es gar keine Unftille dieser mehr gab, aber zumindest doch, daB dieser Sozialzweig an Bedeutung verlor. Das Arbeitsfiirderungsgesetz von 1969 kann eigentlich nicht ohne weiteres als ein reiner Rechtstext der sozialen Sicherheit angesehen werden, da es eine ganze Reihe anderer sozialer MaBnahmen beinhaltete, wie die ,,Fôrderung von Ausbildungs-, Fortbildungs-und UmschulungsmaBnahmen".36l Unter den Gesetzen von prinzipieller Bedeutung enthâlt die Liste von 1959 bis 1969 nur einen einzigen Rechtstext: Das Lohnfortzahlungsgesetz von 1969. Dieses Gesetz war in der Tat ein groBer Fortschritt in den Vereinheitlichungs-und Vereinfachungsbemûhungen des deutschen Gesetzgebers, denn es wurde hiermit die Gleichstellung der Arbeiter mit den Angestellten bei der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall erreicht. Die dieses

  eingereicht worden, und wenn die Sonderentwicklung der franzôsischen Zone hinzugezogen wird, dann wurden schon mit den Sozialversicherungs-Anpassungsgesetzen von 1949 erste Schritte in diese Richtung getan (cf. HUDEMANN, Rainer: Sozialpolitik, S.343-362).

  der Bundesrepublik tat, die alte Ordnung und die langjâhrigen Traditionen zu ûberwinden.363 Die Forscher sind sich einig, daB bis 1969 eigentlich keine groBen Neuerungen stattfanden und erst ab diesem Jahr wieder vermehrt unternommen wurde, die deutschen Institutionen zu modemisieren und auszuwsifsn.36a Der Regierungswechsel hat dabei natûrlich eine entscheidende Rolle gespielt: Die Sozialdemokraten zeigten eine grôBere Bereitschaft als die Konservativen, auf Kosten des Staates die Sozialleistungen zu erweitem und lieBen sich durch die Warnungen der Wirtschaft, die deutsche Konkurrenzftihigkeit wûrde darunter leiden, nicht einschiichtem.36s Bei allen Modernisierungsbestrebungen stand die Universalisierung der Sozialleistungen kaum im Zentrum der Interessen; es ging viel mehr darum, die schon bestehenden Renten zu verbessern. Dieses Ergebnis wurde dank der Dynamisierung der Renten erreicht. Sie ging auf eine politische Entscheidung zurûck, die in den l950er Jahren getroffen worden war. Die SPD forderte eine Einheitsversicherung, die von der CDu/Csu-FDP-Regierungskoalition abgelehnt wurde. Und diese Linie setzte sich trotz des Machtwechsels 1966 bzw. 1969 fort. Das Sozialsystem der BRD wurde aber auch ohne Einheitsversicherung auf weitere Gesellschaftskategorien ausgeweitet; diese Ausdehnung vollzog sich viel langsamer als in GroBbritannien. Michael Stolleis hat vier kontinuierliche, ,ùberparteiliche' Tendenzen der Fortentwicklung der sozialen Sicherheit in diesem Land ausgemacht, die ein Beleg ftir die horizontale und vertikale Entwicklung sind.r66 In der Bundesrepublik Deutschland zeichneten sich demnach genau die gleichen Entwicklungen wie in den anderen europâischen Staaten ab, bloB da8 die Deutschen die Anpassungen an die neuen Gegebenheiten der sozialen Sicherheit langsamer vollzogen als die Staaten, die sich fiir eine Einbeziehung der gesamten Bevôlkerung entschieden. V/ie fast alle kontinentaleuropâischen Staaten hielt die Bundesrepublik Deutschland an einer Trennung der Sozialversicherungen von der Sozialhilfe oder Sozialftirsorge fest. Die Konsequenz war die Ausgrenzung ganzer Gesellschaftsgruppen, die die Aufnahmebedingungen nicht erftillten. Bei-

  Krankenversicherung: Zwar deckte sie Mitte der l960er Jahre ca. 860Â der Bevôlkerunl ab,tat was von allen Seiten als groBer Fortschritt angesehen wurde, aber das bedeutete immer noch die Ausgrenzung von l4Vo der bundesdeutschen Bevôlkerung, also mehr als 7,5 Millionen Menschen, die vom Sozialnetz nicht aufgefangen wurden oder wegen zu hohem Lohn den Pflichtversicherungen nicht beitreten durften. Betrachtet man alle sechs Liinder zusiilnmen, so kommt man zum SchluB, dal3 sich nur die }liederlande nnit einigen Finschrâr-L^,:ngen fi-i: einen Schr-rtz der gesamten Bevôlkerung gegen einige Grundrisiken aussprachen. Alle restlichen ftinf Staaten behielten ihre auf Versicherungen basierenden Systeme bei und entschieden sich, ihre sozialen Einrichtungen nur stufenweise zu modernisieren. Die Trennung zwischen den verschiedenen Gesellschaftsklassen blieb in einigen Liindern stark ausgeprâgt, zum Beispiel in ltalien, Frankreich und Belgien mit ihren Sondersystemen oder in der BRD mit der Trennung zwischen Arbeitem und Angestellten. Ohne Zweifel wurden in allen sechs LÊindern erstaunliche Fortschritte gemacht, aber man war von der Erkl2irung von Philadelphia oder der Atlantik-Charta weit abgerûckt und zeigte kaum Interesse, sich diesen damaligen Idealzielen anzunâhem. Dies war auf jeden Fall der SchluB, den der ehemalige niederliindische Sozialminister Veldkamp zog: ,,ll n'existe dans aucun des six pays un système idéal de sécurité sociale qui comporte une couverture aussi adéquate que possible de tous les risques sssi4tx.6(368 Zusammenfassung Nach einem Jahrzehnt ansehnlicher Ergebnisse auf der europâischen Bûhne wurde die ILO in den l960er Jahren mit einem schwindenden EinfluB auf dem alten Kontinent konfrontiert. Dafiir waren sowohl interne Griinde als auch externe Gegebenheiten verantwortlich. Wenn man sich zuerst auf das interne Funktionieren der ILO konzentriert, dann ftillt auf, daB das IAA sowohl gegen Spannungen zwischen dem Osten und dem Westen als auch zwischen dem Norden und dem Sûden angehen muBte. Wiihrend der Kalte Krieg schon seit Mitte der 1950er Jahre ebenfalls im Rahmen der ILO ausgetragen wurde, verschârften sich die Nord-Sûd-Antagonismen mit dem rasanten Zuwachs an neuen Mitgliedstaaten (cf. Anhang 1).Dieses neue Gef?ille innerhalb einer sich zum Universalismus bekennenden Organi-367 g4yp146NN-BREMME, Gabriele, S. 10.

  Arbeit der ILO, die von nun an fast immer gezwungen war, differenzierte Programme oder Normen vorzuschlagen, um den unterschiedlichen Entwicklungsstânden Rechnung zu tragen. Sie muBte, um diese Antagonismen zv ûberbriicken, ebenfalls einen Mittelweg finden, der in der sozialen Sicherheit von Pierre Laroque und AntoninZelenkaauf folgende lVeise beschrieben worden ist: En fait, l'effort de l'organisation intemationale du Travail, dans le domaine de la sécurité sociale conrme d'ailleurs dans les autres aspects de la législation sociale, a tendu essentiellement voire exclusivement, à réaliser un certain équilibre international du niveau de Protection sociale.36e Wiihrend noch vor dem Krieg das Geftille zwischen den llO-Staaten nicht allzu stark ausgepriigt war, wurde die Kluft zwischen den sozial hochentwickelten Liindern und den restlichen mit dem Beitritt der neuen Staaten eklatant. Sowohl der Generaldirektor als auch der IlO-Verwaltungsrat waren deshalb gezwungen, ehrgeizigere Ziele in Europa zum wohle der anderen Mitgliedstaaten zurûckzustellen. Dariiber hinaus muBte die ILO mit anderen Problemen zurechtkommen, wie zum Beispiel der eigenartigen Auffassung der Sowjetunion und ihrer Satellitenstaaten ùber die Rolle von internationalen Bediensteten. Fast alle sowjetischen Bediensteten innerhalb der ILO wurden eingestellt, um Informationen fï.ir das Mutterland zu sammeln und nicht um zum Fortschritt im Bereich der Arbeitsnorïnen beizutragen. Das IAA hatte ebenfalls immer Mûhe, die Arbeitgeber und Arbeitnehmer zufriedenzustellen. Beide Gruppen forderten immer mehr. Anschaulich werden diese Forderungen bei der Betrachtung der Zusammensetzung des Sachverstâindigenausschusses fiir soziale Sicherheit, der bis zu diesem Zeitpunkt immer nur aus Experten bestanden hatte. Man investierte viele Stunden, um die Forderung nach einer jeweils eigenen Vertretung der beiden Gruppen durchzusetzen. Bei jeder Einberufung wiederholte sich die Prozedur von neuem, denn Arbeitgeber und Gewerkschaftler wollten eine gerechte Verteilung der AusschuBsitze erreichen. Diese Lahmlegung des Entscheidungsapparats der Abteilung fiir soziale Sicherheit wurde Mitte der l960er Jahre durch das Nicht-Einschreiten der IlO-Verantwortlichen bei der Besetzung des 368 yglp1ç4Mp, G,M.J. (196s): ,,L'harmonisation....,, S. 6gl. l6e l4pgqgE,PierrelZELENKA, Antoine: ,,L'équilibre international du coût de la sécurité sociale,,. in: Revue internationale du tavail68 (oct.-nov, 1953), S. 356.

  brachte. Mit dem Europarat hatte die ILO die Projekte der Europâischen Sozialcharta (1961), der Europâischen Ordnung der Sozialen Sicherheit (1964) und des Europâischen Abkommens ùber Soziale Sicherheit (1972) zwat erfolgreich abgeschlossen. Die Emrngenschaften der ILO fiir das Jahrzehnt 1960-1969 werden jedoch dadurch stark relativiert, daB die Verhandlungen zu diesen drei internationalen Vertrâgen bereits allesamt in den 1950er Jahren begonnen worden waren. Der EinfluBverlust der ILO ist schon erstaunlich, vor allem wenn man be-Â^^1.+ t^R.io Afo aiaziao in Frrrnnq +i;tioe ôroenisafinn wâr die wirklich lansfristiSg uvIALt 94JJ Jrv Vorhaben hâtte planen kônnen, zumal alle wichtigen europâischen Regionalorganisationen erst nach dem Krieg gegrûndet wurden. Die ILO hatte aber immer wieder probleme, ihr eigenes Programm durchzufiihren. Beispielhaft dafiir ist das viel zu lange Programm zur Ûberarbeitung der Vorkriegsûbereinkommen iiber die Sozialversicherungen, das sich bis in die l980er Jahre hinauszôgerte. Die ILO schien auf die Entwicklung in Europa nicht gefaBt zu sein. Ihre zôgemde Haltung gegentiber den Europâischen Regionalkonferenzen, die in regelmiiBigen Abstiinden vom Europarat verlangt wurden, vermittelt den Eindruck, das IAA hâtte nicht so recht gewuBt, ob solche Veranstaltungen ûberhaupt Sinn machen wûrden. Es ist vielleicht unter anderem auf diese unentschlossene Handlungsweise zurûckzufiihren, daB die EG 19 62 lfue eigene Konferenz organisierten. Zur Verteidigung der ILO sollte man die 1960er Jahren in Bezug auf den Bereich der sozialen Sicherheit in Europa als Ûbergangsjahre bezeichnen' Die teilweise Passivitât der Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene gegenùber Reformen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit hatte vermutlich ebenfalls eine Auswirkung auf die internationalen Aktivitâten der europâischen Liinder. Bei einer genaueren Betrachtung der Lage in den sechs EG-Staaten ftillt die nur langsame Anniiherung der Reformperioden auf. In den Staaten, die sich nach dem Zweiten V/eltkrieg schnell fiir Reformen entschlossen hatten, wurden nur wenige neue Gesetze verabschiedet. Die getroffenen MaBnahmen trafen dabei fast ausschlieBlich neue Kategorien, die bis dahin von den Leistungen der Sozialeinrichtungen ausgeschlossen waren. Luxemburg hatte zum Beispiel ab dem Beginn der 1960er Jahre fast der gesamten Bevôlkerung einen Schutz gegen die Risiken Krankheit (cf. Anhang 3), Mutterschaft und Todesfall zugestanden. Auch in Belgien kam es zu einer Verallgemeinerung der Krankenversicherung, von der zwar nicht so viele Gesellschaftsgruppen profitierten wie in Luxemburg, die aber dennoch eine nicht zu verachtende Verbesserung des SystemsSch lu Rbetrachtu ng Die SchluBfolgerungen mtissen sich auf drei verschiedene Ebenen konzentrieren: Erstens die Errungenschaften der ILO in Europa, zweitens die Kooperation der ILO zwischen den europâischen Regionalorganisationen und drittens die Wechselwirkungen der westeuropâischen Staaten. Die ILO hat in V/esteuropa nicht das erreicht, was man von ihr mit den Empfehlungen Nr.67 (betreffend Sicherung des Lebensunterhalts) und Nr.69 (betreffend ârztliche Betreuung) hâtte erwarten kônnen. Zwar hat sie nie direkt behauptet, sie wtirde ein Beveridge-âhnliches System in ganz Europa durchsetzen, aber die ganze V/elt blickte nach dem Ende des Krieges auf die Genfer Organisation mit der Hoffnung, sie wûrde zur Schaffung einer sozial gerechteren Welt beitragen. Und das Beveridge System verkôrperte nun einmal diese bessere Welt. Die ILO hat vor allem im Bereich der Harmonisierung der Sozialsysteme nicht die in sie gesetzten Erwartungen erftillt. Sie hatte zwar mit dem Ûbereinkommen Nr. 102 ùber die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit eine erste Etappe bewâltigt. Auf die ersehnte Weiterentwicklung der hôheren Normen wartete man jedoch vergeblich, obwohl dies fester Bestandteil des IlO-Programms war. Zwar enthielt dieses Ûbereinkommen klare Angaben ûber Inhalt und AusmaB der sozialen Sicherheit. es beinhaltete aber keine genaue Definition der sozialen Sicherheit. Es wurden auch immer wieder neue Ûbereinkommen ûber die Teilaspekte der sozialen Sicherheit verabschiedet, wie die Ûbereinkommen Nr. ll8, 121 , r24, 128 und 130, aber sie eneichten nie die hohe Rezeption des Ûbereinkommens Nr. 102. Sie vermittelten auch nicht mehr das Gesamtkonzept der sozialen Sicherheit, wie es das Ûbereinkommen Nr. 102 getan hatte, sondern behandelten immer nur einzelne Aspekte des sozialen Schutzes. Wenn man die Aktivitâten der ILO im Bereich der Koordinierung der europâischen Systeme analysiert, ftillt die Beurteilung viel positiver aus. Betrachtet man nur die Vertrâge, die auf die alleinige Tâtigkeit der ILO zurûckzufi.ihren sind (auch wenn der AnstoB nicht immer von der Genfer Zentrale stammte), so ragen das Internationale Abkommen tiber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer (1950) und das Europâische Ûbereinkommen ùber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im internationalen Verkeh (1956) hervor. Beide Abkommen waren fiir besondere Arbeitnehmerkategorien gedacht und betrafen deshalb nur einen kleinen Personenkreis. Man darf deshalb aber ihre Wirkung nicht unterschâtzen. Das Intemationale Ab-SchluBbetrachtung kommen iiber die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer war das erste multilaterale Abkommen, das den Arbeitnehmern erlaubte, zeitlich begrenzte Sach-und Geldleistungen zu beziehen. Der Inhalt des Rheinschiffer-Abkommens hatte eine Auswirkung auf alle folgenden multilateralen Abkommen in Europa. Der AusschluB einiger Risiken zeigte aber auch (was dann spâter mit der Ûberarbeitung des Abkommens geiindert wurde), daB die europâischen Staaten ihre Sozialsysteme den Biirgern anderer Lânder nur zôgernd ôffneten. Die Zurûckhaltung der Mitgliedstaaten wurde noch deutlicher mit dem Europâischen Ûbereinkommen ûber die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr, denn nur sechs Staaten ratifizierten es.l Im Rahmen der ILO war es anscheinend nicht môglich, die Emrngenschaften der hâufig reisenden Arbeitnehmer auf andere Kategorien zu erweitern. Dies kann als weiteres Zeichen gedeutet werden, daB die europâischen Staaten die Koordinierung auf ein absolutes Minimum beschrÈinken wollten. Die ILO beging vielleicht in der Griindungsphase der europâischen Regionalorganisation einen Fehler: Sie sah den Europarat und die EG viel zu sehr als direkte Kontrahenten und nicht genùgend als môgliche Partner, die bei der Realisienrng von Projekten in Europa hâtten helfen kônnen. Trotz dieses MiBtrauens kam aber eine Zusammenarbeit mit dem Europarat, der EGKS und spâter der EWG zustande. Mit dem Europarat entstand eine Vielfalt an Projekten, die sich zum Teil iiber mehrere Jahre erstreckten. Die Form der Kooperation war in jedem der einzelnen internationalen Abkommen, die schlieBlich verfaBt wurden, unterschiedlich. Die Redaktion der Vorlâufigen Europâischen Abkommen ûber Soziale Sicherheit von 1953 ging zngig voran, aber die ILO scheint keinen entscheidenden EinfluB dabei ausgetibt zu haben. Sie hielt sich bei den Vorbereitungsarbeiten der Europâischen Sozialcharta (1961) ebenfalls eher im Hintergrund, obwohl der ganze Vorgang sehr schleppend vorankam und die ersten Fassungen âuBerst unbefriedigend waren. Bei diesem Text, der eigentlich nur in wenigen Punkten mit sozialer Sicherheit zu tun hatte, spielte die ILO die Rolle eines Koordinators. Die Normen und die grundlegenden Texte der Genfer Organisation bildeten dennoch in vielen Punkten die Grundlage dieser europâischen Charta der sozialen Grundrechte. Beispielhaft war die dreigliedrige Konferenz von StraBburg im Jahre 1958. Diese Veranstaltung wurde nicht nur nach ILO-Muster organisiert, also mit Arbeitgeber-, Arbeitnehmer-und Regierungsvertretern, sondern die Tagesordnung bestand ausschlieBlich aus einem I cf. PERRIN , Guy: Histoire, S. 406.Vergleich der ILO-Normen mit dem vorlâufigen Text der Europâischen Sozialcharta. Weitreichender war der EinfluB der ILO bei der Europâischen Ordnung der Sozialen Sicherheit und beim Zusatzprotokoll (1964). Dieser Text trâgt fast vollstiindig ihre Handschrift. Ursprûnglich sollte dieser Text zwar an die ILO-Normen gekoppelt werden (es wurde zum Beispiel eigens auf den Ausgang der IlO-Arbeitskonferenzen von 1951 und 1952 gewartet, um die Ergebnisse in die Europâische Ordnung einflie-Ben zu lassen), aber der Verzicht auf die hôheren Normen der sozialen Sicherheit erôffnete der Europâischen Ordnung einen noch engeren Zusammenhang mit den ILO-Normen. Da die hôheren Normen auf internationaler Ebene nicht verabschiedet worden waren, wurde vorgeschlagen, sie auf europâischer Ebene einzufTihren. Dieser VorstoB wurde anfiinglich nicht von allen Mitgliedern des Europarats positiv aufgenorunen, aber mit der Zeit beruhigten sich die Gemi.iter, und die Europâische Ordnung und das Zusatzprotokoll wurden als Fortsetzungen des ûbereinkommens Nr. 102 verfaBt. Enttâuschend dabei waren die Lôsungen, fiir die sich die Mitgliedstaaten entschieden. Urspriinglich hatten sich die llO-Experten einen Modus ausgedacht, nach dem sich der Stand der nationalen Systeme gut miteinander vergleichen lieB. Dieses Verfahren wurde jedoch als ztr kompliziert abgelehnt und ein ,einfacheres' gewâhlt, das keine Vergleichsmôglichkeiten bot. Kurz erwiihnen sollte man im Rahmen der Zusammenarbeit der ILO mit dem Europarat auch das Europâische Abkommen ûber Soziale Sicherheit, das zwar erst l9T2unterzeichlet, aber schon seit 1959 vorbereitet wurde. Der Ansatz dieses Textes war die Ersetzung der Vorlâufigen Europâischen Abkommen ûber Soziale Sicherheit durch ein moderneres Regelwerk. Mit diesem internationalen Abkommenwurde eine langsame Schwerpunktverschiebung in der europâischen sozialen Sicherheit deutlich, denn es waren nicht ILO-Texte, die als Grundlage dienten, sondern Texte der EG (an denen jedoch die ILO einen erheblichen Anteil hatte). Dem Europarat war es viel wichtiger, seine Normen mit denen der Europâischen Gemeinschaften in Einklang zu bringen als sich zu sehr auf die oft nur als Rahmensesetzsebung dienenden ILO-NorTnen zu stûtzen. Zwar wurden mit keiner anderen europâischen Organisation mehr internationale Abkommen ausgearbeitet als mit dem Europarat, aber das wichtigste internationale Abkommen, das die ILO mit einer europâischen Regionalorganisation ver-faBte, war das mit der EGKS ausgearbeitete Europâische Abkommen ùber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (1957). Um so paradoxer erscheint es, dafJ dieses Abkommen wegen der Grtindung der EWG nie in Kraft trat. Es ist schwer zu beurteilen, ob die Nichtratifizierung des Abkommens ein schwerer Nachteil fiir die ILO war. Das Abkommen wurde schlieBlich fast wortwôrtlich in die zwei Verordnungen Nr. 3 und 4 ûbemommen. Zwar hatte man dabei sicherlich nicht an eine Auslôschung des Namens der ILO als Verfasser gedacht, aber durch die Ûbertragung des ILO-Textes in primiires EG-Recht wurde dies ein Faktum. Mit diesen Rechtstexten wurde das erreicht, was man fiir Gesamtwesteuropa nicht erreicht hatte: Die Erweiterung der Bestimmungen der vorigen Abkommen der Rheinschiffer und der Arbeitnehmer im internationalen Verkehr zugunsten aller V/anderarbeitnehmer. Dieser Vorgang wurde durch verwandte Sozialsysteme erleichtert. Im Gegensatz zum Europarat, in dem L?inder mit zum Teil stark von einander abweichenden Systemen am Verhandlungstisch saBen (was die jahrelangen Verhandlungen erkliirt), bestanden die EG aus Mitgliedstaaten mit iihnlichen sozialen Einrichtungen. Einzig die Niederlande unterschieden sich von den anderen Ltindern ab. Die Zusammensetzung der EG hatte einen EinfluB auf alle Gremien, die in Westeuropa zusarnmentrafen, denn durch ihre fiiih erzielten Abkommen in vielen Bereichen setzten die Luxemburger und Brûsseler Behôrden MaBstâbe, die bei spâteren Verhandlungen zwangslâufig wieder in Betracht gezogen werden muBten. Diese Konstellation hatte zur Folge, daB sowohl der Europarat als auch die ILO das Nachsehen hatten, denn die Vorlagen wurden immer eindeutiger von den EG festgelegt. Die ILO spielte zwar bei ihrer Ausarbeitung eine nicht zu unterschâtzende Beraterrolle (zum Beispiel im Rahmen der Verwaltungskommission), aber im Endeffekt wurden die Ûbereinktinfte immer als Emrngenschaften der Sechs betrachtet. Aus diesen Griinden wâren fiir die ILO gute Beziehungen zu den europâischen Regionalorganisationen von Vorteil gewesen. Insgesamt muB man ihre Beziehungen zum Europarat bzw. den EG als durchwachsen beurteilen. Zwar kam es immer wieder zu einer ausgezeichneten Kooperation, aber sie wurde oft von biirokratischen oder ,diplomatischen' Vorfiillen tiberschattet. Bei einer Beurteilung der Kontakte der ILO mit den zwei europâischen Organisationen mufi man das Verhâltnis mit dem Europarat eher als positiv beurteilen und das mit den EG als durchwachsener. Bei den EG haben zweifelsohne die hohen Erwartungen und die ehrgeizigen Ziele zu konkurrenzartigen Bedingungen geflihrt, und zwar nicht nur innerhalb der Institutionen, sondern ebenfalls im Verhâltnis zu den anderen Mitstreitem. So war es nicht iibenaschend, gewisse Reibungen zwischen der ILO und den EG festzustellen. Anscheinend verlief die Zusammenarbeit mit der EGKS besser. Es ist nicht auszu-schlieBen, daB die hohe Zahl von Gewerkschaftlern in der Hohen Behôrde die Kontakte zwischen beiden Organisationen geftirdert hat, was im Rahmen der EWG nicht mehr der Fall war. Paul Finet, der belgische Gewerkschaftler, war lange Zeit als Leiter der sozialen Abteilung der Hohen Behôrde der erste Ansprechpartner der ILO. Mit den Verordnungen Nr. 3 und 4 erreichten die EG jedoch ihr Optimum im Bereich der sozialen Sicherheit und konnten fortan nicht mehr so viel auf diesem Gebiet bewirken, da sich mehrere Mitgliedstaaten dagegen stellten. V/âhrend mit der EGKS wenigstens ein internationales Abkommen realisiert werden konnte, entstand mit der EwG eine Zusammenarbeit, die sich auf das Verwalten des schon Erreichten beschrânkte' Die im Zuge der Verordnungen Nr.3 und 4 entstandene Verwaltungskommission erlaubte einen regelmiiBigen Kontakt zwischen den ILOund EG-Experten, aber in diesem Organ konnten keine neuen Akzente in der sozialen Sicherheit der Sechs gesetzt werden. Es ging einzig darum, die nationalen Gesetzgebungen im Rahmen der EG-Rechtstexte zu koordinieren. Mit dem Permanenten Kontaktaus-schuB wurde dann in den l960er Jahren ein letztes Mal versucht, den ILO-EG-Beziehungen einen grôBeren Umfang zu verleihen, aber dieses Vorhaben scheiterte ebenfalls. Die Kontakte zum Europarat hingegen kônnen fîir den Berichtszeitraum im allgemeinen als weitaus positiver bezeichnet werden, obwohl es auch in diesem Fall zu einigen Reibungen kam. So tauchten in regelmiiBigen Abstiinden immer wieder Probleme mit der Beratenden Versammlung auf, die sich der Genfer Organisation gegeniiber dann stets sehr kritisch âuBerte. Die Anfangsphase verhiefi nichts Gutes, denn die erste Kontaktaufnahme zwischen StraBburg und Genf verlief eher schlecht. Beide Institutionen hatten ihre Probleme, mit den neuen Umstânden zurecht zu kommen' Die ILO versuchte, ihre in Europa ft.ihrende Rolle im Bereich der sozialen Sicherheit zu verteidigen, wâhrend der Europarat sich bemûhte, seine eigenen Vorstel lungen durchzusetzen. D i e unterschi edl ichen Ziele hatten zwar einê unangenehme Anfangsperiode zur Folge; die differierenden Auffassungen konnten aber bald auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden und somit den Weg ftir eine fruchtbare Kooperation ebnen. Man kônnte meinen, die internationalen Abkommen der l960er Jahre hâtten den IlO-Europarat-Beziehungen einen neuen Schwung gegeben. Dieser Eindruck trûgt, denn die Abkommen der l960er und die d,er l9l}er wurden eigentlich zum grôBten Teil in den 1950er und spâtestens Mitte der l960er Jahre ausgear-Schlu0betrachtung beitet. Die Arbeit der ILO-und der Europarat-Experten war somit schon viel fri.iher beendet als die Daten der Vertrâge es anzeigen. Das immer hâufigere Fernbleiben der Experten von den Sitzungen der spezialisierten Organe der Partnerorganisation ist hierbei ein entscheidender Hinweis auf die sich abkûhlende Kooperation zwischen der ILO und dem Europarat. Es wtire jedoch falsch, die Ursache fiir das Scheitern einer ,einheitlichen' europâischen sozialen Sicherheit einzigund allein bei der ILO und den europâischen Regionalorganisationen zu sehen. Die Analyse der Entwicklung in den sechs Mitgliedstaaten hat gezeigt, daB kaum Versuche untemommen wurden, eine koordinierte Handlungsweise zwischen den Sechs zu entwickeln, obwohl die Probleme sehr âhnlich waren (wenn auch zum Teil zeitlich verschoben). Jedes Land beschritt ungeachtet der Entwicklungen in den Nachbarstaaten seinen Weg weiter. Die wenigen Versuchewie zum Beispiel in den 1960er Jahren durch den niederltindischen Arbeitsminister Veldkampwurden im Keim erstickt. Selbst das Beveridge-System, das von den Fachleuten in den sechs Staaten gelobt wurde, hatte in keinem einzigen Land Zukunftsperspektiven. Einzig die Niederlande ûbemahmen eine Art hybrides Modell. Allem Anschein nach war man sich trotz der immer grôBeren Austauschmôglichkeiten in den internationalen Gremien, wie zum Beispiel im Sachverstiindi-genausschuB fÏ.ir Soziale Sicherheit der ILO, dem RegierungsausschuB ftir soziale Fragen des Ministerkomitees und dem SozialausschuB der Beratenden Versammlung des Europarats oder der Expertengruppen der EG, kaum nâher gekommen, was die Konzeption der sozialen Sicherheit anbetraf. Sicherlich unternahmen die Sechs auf einigen Gebieten der sozialen Sicherheit gemeinsame Anstrengungen, um die Lage der Versicherten zu verbessern. Es handelte sich aber fast ausschlieBlich um MaBnahmen zu Gunsten der Wanderarbeitnehmer oder verwandter Kategorien. Zu keinem Zeitpunkt wurde erwogen, eine tiefgreifendere Ann2iherung oder gar eine Harmonisierung mit dem Ziel zu verwirklichen, nationale Reformen immer in Abstimmung mit den Partnerstaaten durchzuftihren, um dadurch eine gewisse Kontinuitât im EWG-Raum zu gewâhrleisten. Kaum ein Experte versuchte, die sozialen Probleme europâisch zu betrachten; es wurde immer wieder auf die nationale Ebene Bezug genommen.2 Die Arbeit der ILO und in gewissem Sinne auch die der europâischen Regionalorganisationen hâtte nur in vollem Umfang erfolgreich sein kônnen, wenn eine ganze Reihe von Voraussetzungen erfiillt worden wâre: Das Zurseitelegen der nationalen Denkschablonen, die Konsensbereitschaft sowohl der politischen Parteien als auch der Interessengruppen, und zwar nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch auf europâischer, die Ûberwindung der nationalen Traditionen, die Auseinandersetzung mit den Nachteilen und Vorteilen der anderen Systeme der sozialen Sicherheit, um nur die wichtigsten Punkte einer langen Liste aufzuzâhlen. Eine Harmonisierung der Sozialsysteme blieb deshalb eine Utopie, denn ohne vorherige Abstimmung zwischen den Sechs konnte eine so weitreichende Anniiherung unter keinen Umstânden erreicht werden. Bei den Sechs nahm man diese Barrieren zwischen den nationalen Sozialsystemen in Kauf, denn man war in einigen LÊindern der Ûberzeugung, die besten sozialen Einrichtung eî nrhaben. Selbst eine Koordinierung wurde auf diese Weise jedoch zunichte gemacht: ,,Par conséquent aussi longtemps qu'une harmonisation des régimes de sécurité sociale ne sera pas réalisée dans les différents pays et sur le plan européen, leur coordination ne pourra pas être sim-Ple."l Es wiire ûbertrieben, von bôser Absicht bei den EGKS-Mitgliedstaaten zu sprechen. Man war wahrscheinlich ideologisch noch nicht so weit, die Konzepte und Ideen der Partner zu ûbemehmen, obwohl dies durchaus im Sinne der europâischen Integration gewesen wâre. In einigen Lândern spielten auch geschichtliche Hintergrûnde eine Rolle. Beveridge hatte zwar in seinem Bericht als erster die Konzepte der Einheit, der Universalisierung und der Vereinheitlichung als Grundlage der sozialen Sicherheit dargelegt, aber diese Ideen wurden in Folge der Weltwirtschaftskrise und des Zweiten Weltkriegs auch in anderen Staaten debattiert.a Da die Idee der Einheitsversicherung in Deutschland zum ersten Mal von den Nationalsozialisten mit einer solchen Intensitât vorgetragen wurde,s ist es nicht verwunderlich, daB sich dieses 2 oPLPgnPE, Albert: Politique, S. 251 : ,,Et dans la mesure ou nous avons connaissance des phénomènes sociaux, cette connaissance est nationale et donc fragmentaire. Le phénomène global, c'est-à-dire I'Europe en tant que telle, nous échappe presque complètement." 3 Note introductive sur la révision des règlements no3 et no4 (16.3.1946), Commission et Haute Autorité (2831 lV 164-F), in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI l 2-04-0 l, S. 3. q HOCt<PRtS, Hans Gûnter: ,,Einleitung und Auswertung", in: Arbeiter im 20. Jahrhundert,hrsg. von TENFELDE, Klaus, Stuttgart: Klett-Cona199l, (lndustrielle Welt;51), S.399. 5 Die erste Entwûrfe einer Einheitsversicherung wurden in der Zwischenkriegszeit von den deutschen Gewerkschaften erarbeitet, ohne jedoch groB an die Ôffentlichkeit zu gelangen. Erst mit Robert Ley wurde dieses Konzept wirklich in ganz Deutschland bekannt. Fùr die Gewerkschaften: cf. Konzept des sozialen Schutzes im Nachkriegsdeutschland nicht durchsetzen konnte. Die aufgezwungene Versicherungsanstalt Berlin (VAB) war eine weitere ,schlechte' Erfahrung fiir die Deutschen,6 so daB es einem Wunder geglichen hâtte, wenn sich die BRD nach ihrer Grûndung fi.ir ein Beveridge-iihnliches System entschieden hâtte.7 Durch einen engeren Gedanken-und Ideenaustausch mit den englischen Sozialexperten, wie er zum Beispiel 1953 erfolgte, hâtte man vielleicht dennoch eine Anntiherung an dieses System schaffen kônnen.8 Betrachtet man die Entwicklung der deutschen Sozialeinrichtungen im internationalen Kontext, so muB man zugeben, daB der Rûckzug Deutschlands aus den internationalen Organisationen einem Rûckschlag gleichkommt, denn bis zum Beveridge-Bericht 1942 war die deutsche Konzeption des sozialen Schutzes in der internationalen Debatte so dominant gewesen, ,,daB eine Alternative zu dem von Deutschland eingeschlagenen Weg noch schwer denkbar und sozusagen international noch wenig hofftihig war."e Ftir die deutschen Experten hâtte die Ûbemahme eines auf dem Beveridge-Bericht aufbauenden Systems viel mehr bedeutet, als sich nur den neuen Gegebenheiten der Zeit anzupassen. Implizit hâtte man in Deutschland anerkennen mtissen, daB das eigene System nur noch zweite Wahl war und man die eigenen Institutionen nicht mehr unterstûtzen konnte. Die franzôsischen Reformer hatten viel mehr gewagt und einen vollstândigen Plan der sozialen Sicherheit vorgelegt. Auch in Frankreich scheiterte die Einftihrung eines Beveridge-âhnlichen Systems. Dabei spielten sowohl kulturelle und politische als auch soziologische und psychologische Elemente einen entscheidenden Part. Die friihe Rûckkehr der konservativen Krâfte, die sich gegen solche Projekte stellten, erschwerte die Annahme eines universellen Schutzsystems.l0 Grundsâtzlich hatten die Franzosen auch immer einen allzu groBen Eingriff des Staates abgelehnt und versucht, ihr System so liberal wie môglich zu gestalten. Im franzôsischen Plan der sozialen Sicherheit sahen viele eine Gefahr fi.ir die liberalen Werte der franzôsischen Republik. Aus diesem Grund wurden Beveridges Forderungen in diesem Plan STANDFEST, Erich: ,,Hundert Jahre ,,Kaiserliche Botschaft"", in:. Soziale Sicherheit lll1981, s.324.

  abgeschwâcht.ll Aber selbst solche Zugestândnisse, welche die Besonderheiten der franzôsischen Gesellschaft berûcksichtigen sollten, reichten nicht aus, denn der ganze Mittelstand und die Landwirte weigerten sich, an den neuen sozialen Institutionen teilzunehmen.l2 Die Mehrzahl von Beveridges Ideen konnten deshalb vorlâufig nicht in Frankreich implementiert werden. Das Beispiel Italiens verdeutlicht am besten, wie enttâuschend die interkulturellen Rezeptionsvorgiinge zwischen den europâischen Staaten verliefen. In Italien kam es zwar nach Beendigung des Krieges zu einer Rezeption von Beveridges Werk, aber es wurden dabei nie wirklich Konsequenzen fîir die nationale Lage gezogen. Der politische Wille sowohl seitens der Regierungsvertreter als auch seitens der ftihrenden Gewerkschaftler zu einer tiefgreifenden Reform der sozialen Einrichtungen fehlte im Nachkriegsitalien vollkommen.t3 Zwar lâBt sich dieses Manko zum Teil durch das Erbe des Faschismus erklâren, der Italien fiir mehrere Jahrzehnte seinen Stempel aufdrûckte: Die Idee eines Mindesteinkommens keimte wiihrend dieser Zeit auf, und zahlreiche soziale Institutionen wurden.la Die italienischen Entscheidungstrâger richteten sich so sehr nach dem vorliegenden Muster, dafi es kaum mehr môglich war, zu einer Reform und zu einer vertieften internationalen Kooperation zu gelangen. In Belgien fand zwar eine intensive, aber immer wieder in Frage gestellte Rezeption des Beveridge-Berichts statt; sie schlug sich jedoch nicht in dem belgischen Plan nieder, der auf den schon existierenden belgischen Einrichtungen aufbaute.rs In Luxemburg vollzog sich eine âhnliche Entwicklung, ohne daB man jedoch auf einen allgemeinen Plan fiir das GroBherzogtum zurtickgreifen mufite.l6 Das niederlândische System war 1945 zweifelsohne das am wenigsten fortgeschrittene. Es ist nur diesem Umstand zu verdanken, daB die niederlândischen Entscheidungstrâger sich ftir bestimmte Risiken an Beveridges Lôsungen orientierten. Peter A. Kôhler hat fiir die Grtindungsperiode der Sozialversicherungen, also zwischen 1883 und 1918, folgende Theorie aufgestellt und belegt: ,,Je effektiver in einem Land solche Institutionen waren, desto weniger drângend auch das Erfordernis ll cf. LAROQUE, Pierre: ,,De I'assurance.

der

  Entstehung von Sozialversicherung wat."t1 Nach dem Zweiten Weltkrieg wiederholte sich das gleiche Phânomen in den meisten westeuropâischen Staaten. Da der ûberwiegende Teil von ihnen schon seit Jahrzehnten ûber soziale Einrichtungen verftigte, hatten Ideen, wie ein nationaler Gesundheitsdienst oder eine zentralisierte Verwaltung, die von Beveridge gefordert wurden, kaum eine Môglichkeit, sich durchzusetzen.ln den Niederlanden kam es ab 1945 und im Gegensatz zu den anderen ftinf Staaten nicht zu einer Reorganisation der bestehenden sozialen Einrichtungen, sondern es wurde versucht, ein grundlegend neues Werk zu errichten.l8 Da mit Ausnahme Frankreichs und Belgiens (die dennoch keine Beveridge-âhnlichen Systeme erhielten) kein Land die aus dem Krieg entstandene Solidaritâtswelle nutzte, um seine sozialen Institutionen zu erneuem, konnte eine Neuordnung erst spâter erfolgen. Und weil die sozialen Systeme in ftinf der sechs EGKS-Grûnderstaaten (die Niederlande hatten zwar auchschon soziale Einrichtungen, sie \ryaren aber noch nicht so weit entwickelt) schon ein fester Bestandteil der nationalen Traditionen geworden waren, vermochten nur die Niederlande einen schtichternen Schritt in Richtung der Beveridge-Konzepte zu wagen. Wenn man sich nun wieder der ILO zuwendet, dann ftillt auf, wie zaghaft ihre Versuche auf dem Gebiet der sozialen Neuordnung Europas vor 1950 blieben. Es wurde dabei als Ursache mehrmals auf die Strukturveriinderungen sowohl innerhalb der Genfer Organisation (grôBere Spannungen zwischen den drei Gruppen, eine sich rasant veriindernde Mitgliedschaft und das Hinzukommen von anderen Tâtigkeitsfeldern) als auch in der [JNO-Familie (Spannungen mit dem ECOSOC und unklare Aufgabenabgrenzungen zwischen den verschiedenen UN-Sonderorganisationen)re hingewiesen. Hinzu kam die unklare Legitimitat der ILO. Sie war zwar die einzige internationale Organisation, die ein eindeutiges Mandat im sozialen Bereich hatte, aber sie sollte weltweite Ziele erfiillen. In den ersten Nachkriegsjahren nahm niemand AnstoB an einer solchen Diskrepanz, aber mit dem immer engeren Zusammenwachsen Westeuropas und der immer grôBeren Kluft zu Osteuropa vermehrten sich die kritischen Stimmen gegen Entscheidungen, die weltweit agierende Organe ûber westeuropâische Angelegenheiten trafen. Aber die Gewerkschaften setzten sich l7 KôHLER, Peter A.: ,,Entstehung von Sozialversicherung. Ein Zwischenbericht", in: Bedingungen fi)r die Entstehung und Entwicklung von Sozialversicherung. Colloquium der Projektgruppe fur Internationales und Vergleichendes Sozialrecht der Max-Planck-Gesellschaft, hrsg. von ZACHER, Hans F., Berlin: Duncker & Humblot 1979, S. 57 . l8 cf. LAROQUE, Pierre: ,,Les tendances...", S. 15. immer wieder mit dem Hinweis zu Gunsten der ILO ein, sie sei das einzige funktionierende dreigliedrige Organ.2o Die IlO-Verantwortlichen zôgerten nie, dieses Argument aufzugreifen, um die llO-Position zu stiirken. Durch ihren Status als Weltorganisation befand sich die ILO in einer unangenehmen Position: Auf der einen Seite hatten ihre Organe keine Legitimitat, um Entscheidungen iiber Westeuropa zu ftillen, aber auf der anderen Seite wurde sie immer wieder als modellhafte Organisation herangezogen, denn ihre einmaligen Strukturen waren auf regionaler Ebene nicht ûbernommen worden. Die ILO hatte insgesamt zu viele Gegner, um wirklich der Rolle gerecht zu werden, die sie sich im AnschluB an den Beveridge-Bericht und die Empfehlungen Nr. 67 und Nr.69 selbst angemaBt hatte: Die Arbeitgebervertreter arbeiteten bei bestimmten Themen nur widerwillig mit den anderen Gruppen zusammen; Teile der europâischen Regionalorganisationen sahen die ILO vor allem als Konkurrenten; die afrikanischen und asiatischen Lânder vertraten die Meinung, daB sich die ILO auf ihre Probleme und nicht auf die Europas konzentrieren sollte; schlieBlich waren selbst die westeuropâischen Staaten bemûht, die internationale Politik nicht zu sehr mit dem Thema der sozialen Sicherheit zubelasten. Dieser letzte Punkt ist besonders wichtig, um die durchwachsene Bilanz der ILO im Bereich der sozialen Sicherheit zu verstehen. Der Schutz gegen die sozialen Risiken stellte nur in der Periode zwischen 1941 und circa 1950 eine Prioritât fiir die europâischen Regierungen dar. Ausgangspunkt des verstârkten Interesses an diesem ansonsten vernachlâssigten Thema bildete die schon erwâhnte Atlantik-Charta. Ihre Umsetzung variierte von Land zu Land.In GroBbritannien spiegelten die Gesetze der Labour-Regierung aus den Jahren 1946 und 1948 zur Anwendung des Beveridge-Berichts sehr genau die Konzepte des englischen Experten wider. In Frankreich wurde die notwendige Debatte tiber die Zukunft des Landes mit der Ablehnung des Laroque-Planes 1948 ad acta gelegt. Gleiches passierte im besetzten Deutschland, wo 1948 die Alliierten mit Ausnahme der Franzosen in ihrer Besatzungszone2l die Einftihrung einer Einheitsversicherung vertagten. Die ILO hatte deshalb eine gewisse Mùhe, die Mitgliedstaaten ftir ein nicht vorrangiges Thema zu motivieren. 'Wahrscheinlich hat man selbst innerhalb der ILO die soziale Sicherheit nicht als eine der Prioritâten der 19 cf. TORTORA, Manuela, S. 195 und 253. 20 cf. Compte rendu d'un déjeuner de travail organisé par M. Cool, Président de I'Organisation régionale européenne de la Confedération internationale des syndicats chrétiens (C.l.S.C.), 29.6.1964, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-18, S. l. 2r cf. HUDEMANN, Rainer: Sozialpolitik, S. 307ff. Organisation angesehen. Es wurden zunehmend andere Themen in den Vordergrund gerûckt, die zwar, wie die Versammlungsfreiheit, das Recht auf Tarifuerhandlungen, usw., ebenfalls wichtig waren, die aber die soziale Sicherheit zu einem Randthema degradierten. Dieser Ansatz im Bereich der sozialen Sicherheit war nicht nur in den l950er Jahren problematisch, sondern kam in regelmiiBigen Abstiinden wieder auf: For many individuals, be they citizens or commentators, the structures and policies of social protection are believed to be humdrum and banal, the stuff of low politics. In contrast, debates about human rights, European citizenship, and the stewardship of economic relations are exalted as high politics. Such a distinction, though commonly observed, is a false one [...]. Social protection systems both embody and exemplifu the value and practices of democratic polities which seek to promote cohesion, solidarity and reciprocity.22 Die Europâischen Regionalkonferenzen von 1955 und 196823 sind ein Beispiel fiir die Unterordnung der sozialen Sicherheit und der Sozialpolitik unter sogenannte hôhere Ziele. Die llO-Ftihrung suchte durch diese Veranstaltungen nicht so sehr, eine gemeinsame Politik im Sozialen zu erreichen, sondern eine AnnÈiherung zwischen dem Osten und dem Vy'esten. Die Konferenzen sollten eine Diskussionsplattform fiir die kommunistisch und die liberal-demokratisch orientierten Staaten bilden. Die Darstellungen der zusammen mit dem Europarat und den EG geleisteten Arbeit der ILO haben ebenfalls belegt, wie ambivalent die Tâtigkeit der Genfer Organisation war: Auf der einen Seite sollte durch eine bessere Koordiniemng wenn nicht sogar Harmonisierung der Sicherungssysteme der soziale Schutz in Europa verbessert werden. Auf der anderen Seite kam immer deutlicher zum Vorschein, wie wichtig es der ILO war, dabei auch ihre Position zu stiirken und fi.ir ihre Arbeit gewûrdigt zu werden. Selbst innerhalb der ILO mit ihrem klaren sozialen Mandat wurde also die soziale S icherheit fiir,hôhere' Zie\e instrumental i si ert. Als letzter Punkt muB betrachtet werden, ob die KoordinierungsmaBnahmen der ILO und der anderen europâischen Organisationen zu einer Annâherung 22 Consensus Programme, Vol. l: Change and Choice in Social Protection. The Experience of Central and Eastern Europe, York: Pantheion 1999, S. I l. 23 Die Konferenz von 1968 wurde wegen des sowjetischen Einmarsches in die CSSR annulliert. der europâischen Staaten gefiihrt haben. Wtirde man sich fi.ir diesen Punkt einzig auf volkswirtschaftliche Werte konzentrieren, dann wûrde die Antwort einstimmig positiv ausfallen. Vor allem ab Beginn der 1960er Jahre stiegen die Ausgaben fîir die Sozialsysteme gemessen am Bruttosozialprodukt in einem rasanten Tempo an. Wiihrend der Hôchstunterschied zwischen den Sechs in den 1950er Jahren noch 7Yo-Punkte groB war, hatte er sich am Ende der 1960er Jahre auf l%-Punkt reduziert (cf. Anhang 2). Die Darstellungen zu den drei Perioden haben aber verdeutlicht, daB diese parallelen Entwicklungen in den wenigsten Fâllen auf eine koordinierende Politik zuriickzufiihren \ryaren sondern eher auf den allgemeinen wirtschaftlichen Aufschwung Europas. Hartmut Kaelble ist zu dem SchluB gekommen, daB sich langsam eine europâische Gesellschaft herausbildete. Dem kann auf Grund der Ergebnisse der vorliegenden Arbeit nur bedingt zugestimmt werden. Als erster Punkt streicht Kaelble die ,,Besonderheiten der europâischen Gesellschaften" heraus.2a Auf die Sozialsysteme Ûbertragen, mûBte man meinen, daB die westeuropâischen Staaten âhnliche soziale Einrichtungen besitzen. Zwar wird in jedem Land der EG ein groBer Teil der Bevôlkerung geschûtzt, aber die Form und Gestaltung dieses Schutzes unterscheidet sich dennoch stark von einem Land zum anderen. Durch den Krieg und den Beveridge-Bericht wurde eine Konstellation geschaffen, die einer Annâherung der Strukturen der sozialen Einrichtungen hâtte fiirderlich sein kônnen. Diese Chance wurde wegen des Festhaltens an nationalen Traditionen nicht wahrgenommen. Wenn man den Blickwinkel nicht auf die Sechs beschriinkt, sondern auf ganz Westeuropa ausweitet, dann vergrôBerte sich die Spaltung zwischen den Staaten. Auf der einen Seite schufen die skandinavischen Lânder im Zuge GroBbritanniens Beveridge-2ihnliche Systeme an. Auf der anderen Seite behielten die kontinentaleuropâischen Staaten ihre auf Bismarck zurùckgehenden Institutionen. In der Mitte befanden sich die Niederlande als Bindeglied. Als zweiten Punkt nennt Kaelble die ,,Divergenzen und Konvergenzen zwischen europâischen Gesellschaften",2s wobei er der Auffassung ist, daB es immer mehr Konvergenzen und immer weniger Divergenzen zwischen den europâischen Gesellschaften gibt. Bei diesem Aspekt muB man Kaelble Recht geben: Direkt nach dem Krieg waren groBe Unterschiede zwischen den Sechs vorhanden. Sie wurden im zl rcepLgLe, Hartmut: Auf dem lheg zu einer europciischen Gesellschaft. Eine Sozialgeschichte Westeuropas 1880-1980, Mûnchen: Beck 1987, S. I L zs ibid., s. tz. SchluBbehachtung Laufe der Jahre immer geringer, so daB am Ende der l960er Jahre alle sechs EG-Staaten sich auf die nâchste Reformwelle vorbereiteten. Diese parallel verlaufende gesetzgeberische Aktivitât ist unter den Sechs keineswegs koordiniert worden. Die Unterschiede blieben auch aus diesem Grund bis weit in die 1960er Jahre sehr groB: Italien, die Bundesrepublik Deutschland und die Niederlande brauchten zwischen zehn und 20 Jahre, um ihre sozialen Gesetzgebungen einigermaBen zu modernisieren, wâhrend die drei restlichen Staaten schon vor 1950 ihre Systeme an die neuen Gegebenheiten angepa8t hatten. Die dritte Fragestellung von Hartmut Kaelble betrifft die Austauschbeziehungen, ,,d.h. den Austausch von politischen Ideen und Konzepten, von wissenschaftlichem Wissen und von Kultur",26 usw. Auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit erkennt man hinsichtlich dieses Austausches einen klaren Mangel. Trotz der vielen Gremien nicht nur im Rahmen der ILO, sondern auch der europâischen Organisationen konnten die nach wie vor voneinander abweichenden nationalen Konzepte mit ihren unterschiedlichen Schwerpunkten kaum auf gemeinsame Nenner vereinfacht werden. Jedes Land behante auf seinen Ideen des sozialen Schutzes und interessierte sich nur wenig ftir die des Nachbam. Sicherlich waren die Grundlagen der Sechs iihnlich, wenn nicht sogar zum Teil identisch. Sie beruhten dabei keineswegs auf einer gewollten Ûbernahme der Prinzipien aus einem anderen Staat. Auch in der internationalen Diskussion verteidigte man immer wieder nur die eigenen Interessen, entweder um die besten Bedingungen fiir seine Bûrger zu erhalten (cf. Italien und die Wanderarbeitnehmer), oder um das eigene System zu schùtzen (cf. Frankreich und das Festhalten an dem Territorialitâtsprinzip). Das Festhalten an den eigenen Prinzipien konnte auch unter keinen Umstânden zu Fortschritten innerhalb der EG fiihren. Die Mitgliedstaaten wûnschten keine europâische Sozialpolitik, weil sie sonst Zusttindigkeiten in diesem Bereich hâtten aufgeben mûssen. Ûber Kaelbles vierten Punkt, die Bildung von organisierten Strukturen unterhalb der europâischen Institutionen,2T hat diese Arbeit keinen AufschluB geben kônnen, da er nicht Ziel der Untersuchung war. Im Rahmen der ILO hat man jedoch feststellen kônnen, daB einige europâische Verbânde, wie der europâische Zweig des IBCG, der Europâische Bund Freier Gewerkschaften und die europâischen Vertreter der Fédération internationale des ouvriers du transport (FIOT), durchaus aktiv an der Gestaltung ihrer Problemlôsungen teilnahmen und sich des ôfteren in die Debatten der ILo oder der europâischen Regionalorganisationen einschalteten. SchlieBlich erwâhnt Kaelble als letzten Punkt die ,,Einstellung zu Europa nicht nur der Eliten, sondem auch der Durchschnittsbûrger".2s ûber die Haltung des normalen Bûrgers im Bereich des sozialen Europas kann hier nichts gesagt werden. Enttâuschend ist aufjeden Fall die Einstellung der hohen Beamten und Sozialexperten der sechs EGKS-Staaten gegenûber der europâischen sozialen Sicherheit. Mit einer Ausnahme, Pierre Laroque, setzte sich kein einziger Sozialexperte ftir eine Annâherung der nationalen Sozialgesetzgebungen ein. In den Sitzungen der Ausschûsse der ILO oder der europâischen Organisationen beschrânkten sie sich auf die Verteidigung ihrer nationalen Interessen und versuchten zu keinem Zeitpunkt, selber die Initiative zu ergreifen. Trotz der immer engeren Kontakte mit den IlO-Experten entit*d n* selten ein Ideenaustausch tiber nationale oder grenzûberschreitende probleme. Es bildete sich bei den Sachverstiindigen des Ausschusses fiir soziale Sicherheit ûberhaupt kein europâisches BewufJtsein heraus, obwohl zu diesem Zeitpunkt die Begriffe ,europâische Integration' oder ,europâisches Aufbauwerk' in aller Munde waren. Man hâtte vermuten kônnen, daB im Laufe der Zeit innerhalb dieser Ausschûsse, informellen Sitzungen oder Konferenzen eine gewisse Gruppendynamik entstehen wtirde, zumal in vielen Fâllen die Staaten iiber Jahre hinweg von den gleichen Experten vertreten wurden: Luxemburg wurde immer wieder von Armand Kayser vertreten; Frau G. J. Sternberg und spâter A.C.M. van de Ven reprâsentierten die Niederlande, Alberto Coppini und danach Carlo Carloni Italien; Belgien entsandte entweder Léon Watillon oder Albert Delpérée, Frankreich Piene Laroque und spâter Alain Barjot oder Jacques Doublet; Kurt Jantz wurde ab 1955 als Nachfolger von Maximilian Sauerborn zum Vertreter der BRD ernannt. In den europâischen Organisationen liiBt sich ebenfalls eine gewisse Kontinuitât feststellen, mit Paul Finet in der Hohen Behôrde, Lionello Levi Sandri in der Kommission und Finn Tennfiord in der sozialen Abteilung des Europarats. Aus dieser ganzen Liste ragt nur ein Name heraus: Piene Laroque. Er war der einzige, der sich fîir eine internationale Wahrnehmung der sozialen Sicherheit einsetzte und auch internationale Lôsungsansâtze vorschlug. Alle anderen wollten oder konnten ihre Beamtenfunktion nicht tiberschreiten und blieben treue Diener ihres Staates und nicht des europâischen Ideals. Um jedoch die europâische Integration in dem Bereich der sozialen Sicherheit weiter voranzubringen, war ein Pierre Laroque nicht ausreichend. Jeder Mitgliedstaat hâtte mindestens seines eigenen Pierre Laroque bedurft, um die Konzepte der Nachbarstaaten zu akzeptieren. Und in diesem Kontext sollte Piene Laroque nicht als franzôsischer Beveridge verstanden werden, wie ihn manch ein Autor beschrieben hat,2s sondem als Jean Monnet der Sozialpolitik. Die Akzeptanz Europas unter den Sachverstiindigen hâtte viel grôBer sein mtissen, um das soziale Europa voranzubringen. Den meisten Experten war anscheinend der europâische Gedanke und die Schaffung einer europâischen Gesellschaft vollkommen gleichgûltig, wenn nicht sogar ein Dorn im Auge. Die ILO hat sicherlich nicht die Impulse gegeben, die man von einer solchen Organisation nach dem Zweiten Weltkrieg hâtte erwarten kônnen, aber sie brachte zahlreiche Initiativen auf den Weg. Hâtten die westeuropâischen Staaten den notwendigen Willen gehabt, dann hâtten sie die Ansâtze der Genfer Organisation wieder aufgenommen und sie auf eigene Weise vertieft. Da dieser Vorgang jedoch weder in den 1950er Jahren noch in den 1960er Jahren stattfand, versucht man noch heute, eine europâische Sozialpolitik zu schaffen, obwohl von den Experten schon liingst erkannt worden ist, daB sich eine Verbesserung der nationalen Institutionen hauptsâchlich durch die Kenntnisse der anderen Systeme erreichen lÊiBt: Le troisième objectif consiste à déterminer, sur la base de la situation de chaque pays, les tendances de l'évolution de I'institution sur le plan international. Poursuivre des recherches en cette direction n'est pas une entreprise académique représentant une ( recherche pure ) en sciences sociales. En raison de I'importance des facteurs sociologiques extemes pour la formation et le développement de régimes nationaux de sécurité sociale, l'étude des tendances internationales présente un intérêt direct pour la planification de la politique sociale nationale.3o Die bessere Kenntnis der anderen Systeme bildet ebenfalls nur den ersten Schritt auf dem Weg zu einer Annâherung der Sozialsysteme. Die weiteren Schritte bestehen in einer umfassenden Betrachtung der nationalen Traditionen, die bei einer

  Wie Klaus Andres zurecht sagt, ist es korrekter von ,,Europâischen Gemeinschaften" als von ,,Europâischer Gemeinschaft" ztJ sprechen. Deshalb soll im Rahmen dieser Arbeit immer von Europâischen Gemeinschaften die Rede sein: ,,Der Begriff "Europâische Gemeinschaft" beschreibt ein Ziel, welches es anzustreben gilt. Dieses Ziel ist jedoch noch lange nicht verwirklicht. Dieser Tatsache sollte man sich bewuBt sein, wenn man von der EG spricht. Daher werde ich auch den Begriff der "Europâischen Gemeinschaften" (nâmlich EWG, Euratom und EGKS) bevorzugen." (aus: ANDRES, Klaus: ,,Der Wirtschafts-und SozialausschuB der Europâischen Gemeinschaften und die Gewerkschaften", in: Europciische Gemeinschaft und Gewerlcchaften, hrsg. von ALBERS, Detlev, (Bremer Politikwissenschaftliche Studien; l), Bremen: Universitât Bremen 1993, S. 162, Fn. l). 8 VgLOfRtrrtP, G.M.J.: ,,L'harmonisation de la sécurité sociale dans la Communauté économique

T. qui 

a une vocation mondiale) les problèmes sociaux européens; de plus, les statuts des organisations chargées de poursuivre 7 européenne", in: Droit social 12/1968, S. 680. 9 Mit EG sind die Europâischen Gemeinschaften gemeint. Sie bestehen aus der Europâischen Gemeinschaft fiir Kohle und Stahl (EGKS), der Europâischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die oft ftilschlicherweise nur als Europâische Gemeinschaft bezeichnet wird, und Euratom (auch EAG abgekûrzt), der Europiiischen Atomgemeinschaft. Die Unterscheidung ist um so wichtiger, da vom l. Januar 1958 bis zum l. Juli 1967 mit der Hohen Behôrde (zustândig fiir die EGKS-PoIitik) und der Kommission zwei,Exekutivorsane' nebeneinander existieften.

  . Aus der periodisch erscheinenden Reihe des Bundesministeriums fîir Arbeit, ùbersicht ûber die Soziale Sicherung, die spâter in Ûbersicht ùber die Soziale Sicherheit vmbenannt wurde, geht hervor, daB man sich in der Bundesrepublik Deutschland zunâchst fiir den ersten Begriff entschieden hat. Auf intemationaler Ebene setzte sich jedoch der Begriff ,,soziale Sicherheit" durch, wie es der Name einer der So ist die Einbeziehung der Sozialhilfe in die ,,social security" nur schlecht 8 Brief von Dr. WalterAuerbach an Lord Beveridge vom 28. Dezember 1951, in: Beveridge Papers: Aktenmappe Xl 79, S. l. Hervorhebung im Originaltext. 9 Da ein GroBteil dieser Arbeit sich mit der Rolle der ILO auf diesem Gebiet befaBt, wird der Begriff

internationalen Organisationen belegt, die sich mit diesem Thema befaBt: Internationale Vereinigung fiir Soziale Sicherheit. Man kann vermuten, daB dieser Begriff wahrscheinlich schon wÈihrend des Krieges von der ILO gewâhlt worden ist, aber in Deutschland nur zôgernd ûbemommen wurde.e Dennoch verwenden die meisten internationalen oder europâischen Ûbereinkommen oder Abkommen den Begriff ,soziale Sicherheit' und nicht ,soziale Sicherung' (wie z. B. die Europâische Ordnung der sozialen Sicherheit). Wie weit die Meinungen auseinander gehen, belegt zum Beispiel Hans Wiebringhaus, der der Auffassung ist, daB ,,soziale Sicherung" eine Art Oberbegriff sei, die dem ,,sozialen Schutz" gleichzustellen sei, wâhrend ,,soziale Sicherheit" den Untergriff bilde. Die Klassifizierung von Wiebringhaus ist jedoch zum Teil verwirrend, da er einerseits eine Unterordnung der ,,sozialhilfe" unter den Begriff ,,social security" verlangt, aber andererseits ein solches Vorhaben aufgrund der Sozialhilfesâtze der europâischen Staaten als wenig sinnvoll erachtet.l0 Neben der Vermischung zwischen Begrifflichkeit und Praxis wird nicht weiter erlâutert, was unter dem ursprûnglichen Begriff von ,,social security" zu verstehen ist. ,,soziale Sicherheit" dem der ,,sozialen Sicherung" vorgezogen. l0 WIEgnINGHAUS, Hans: ,,Die Sozialversicherung im Rahmen der Funktionen, der Môglichkeiten und der sozialpolitischen Vorhaben des Europarats", in: Beitrcige zu Geschichte und aktueller Situation der Sozialversicherung, hrsg. von KÔHLER, Peter A.IZACHER, Hans A., Berlin: Duncker & Humblot 1983, (Schriftenreihe ftir Internationales und Vergleichendes Sozialrecht; 8), S.508, FuBnote 3.

  Von einem ursprûnglich ausschlieBlichen Recht der Arbeiter wurde es zuerst zu einem, das sich

25 Ennuicklung und

Tendenzen..., S. 14. 26 pRRROtt, Alec L., 

,,Enquête sur le coût de la sécurité sociale", in: Revue internationale du travail65 (uin 1952),5.

775. 27 cf. Ûbereinkommen Nr. 102 

ûber die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit. 28 PRRRoTT, Alec L., s.404. 2e BRRlot, Alain, S. 366.

  Die Âhntichkeiten in der sozialpolitischen Lage in Frankreich und Italien kônnten zum SchluB verleiten, daB es deshalb in beiden Liindern zu keinem wahren Auf-

	in Italien wirklich entfalten kônnen.28
	Auch wenn die zur Verbreitung der SozialmaBnahmen fi.ihrenden Ver-
	hâltnisse in Luxemburg wenig bekannt sind, ist anzunehmen, daB der fast immer prâ-
	bau eines Sozialsystems kam.25 Man sollte dabei aber die wirtschaftliche Lage nicht sente ,,Grundkonsens"2e zwischen den wichtigsten Parteien des Landes sicherlich die
	vergessen, denn Frankreich war, wie schon weiter oben angefïihrt, wirtschaftlich Entwicklung der SchutzmaBnahmen geftirdert hat. Im GroBherzogtum waren immer
	weiterentwickelt als einige der Liinder, die schon sehr frtih Sozialversicherungen mindestens zwei der drei wichtigsten (liberalen, konservativen und sozialistischen)
	einftihrten. Bei Vergleichen zwischen Lândern muB man alle Daten berticksichtigen, Parteien an der Macht beteiligt.lo Die âuBerst hohe politische Stabilitât des Landes
	wobei besonders die gesellschaftspolitischen Merkmale eines Landes zur Analyse hat sicherlich einen besonnenen und regelm?iBigen Ausbau der Sozialversicherungen
	herangezogen werden mtissen. erlaubt, der ft.ir ein so kleines Land mit beschrtinkten finanziellen Mitteln zwei-
	felsohne notwendig war.
	gangspunkte dieser Reihe von Gesetzen soll dabei das Ûbereinkommen Nr. 18 iiber
	28 vlcenELLI, Giovanna, S. 122.
	29 SCFIROPN, Michael: Das GrolSherzogtum Luxemburg. Portait einer kleinen Demokratie, Bochum:

ders in Frankreich noch einen groBen Bestandteil der Bevôlkerung, der sich ebenfalls gegen die Sozialversicherungen stemmte.2a Auch in Italien machte die landwirtschaftliche Bevôlkerung noch einen erheblichen Teil der Gesamtbevôlkerung aus. Eine Ursache ftir die âuBerst langsame Entwicklung der Sozialversichenrngen in Frankreich und in Italien sind ohne Zweifel die politischen Umstânde. In beiden LËindern waren politische Krâfte an der Macht, die sich nicht fi.ir eine Entwicklung des sozialen Schutzes innerhalb der Bevôlkerung motivieren lieBen. In Frankreich waren die politischen Fi.ihrungskrâfte lange Zeit der Meinung, daB es dem einzelnen Btirger freigestellt sein sollte, sich selber gegen die sozialen Risiken zu versichern, und daB der Staat auf diesem Gebiet nicht zu intervenieren hâtte. Im Gegensatz zu Deutschland, wo der Staat die entscheidenden Impulse gab, ist eines der Merkmale des franzôsischen Staates die Zurùckhaltung sowohl in gesetzgeberischer als auch in finanzieller Hinsicht.26 Diese Politik der Zurûckhaltung seitens der staatlichen Organe ist darauf zurûckzuftihren, daB lange Zeit die Gebote des Liberalismus das politische Handeln in Frankreich entscheidend beeinflu8ten und eine grôBere Rolle des Staates auf dem Sozialgebiet unmôglich machten. Das Subventionieren von freiwilligen SchutzmaBnahmen durch den Staat ist auf die liberalen Ideen zurtickzuftihren. Pierre Laroque meint sogar: ,,La France a été de tout temps le pays de la prévoyance libre, le pays de l'épargne, le pays de la mutualité...*27 In Italien hiingt es zum Teil ebenfalls mit der Ablehnung eines staatlich unterstùtzten Sozialschutzes zusammen, daB die verschiedenen Sozialversicherungen erst sehr spât eingefi.ihrt wurden. So haben die Kirche und insgesamt die christlichen Hilfsorganisationen jeg-24 BASLE, Maurice/LEROSIER, Jean-Jacques, S. 9. 25 Entwicklung und Tendenzen..., S. 48. 26 SRtNt-lOURS, Yves: ,,Landesbericht Frankreich,., S. l g7. 2i LAROQUE, Pierre: ,,Le plan français de sécurité sociale", in: Revue française du travail 111946, s. n.

4l lichen Einflul3zuwachs des Staates im Rahmen der Sozialpolitik verhindern kônnen. Erst mit der ,,Ausschaltung" der Kirche durch die Faschisten hat sich der Sozialstaat Die politischen Konstellationen veriinderten sich in der Zwischenkriegszeit nur geringfiigig, so daB man den bemerkenswerten Fortschritt unter anderem in Frankreich und Italien nicht nur mit einer Veriinderung der politischen Lage begrtinden kann. Pierre Laroque ftihrt die schnelle Verbreitung der Sozialversicherungen innerhalb Europas unter anderem auf die gesetzgeberische Rolle der ILO auf dem Gebiet des sozialen Schutzes zuriick.3l Die Staaten griffen die IlO-Norrnen um so schneller auf, als die meisten von ihnen gerade im Begriff waren ihre Sozialversicherungssysteme aufzubauen. Guy Perrin vertritt die Auffassung, daB die il.O in der Zwischenkriegszeit einen erheblichen EinfluB auf das Gebiet des sozialen Schutzes geltend machte. Zwischen 1919 und 1939 arbeitete sie ein komplettes System von Sozialversicherungen aus, die nahezu alle Risiken abdeckten.32 Sie unternahm alles, um das Modell Bismarcks weltweit zu verbreiten, wâhrend sie gleichzeitig aber auch Verbesserungsvorschlâge machte. In den Jahren 1925 bis 1929 ist es zur Verabschiedung von Gesetzen zvm Schutz gegen Berufskrankheiten in Deutschland, Luxemburg, Belgien, in den Niederlanden und Italien gekommen. Einer der Aus-Studienverlag Brockmeyer 1986, (Politikwissenschaftliche Paperbacks; l0), S.40. 30 cf. SCHROEN, Michael: ,,Das politische System Luxemburgs", in: Die politischen Systeme ll/esteuropas, hrsg. von ISMAYR, Wolfgang, Opladen: Leske + Budrich 1997, S. 385. 3f LAROQUE, Pierre: ,,L'Organisation internationale du travail et la sécurité sociale", in: Revue internationale de sécurité sociale 4/ 1969 . S. 5 1 4-5 I 5 .

  Sicherheit noch ungenau definiert. Dies galt auf jeden Fall fùr Europa, denn wie schon weiter oben erwiihnt, verfiigte Neuseeland durchaus tiber ein System, das man als System der sozialen Sicherheit bezeichnen kann.3 Alec Baldwin geht sogar noch einen Schritt weiter und meint, daB die von Beveridge vorgeschlagenen Konzepte schon lângst im Ausland angewandt wurden, als der Bericht erschien.a In Europa war es dennoch dieser englische hohe Beamte und Universitâtsprofessor, der zum ersten Mal die komplizierten Inhalte der Sozialversicherungen und deren Fortentwicklung bis zur sozialen Sicherheit in seinem Bericht auf klare und deutliche Weise vorzu-

	3 cf. PERRIN , Guy: Sécurité sociale, S. 29.
	4 BALDWIN, Peter: ,,Beveridge in the Longue Durëe" , inl. Beveridge and Social Security. An
	International Retrospective, ed. by HILLS, John/DITCH, John/GLENNERSTER, Howard, Oxford:
	Clarendon Press 1994, S. 38.

1941-1944 Kapitel l: Der Beveridge-Bericht, die ILO und Europa Bis zum Beveridge-Bericht blieben indes die Ideen ûber die soziale stellen wuBte. Sein Augenmerk konzentrierte sich fast ausschlieBlich auf die britische Lage. Es wurden zwar immer wieder Vergleiche mit anderen Systemen angestellt,s aber nur um Vergleichsmôglichkeiten mit dem britischen Aufbau der sozialen Einrichtungen zu haben. Es muB jedoch hinzugefiigt werden, da$ trotz des intemationalen Widerhalls des Beveridge-Berichts Beveridge selbst nicht an eine internationale Verbreitung seines Werks gedacht zu haben scheint: ,,Lord Beveridge a déclaré très nettement : Quand j'ai rédigé mon rapport, je n'ai pas prétendu faire un plan valable pour tous les pays du monde."6 Die Meinung war auch unter den Experten weit verbreitet: ,,Beveridge ist kein Exportartikel, wurde immer wieder betont."7 Auch wenn der Beveridge-Bericht sich vorwiegend auf die englische Lage bezog, so wurde der Bericht von vielen Lândem zur Kenntnis genommen und in manchen Fâllen umgesetzt. Die Rezeption in den verschiedenen europâischen Staaten nach der Verôffentlichung des Berichts am 2. Dezember 19428 ist besonders interessant, denn sie zeigt, inwieweit die verschiedenen Staaten ftir ausliindische Ideen offen waren. 5 ,,Beveridge selbst sagt [...]: > Frûher einmal lohnte es sich, deutsche Methoden der Sozialreform zu studieren, wenn auch nicht nachzuahmen, heute jedoch nicht.<" aus: PFEFFER, Karl Heinz: ,,Hintergrtinde des Beveridge-Planes", in: Das XX. Jahrhundert 4/1943, S. 165. 6 Le Directeur du Bureau de Liaison, New York à M. C. Wilfred Jenks, Sous-Directeur général,

  Obwohl alle vier Staaten in London vertreten waren, scheint der EinfluB des Berichts auf die nationale Debatte ùber die soziale Sicherheit eine von Landzu Land unterschiedliche Auswirkung gehabt zu haben.l0 L Hauptprinzipien des Beveridge-Berichts Das Beveridge-Komitee war ursprtinglich mit bescheidenen Aufgaben betraut worden: ,,Die Aufgabe des Komitees [...] war nun, die gesamten bestehenden Gesetze und Vorschriften, alle Zweige der Sozialversicherung und verwandte MaBnahmen, zu untersuchen und neue Vorschlâge zu unterbreiten."ll Da Beveridge je-In dieser Aussage kommt zum Ausdruck, daB Beveridge beabsichtigte, jedem, der sich momentan in einer Notsituation befand, ein Existenzminimum zu garantieren.

	Dieses Konzept des Existenzminimums war eine der wenigen Ideen Beveridges, die
	auf dem Kontinent auf wenig Zustimmung stieBen, da mit der Tradition der Sozial-
	versicherungen das Zugestiindnis eines Existenzminimums das ganze Verfahren der
	Beitrâge ûberflùssig gemacht hâtte.
	Beveridge entwickelte viele seiner Konzepte auf der Grundlage existie-
	render Lôsungen, aber sein Geniestreich war es eben, all diese Lôsungen zusammen-

1941-1944 Bemerkenswert war, daB vier der sechs in dieser Arbeit untersuchten Staaten ihre Exilregierungen in London hatten, nâmlich Frankreich, Belgien, die Niederlande und Luxemburg.e doch die Ziele ztr bescheiden erschienen, beschloB er, einen vollstiindigen Reformvorschlag fiir das Sozialleistungssystem vorzulegen. Der Beveridge-Bericht hatte weltweit eine enorrne Resonanz, unter anderem weil zum ersten Mal auf deutliche, ja sogar vereinfachte Weise die verschiedenen Techniken zum Schutz gegen soziale Risiken zusammengefaBt wurden, aber auch weil zum ersten Mal klar zum Ausdruck kam, daB der garzÊn Bevôlkerung Schutz zugestanden werden sollte. Beveridge selbst hat das Ziel seines Berichtes auf folgende V/eise erlâutert: Der Beveridge-Report erkliirte zum Unterschied davon nur, daB eine solche Versicherung so umfassend wie môglich sein mtisse, sowohl hinsichtlich des Personenkreises wie der Risiken, mit denen sie zu tun habe. Er stellte weiter fest, dafS jede soziale Leistung fîir die ganze Dauer des Notstandes gelten und schlieBlich auch in der 9 Die luxemburgische Regierung floh bei Ausbruch des Krieges zuerst nach Paris, dann nach Si.idfrankreich. Die GroBherzogin verbrachte eine gewisse Zeitin Spanien und Portugal. Cf. CALMES, Christian/BOSSAERT, Danielle: Geschichte des Grofiherzogtums Luxemburg, Luxemburg: Editions Saint-Paul 1996, S. 352-354. l0 Leider existieren anscheinend keine Darstellungen oder Quellen zur Rezeption des Beveridge-Berichts durch die luxemburgische Exilregierung. Deshalb soll hier nur auf die drei anderen Staaten eingegangen werden. I I REICHENBACH, Bernhard: ,, "Royal Commissions" und Sozialgesetzgebung. Praxis und Bedeutung auBerparlamentarischer Ausschûsse in England", in: Sozialer Fortschritt l/1952, S. 108. | 09. 1941-1944 Hôhe angemessen sein sollte. Dies letztere war sicher der wesentlichste Unterschied zwischen dem alten und dem neuen System.l2 zuftigen. ,,Beveridge ktimmerte sich nicht darum, welche Leistungen bisher als Versicherung, als Versorgung oder als Fiirsorge gewiihn wurden."l3 Die Grundlage von Beveridges Konzept bildeten die Sicherheit, die Verantwortlichkeit und die Freiheit (,,système en termes de sécurité, de responsabilité et de libert6"t4). Das Sozialsystem sollte durch drei MaBnahmen gesichert werden: ,,[...] durch allgemeine Kinderbeihilfen, durch einen umfassenden Gesundheits-und beruflichen Wiedereingliederungs-Dienst und durch eine Wirtschaftspolitik, die der Massenarbeitslosigkeit vorbeugt."ls Es ist interessant festzustellen, daB als erste MaBnahme die Kinderbeihilfen genannt werden, die noch ein Jahrzehnt vor Verfassen des Berichts kein Bestandteil der SozialmaBnahmen waren. Das Gleichgewicht zwischen den Generationen war ein wichtiges Anliegen fûr Beveridge, und er legte groBes Gewicht auf Renten sowohl fiir Frauen als auch ftir Miinner. V/as die Organisation der Verteilung von Sozialleistungen anbetraf, setzte sich Beveridge fiir eine ôffentliche Verwaltung ein. Er war ein Beftirworter des Anfang der 1930er entstandenen Begriffes des ,Wohlfahrtsstaates' (cf. Roosevelts New Deal von 193516). Das Eingreifen des Staates in die Sozialpolitik wird groBenteils dadurch deutlich, daB die Hauptfinanzierungsquelle des Sozialsystems nach Art Beveridges vor allem durch den Staat, also mit Hilfe von Steuereinnahmen, erfolgen tz ggVgruOGE, William: ,,Jede Generation hat ihre eigenen Probleme", tn: Sozialer Fortschritt U1952, S. 106. t3 RUERSRCH, Walter: ,,Beveridge-P1an...", S. 135. l4 PERRIN, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in'. Revue internationale de sécurité sociale 417969, S. 627 . l5 eUgRgACH, Walter: ,,Beveridge-P1an...", S. 134.

  Auf der einen Seite hâtte die ganze Bevôlkerung Anspruch auf einen Mindestschutz, wâhrend auf der anderen Seite bestimmte Risiken, die bis jetzt Bericht soll einen direkten EinfluB auf die Verfasser des franzôsischen Programms des Conseil National de la Résistance gehabt haben, das festlegte, daB ein kompletter Plan der sozialen Sicherheit in Frankreich eingefiihrt werden sollte.z3 Es ist jedoch nahezu unmôglich Quellen zu finden, die diesen EinfluB belegen. General De Gaulle soll vom Bericht sehr angetan gewesen sein24, aber es ist bezeichnend festzustellen, daB Piene Laroque, der spâtere Verfasser des franzôsischen Plans fiir soziale Sicherheit, der oft als ,,franzôsischer Beveridge"2s bezeichnet wird, erst nach Erscheinen des Berichts in London ankam26 und deshalb nur indirekt ûber die englische Entwicklung informiert sein konnte. Andererseits

	der unter anderem einer der Arbeitnehmervertreter des IlO-Verwaltungsrats (und der
	spâtere stellvertretende llO-Generaldirektor), Jef Rens, angehôrtelt, tagte in London
	nur wenig berticksichtigt worden waren, ebenfalls in das System der sozialen Sicher-im Januar und Februar 1943, also nur kurze Zeit nach Verôffentlichung des
	heit ûbernommen werden sollten. Um jedoch die verschiedenen Umstiinde zu be-Beveridge-Berichts. Es wurde auch ein Projekt fiir den Bereich der sozialen Sicher-
	riicksichtigen, schlug Beveridge vor, die Bevôlkerung in sechs Kategorien aufzutei-heit ausgearbeitet, das am 1. Mai 1943 fertig gestellt wurde und zahlreiche Âhnlich-
	len (,,Employees, Others Gainfully Occupied, Housewives, Others of Working Age, keiten mit dem Beveridge-Bericht aufivies. So sollte das System der Sozialversiche-
	Below Working Age, Retired Above Working Age"2o;. Die verschiedenen Risiken rungen durch einen allgemeinen, ftir die ganze Bevôlkerung gedachten sozialen
	waren schon bisher durch die verschiedenen Sozialversicherungen abgedeckt, aber Schutz ersetzt werden, was zu einer weitgehenden Fusion der existierenden Systeme

., S. l2l: ,,The second fundamental principle of the scheme is that the compulsory contribution required of each insured person or his employer is at a flat rate, irrespective of his

means." l8 ibid., s. l2l. 19 

PERRIN, Guy: ,,Le plan Beveridge: les grands principes", in: Revue internotionale de sëcurité sociale l-2/1992, 5. 51. 5l t94t-1944 Ein wichtiges Prinzip des Beveridge-Berichts war dariiber hinaus das der Universalisierung. Beveridge war der erste, der sich deutlich ftir eine Erweiterung der Sozialleistungen ausgesprochen hatte. Diese Erweiterung sollte in zwei Richtungen vonstatten gehen: immer nur in getrennten Versicherungen. Beveridge nannte sie auch nicht Risiken, sondern die,,Eight Primary Causes of Need", also ,,Unemployment, Disability, Loss of Livelihood, Retirement, Marriage Needs, Funeral Expenses, Childhood, Physical Disease or Incapacity."zt Auch im Bereich der Risiken versuchte Beveridge eine Vorreiterrolle zu spielen, indem er einen Schutz fi.ir Frauen im Falle einer Scheidung oder einer Trennung der Ehepartner vorschlug.22 Dieser Vorschlag wurde jedoch von kaum einem Staat oder einer intemationalen Organisation ûbemommen. Erst in den l980er und l990er Jahren haben sich die industrialisierten Staaten fiir diese Art Schutz verstiirkt interessiert. Es stimmt zwar, daB Beveridge keine revolutioniiren Vorschlâge unterbreitete, denn in den fortgeschrittensten Liindern waren schon sehr weitreichende MaBnahmen eingefiihrt worden. Aber meistens hatte man dabei nur Teilaspekte berùcksichtigt, sei es in Bezug auf die Gesellschaftsklassen oder Risiken. Des weiteren war in den meisten Lândern immer noch eine deutliche Trennung zwischen Frirsorge und Sozialversicherung zu erkennen. Indem der Beveridge-Bericht eine Rationalisierung, eine Vereinfachung und eine Zusammenlegung der verschiedenen Aspekte des Sozialleistungssystems vorschlug, stellte er eine groBe Innovation dar und legte die Grundlagen ftir die moderne soziale Sicherheit. DaB er von so vielen verschiedenen Regierungen positiv aufgenommen wurde, hângt mit seinem Innovationscharakter zusammen.

t94t-1944 2. Pierre Laroque und der Beveridge-Bericht Der Beveridgescheint der EinfluB Beveridges auf Pierre Laroque trotz der fehlenden Belege sehr groB gewesen zu sein.27 Der Aufbau einer franzôsischen Nachkriegsverwaltung und der Entwurf eines franzôsischen Plans ftir soziale Sicherheit wurde durch Pierre Laroque schon in London erdacht.2s Obwohl der Plan keine einzige Referenz zrr Beveridge beinhaltet, gleichen seine Schwerpunkte sehr denen von Beveridge: Laroque hob in seiner Schrift die Vollbeschâftigung, ein Anrecht auf einen Gesundheitsdienst fiir die Gesamtbevôlkerung und eine gerechtere Verteilung der Einkommen hervor.2e Aufgrund der vergleichbaren Ideen ist die Forschung insgesamt der Meinung, daB die franzôsischen Sozialexperten und hauptsâchlich Pierre Laroque von Beveridge stark beeinfluBt wurden.3o 3. Der belgische Plan Ganz anders verhâlt es sich bei der Beurteilung der belgischen Lage, die sich durch zwei parallel verlaufende Bewegungen kennzeichnet: Die eine innerhalb l94t-1944 der belgischen Widerstandsbewegung, die andere im Rahmen der Arbeitsgruppe, die von der Exilregierung gegriindet worden war (die Gruppe des Pacte de solidarité sociale). Die Commission belge pour l'étude des problèmes d'après-guene (CEPAG), geftihn hâtte. Nach den Ûberlegungen der CEPAc-Mitglieder sollte dem Staat bei der Finanzierung des neuen Systems eine entscheidende Rolle zugestanden werden. In Belgien hingegen kam es schon im August l94l ztx Bildung eines Komitees, dem sowohl Gewerkschaftler als auch Arbeitgeber angehôrten, die wÊihrend des Krieges in Belgien geblieben waren. Im Rahmen dieser Arbeitsgruppe wurde der sogenannte Pacte de solidarité sociale ausgearbeitet. Angeblich soll zwar der Beveridge-Bericht den verschiedenen Autoren bekarurt gewesen sein, aber nicht als Referenz gedient haben, da in Belgien keine Kopien des Berichts erhâltlich waren. Dies ist jedenfalls die Erinnemng von Henry Fuss, der selbst an den Arbeiten teilnahm.32 Betrachtet man die ÀuBerungen, die gegenûber Lord V/illiam Beveridge gemacht wurden, als er 1946 Belgien besichtigte, so entsteht ein ganz anderes Bild. Der Btirgermeister von Gent, Anseele, sagte am 22. November 1946, daB nach Ansicht von Achille van Acker, einem der Hauptverfasser des Pacte de solidarité sociale, der auch zum Teil als ,,Vater der belgischen sozialen Sicherheité'33 gesehen wird, eine Anlehnung an den Beveridge-Bericht damals notwendig gewesen sei.3a Der Bûrgermeister betonte ebenfalls, die moralische V/irkung des Beveridge-Berichts sei sehr groB gewesen. Als Beleg dafi.ir wurde im Rahmen dieser Veranstaltung eine unter deutscher Besatzung 30 cf. KERSCHEN, Nicole:,,The influence...", S. Il9. 3l cf. ROCH, Roger: ,,Un plan de sécurité sociale", in: Revue du travail l0/1958, S. I 177. 32 FUSS, Henri:,,La genèse du projet d'accord de solidarité sociale", in: Revue du travail 7-811958, s. 843. 33 SpttRPLS, Guy/VAN DER VORST, Pierre: ,,Achille van Acker, père de la sécurité sociale?", in:

Cent ans de droit social belge -Honderd jaar belgisch sociaal recht, sous la dir. de

VAN DER VORST, Pierre, Bruxelles: Bruylant 1986, S. 117-146. 

  Bericht zwar offrziell abgelehnt. Inoffiziell genoB aber er ein weit hôheres Ansehen als man offiziell zugab. So wurde in Hitlers Bunker ein nur fiir den internen Gebrauch gedachtes Dokument mit der Beurteilung des Berichtes gefunden. Eine Kopie des Dokuments wurde nach Beendigung des Krieges an Beveridge selbst verschickt.a3 Beide Dokumente enthielten auch eine genaue Beschreibung des Berichts, woraus man schlieBen kann, daB die deutschenBehôrden sehr schnell in der Lage gewesen waren, sich Kopien des Berichts zu Dieser objektive und unparteiische Aufsatz, wie es sein Entwurf belegt, ist nur in einer Regierungsform môglich, in der Pressefreiheit herrscht, und au8erhalb des Stranges des faschistischen Regimes, der die Schriftsteller und Journalisten zwang, nach seiner Laune zu schreiben, da es sonst Hunger, Geftingnis und Hausarrest bedeutet hâtte. In der Tat, alles was in Italien ûber den ,,BEVER|DGE-PLAN" wâhrend der niedertrâchtigen Diktatur geschrieben worden ist, stellt sich heute im Lichte der Wahrheit als eine Anhâufung von Erfindungen und Lûgen heraus.

Ûber Italien sind keine Plâine dieser Art bekannt, aber noch wâhrend des Krieges (edoch schon nach der Teilbefreiung Italiens durch die Alliierten) erschien ein kurzer Artikel, der die Ltigen des Mussolini-Regimes ûber die Sozialpolitik und besonders ûber den Beveridge-Bericht brandmarkte. So steht auf der Titelseite des Artikels: Questo studio, cosi com'è concepito, obbiettivo e imparziale, è solo possibile, in regime di libertà di stampa, al di fuori del sistema capestro del Regime Fascista, che costringeva scrittori e giornalisti 39 Plan

Beveridge. 

Opinions allemandes recueillies dans la presse par le B.l.

T., Genève, 5.2.1943

,in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl2-0-25-2-2, S. | . a0 Plan Beveridge. Opinions italiennes, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI2-0-25-2-2,5. L qt CRÛNOCER, Fritz: ,,Beveridge meets Bismarck: Echo, Effects, and Evaluation of the Beveridge Report in Germany", in: Beveridge and Social Security. An lnternational Retrospective, ed. by HILLS, John/DITCH, John/GLENNERSTER, Howard, Oxford:Clarendon Press 1994, S. 140-141. l94t-1944 a scrivere secondo il suo capriccio, pena la fame la galera e il confino. Infatti, tutto quanto si è scritto in Italia sul "PIANO BEVERIDGE", durante I'infame dittatura, risulta, oggi,alla luce della veriLàun cumulo di invenzioni e menzogne.a2 In Deutschland wurde der Beveridgebesorgen. Die Beurteilung des Berichts ftihrte aber zu einem der offiziellen Haltung entgegengesetzten Urteil. So kann man folgendes lesen: Der Beveridgeplan ist der geltenden deutschen Sozialversicherung nahezu in allen Punkten ûberlegen. [...] Der Beveridgeplan erstreckt sich fiir siimtliche gedeckte Wagnisse auf das gesamte britische Volk. Die deutsche Sozialversicherung dagegen beruht immer noch auf dem Grundsatz, daB nur Personen in abhiingiger Arbeit versichert sind. Es kommt hinzu, daB die deutsche Sozialversicherung sich grundsâtzlich nur auf Beschâf-q2 pl'SCeZtO, Nicola: Il piano Beveridge. La Gran Bretagna per tutti i cittadini lavoratori, Putignano: Off. Tipografica A. de Robertis e figli 1944,33 S., in: Beveridge-Papers: Aktenmappe VIII 58, S. I. () [Ûbersetzung von C.G ] Dieser Artikel konnte sonst nicht gefunden werden. Seine Verbreitung scheint sehr gering gewesen zu sein, und allem Anschein nach wurde Lord Beveridge eine Kopie geschenkt. 43 First German Views on the Beveridge Report. Note by Lord Beveridge, 19.5.1961, in: Beveridge-Papers: Aktenmappe VIII 59, S. l: ,,Two documents found in Hitler's Bunker in Berlin after he and Eva Braun had killed themselves there on or about April 30 1945 are now in my possession." cf. auch BEVERIDGE, Janet: Beveridge and his plan,London: Hodder and Stoughton 7954, S. 173-t7 6.

  Ihre Bediensteten insistierten dabei mit Sicherheit auf das Konzept der sozialen Sicherheit, das aus Sozialfïirsorge und Sozialversicherung bestand: ,,I think this is tending to treat insurance and Assistance [sic] as the right and left hands of [social] security..."s2 Sie setzten sich unter anderem fi.ir einer Vereinheitlichung der Sozialversicherungen ein. In einem Nachtrag hat sich Osvald Stein auch fiir eine Vereinfachung des von Beveridge vorgeschlagenen Systems ausgesprochen.s3 Es ist aber nicht festzustellen, inwiefern diese Aussagen beim Verfassen des Berichts einen EinfluB auf Beveridge hatten.

	Àrzteverbânde,	Hebammen-Organisationen,	Versicherungsgesellschaften,
	Interessenverbânde der	Blinden, der	Tauben, der	Kriegsverletzten,

., S. l8: ,,ln order to be sure that, in making their survey, the Committee had the benefit of the experience of other nations, so far as it could be made available in the abnormal circumstances of the time, they sought the help of the International Labour Office, which ananged for Dr. Oswald Stein, Head of the Social Insurance Section, and one of his chief assistants,

Mr. Maurice Stack, to visit 

Britain for the purpose of confering with the Committee. This visit was stimulating and informing in the highest degree. It is appropriate that the Committee should express in warm terms their gratitude for the help thus afforded by the International Labour Office." t94t-1944 schwer zu erkennen, inwiefern die ILO in der Lage war, die Konzepte des Komitees und seines Vorsitzenden (der im Endeffekt fast allein den Bericht schrieb und auch allein dafïir die Verantwortung trugsl) zu rezipieren. Auffallend ist aber, daB die IlO-Bediensteten zum gleichen Zeitpunkt wie die gewerkschaftlichen Vertreter des TUC eingeladen wurden, und daB sie ûberhaupt zu den ersten AuBenstehenden gehôrten, die vor dem Komitee ihre Meinungen ûber die Gestalt des zukûnftigen Systems darlegten. Sicherlich gab es auf Seiten der ILO einen Terminzwangs4, aber wenn man berùcksichtigt, da8 die Bildung des Komitees maBgeblich wegen des Unmuts der Gewerkschaften iiber die sozialen Bedingungen in GroBbritannien zustande gekommen wff55, erscheint es als môglich, daB Beveridge sowohl die ILO als auch den TUC frtih anhôren lieB, um die wichtigsten Meinungen gleich am Anfang gehôrt zu haben. Dabei ist zu bedenken, daB ,,etwa 120 interessierte Organisationen durch entsandte Vertreter um ihre Erfahrungen und Meinungen befragt" wurden,,,wie z.B. Gewerkschaften, Arbeitgeberverbânde, Wohlfahrtsdezernenten kommunaler Behôrden, die Gesellschaft fi.ir politische und wirtschaftliche Planung (PEP), us\ry."56 Die Tatsache, daB sich die ILO sofort bereit erklâirte, zwei Vertreter nach London zu schicken, belegt hingegen, daB sie die englischen Versuche als hoch interessant betrachtete und vielleicht schon erwog, Ideen des Beveridse-Berichts wieder aufzunehmen. Dies wird zum Teil dadurch 5l cf. Report on Mission of Messrs. Stein and Stack to consult with lnderpartmental Committee on Social Insurance and Allied Services in London, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl 2-0-25-2, S. 2. und Social Insurance and Allied Services..., S. 19. 52 S.l.C. (

  Is it a good idea ? If so, should it be referred to when we are making statements about possible post-war functions of the I.L.O. ?..se Die bloBe Anwesenheit und Anhôrung der IlO-Bediensteten durch das Beveridge-Komitee haben sicherlich dazu beigetragen, die soziale Sicherheit nicht nur als rein englisches Problem zu sehen, sondern es mehr in einem intemationalen Kontext zu verstehen. Sowohl die ILO als auch die englische Regierung blieben nach Verôffentlichung des Berichts untâtig. Es dauerte zum Beispiel mehr als zwei Jahre, bis die ILO sich offiziell fiir den Beveridge-Bericht aussprach. Es stimmt, daB aufgrund des Zweiten Weltkrieges in der Zwischenzeit keine Internationale Arbeitskonferenz

in their former country.

58 

Beveridge fiihrte dieses Problem zwar nicht weiter aus, aber allein diese Idee belegt, daB er sich Gedanken gemacht hatte, die weit ûber die nationalen Grenzen hinausreichten. Das wirft die Frage auf, ob jener Wortlaut von Beveridge stammte, oder ob er eben dank des Einflusses der ILO zustande kam. Prof. Goodrich von der s6 RBICUBNBACH, Bemhard, S.

109. 57 Vermerk von Osvald Stein fiir M. Reymond , 17 .12.1942

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl2-0-25-2t. 58 Social Insurance and Allied Services... S. 19. t941-1944 Columbia University (New York) schrieb sogar die ILO an, um sich zu erkundigen, ob dieser Absatz nicht eine Idee von Osvald Stein und Maurice Stack sei: ,,Second, is paragraph 39 your idea ? einberufen worden war, aber sie hâtte versuchen kônnen, mit anderen Mitteln auf den Beveridge-Bericht aufmerksam zu machen. 7. Die Internationale Arbeitskonferenz von philadelphia Die Intemationale Arbeitskonferenz von Philadelphia, die vom 20. April bis zum 12.Mai 1944 stattfand, war die erste Arbeitskonferenz seit der von l94l in New York. Mit den Ergebnissen der Konferenz von Philadelphia und den zwei entsprechenden Empfehlungen Nr. 67 (betreffend Sicherung des Lebensunterhalts) und Nr.69 (betreffend ârztliche Betreuung) ùbernahm die ILO gro3e Teile von Beveridges Konzepten und setzte sich als Ziel, die soziale Sicherheit weltweit zu verbreiten. Die Tragweite der Konferenz von Philadelphia wird generell als erheblich betrachtet, denn an dieser Konferenz wurde der Weg fiir eine Zusammenarbeit mit den zukÛnftigen Vereinten Nationen geebnet, und es wurden wâhrend der Konferenz die bestehenden Verbindungen mit dem Vôlkerbund aufgelôst oder zumindest gelockert'60 So wurde noch im Rahmen der Konferenz eine Resolution verabschiedet, die vom Verwaltungsrat der ILO verlangte, ,,to take appropriate steps to assure close collaboration and a full exchange of information between the International Labour 59 Brief von Carter Goodrich (Columbia University in the City of New york) an Dr. Osvald Stein und

Mr. Maurice Stack, 25. r .1943

, in: ILo-Archiv: Aktenmappe il z-o-zs-z-r. Leider konnte im llo-Archiv keine Antwort auf diese Aniiage gefunden werden. Man mu3 es deshalb bei Vermutungen belassen, was die ,,lnternationalisierung" des Èeveridge-Berichts angeht. 60 fÔULgR, Peter A': Sozialpolitische und sozialrechtliche Aktivitciten in den Vereinten Nationen, Baden-Baden: Nomos 1987, (Studien aus dem Max-Planck-lnstitut fiir auslândisches und internationales Sozialrecht ; 4),

5. 2g7. t94l-1944 

  .."6l Auch wenn bei dieser Konferenz die Basis ftir die spâtere Arbeit mit der UNO gelegt wurde, so ist diese Konferenz gerade deshalb in die Geschichte eingegangen, weil hier die ILO zum ersten Mal ihren Einsatz zu Gunsten der sozialen Sicherheit zum Ausdruck brachte. Zum Zeitpunkt der Konferenz stellte trotz der in vielen Liindern verzeichneten Fortschritte nur Neuseeland der gesamten Bevôlkerung des Landes einen Gesundheitsdienst zur Verftigung.62 Nach Meinung von Paul Ramadier ist es die ,,Conférence de Philadelphie qui, en 1944, en pleine guelre' a pour la première fois traité I'ensemble de la question dans un esprit moderne."63 Die Konferenz von Philadelphia bildete auf intemationaler Ebene den AnstoB fiir die

	6l Resolution concerning the Constitution and constitutional practice of the lntemational Labour
	Organisation and its relationship with other intemational bodies, in: International Labour Conference.
	Twenty-Sixth Session Philadelphia, 1944, Record of Proceedings, Montreal: International Labour
	Office 1944, S. 527.
	62 cf.

weltweite Einftihrung und Verbreitung des Konzeptes der sozialen Sicherheit, das bis zu diesem Zeitpunkt ausschlieBlich auf nationaler Ebene und nur in einigen wenigen Staaten umgesetzt worden oder zumindest in die ôffentliche Debatte gelangt war. Ebenfalls im Rahmen der Konferenz von Philadelphia wurden die politischen Ziele, das Programm und die Rolle der ILO neu definiert.6a Dies fiihrte zum Verfassen eines Dokuments, das unter dem Namen der Erklârung von Philadelphia in die Geschichte eingegangen ist. Die Tragweite dieses Dokuments war so groB, daB es spâter unter dem Titel ,,Declaration concerning the aims and purposes of the International Labour Organization" zum Bestandteil der IlO-Verfassung wurde.65 Unter anderem hat sich die ILO auf der Grundlage dieses Dokuments in der Nachkriegszeit immer mehr fiir alle Gesellschaftsklassen und nicht nur fiir die Arbeitnehmer eingesetzt. So heiBt es dort zum Beispiel ûber die soziale Sicherheit: ,,the extension of social security measures to provide a basic income to all in need of such a protection and comprehensive medical care."66 Zwar geht aus diesem Zitat nicht ausdrûcklich hervor, daB die soziale Sicherheit auf die ganze Bevôlkerung ,,Les tendances de la sécurité sociale dans la période d'après-guerre",in'. Revue internationale du travail 60 (août 1949), S. 125. 63 RRvnotER, Paul, s. 505. 6a cf. ALCOCK, Antony, S. 176. 65 Constitution of the International Labour Organization and Standing Orders of the International Labour Conference, Gent International Labour Office 1994, 5.22'24. Cf. ebenfalls International Labour Conference. Twenty-Sixth Session Phitadelphia, 1944, Record of Proceedlngs, Montreal: International Labour Office 1944, S. 350-351.

  Grundlage der Diskussionen zur sozialen Sicherheit war jedoch der Beveridge-Bericht. Dieser Auszug verdeutlicht auch, daB sich zu diesem Zeitpunkt alle vertretenen Staaten6T und auch alle sozialen Gruppen fiir einen Konsens einsetzten und fiir weitgehende Befugnisse der ILO im Bereich der sozialen Sicherheit engagierten. Wegen der schwierigen Lage entstanden starke Bande der Solidaritât, die aber, wie weiter unren noch zu zeigen sein wird, nach Beendigung des Krieges schnell wieder auflôsten. Wiihrend man die Wichtigkeit des Beveridge-Planes anerkannte, wurde gleichzeitig kritisiert, daB der Bericht tiberhaupt nicht in Gesetze umgesetzt worden war. So sagte Sir John Forbes watson, der englische Arbeitgebervertreter:

1941-1944 ausgedehnt werden soll, aber es wird hervorgehoben, daB jede person, die in Schwierigkeiten ist, das Recht auf ein Mindesteinkommen haben sollte. ... but I recognise that the Report of Sir william Beveridge has had and will have a profound influence on the trend of development of the social services. The Beveridge Report suffers from one handicap, and that is, that in the making of that Report, the British tripartite system of the Government, employers and workers, sitting on the committees together was unfortunately not given effect to in this case.68 Die Konferenz konzentrierte sich dennoch hauptsâchlich auf das Thema der Sozialpolitik und primiir der sozialen Sicherheit, was durchaus auf die Resonanz des Beveridge-Berichts zurûckzuftihren ist. Die ILO hatte sich aber auch zum Ziel gesetzt, die verschiedenen Staaten auf die Nachkriegszeit vorzubereiten, denn es war zu erwarten, daB die Bevôlkerung hohe Sozialforderungen stellen wtirde, wie dies schon l9l8 am Ende des Ersten Weltkrieges der Fall gewesen war.6e Es ist aber erstaunlich festzustellen, daB im Vorfeld der Vorbereitungen dieser Konferenz nur wenig auf den Beveridge-Bericht Bezug genommen wurde, sondern mehr auf die Atlantik-Charta. Ein Grund daftir kônnte die Tatsache sein, daB die Atlantik-Charta einen internationalen Ansatz hatte, der im Beveridge-Bericht zwar zum Teil 6o iuia.. s. z:. 67 In Philadelphia waren wegen des Krieges nicht alle Mitgliedstaaten anwesend. 68 Inturnational Labour Conference. Twenty-Sixth Session Philadelphia, I g44, Record Proceedings, Montreal: International Labour Office 1944, S.20g. 69 cf. Minutes of the 9l'' session of the Governing Body, London, Intemational Labour Ofiice 1944. S. 3l .

  Mitgliedstaaten mehr Spielraum bei der Organisation zu lassen. Dennoch drângt sich die Frage auf, warum sich die ILo ^r einer Trennung zwischen der medizinischen Versorgung und dem Schutz vor den anderen sozialen Risiken entschloB, da mit dem Beveridge-Bericht ja zum ersten Mal ein alle Risiken umfassendes Gesamtkonzept vorgelegt worden war. Diese Tatsache wird auch von der Forschung ûberhaupt nicht angesprochen, obwohl man darin einen Beweis oder mindestens einen Hinweis darauf sehen kann, daB die ILO auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit eben noch nicht soweit fortgeschritten war wie einige Staaten. Als Grund fiir diese Trennung ist sicherlich die Tatsache zu nennen, daB die ILO

t94t-1944 enthaltenen Ziele lassen erkennen, dafJ sie denen von Beveridge sehr nahe kamen, obwohl sie nicht festlegten, wie die medizinische Versorgung stattfinden sollte, um den trotz Entwicklung des Konzeptes der sozialen Sicherheit noch stark die Idee der Sozialversicherungen untersttitzte und diesem Konzept treu bleiben wollte.74 Auch inhaltlich weicht die Empfehlung Nr. 67 zum Teil vom Beveridge-Bericht ab. Dieser hatte den Schwerpunkt auf die Sicherheit gesetzt; die Empfehlung Nr. 67 widmete sich zwar auch diesem Anliegen. Sie muBte aber Rûcksicht auf die Traditionen der Lohnsicherung nehmen, die daher in diesem Text sehr ausgiebig definiert wurde.75 Die Zusammensetzung der ILO und besonders ihr Engagement auf weltweiter Ebene fi.ihrten dazu, daB sie nicht nur nicht in der Lage war, alle Ideen von Beveridge wortwôrtlich zu tibernehmen, sondern die Hauptideen sogar abschwâchen musste, um sie auf einen fïir alle Mitgliedstaaten gemeinsamen Nenner zu bringen. Maurice Stack sagte nichts anderes, als er am 18. Mârz 1944 Beveridge schrieb: ,,Needless to say it leans largely on your proposals, though account has had to be taken of conditions and possibilities in many countries, notably those of Latin America, and Central and Eastern Europe."76 Des weiteren ist zu betonen, daB die Empfehlung Nr. 67 sich nur auf Arbeitnehmer und Selbstândige konzentrierte und alle anderen Gesellschaftsklassen ausgeschlossen waren. Die in der Empfehlung Nr.67 gemachten Vorschlâge gingen zwar viel weiter als die Gesetzgebung vieler LËinder, aber sie waren erheblich weniger fortschrittlich als die im Beveridge-Bericht gemachten Vorschlâge. Aufgegeben wurden ebenfalls die einheitlichen Beitriige und 74 PERRIN, Guy: Sécurité sociale, S. l0l . 75 cf' PERRIN, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in: Revue internationale de sécurité sociale 411969,5.627. 76 Brief von Maurice Stack an Sir William Beveridge, 18.3.1944, in: ILO-Archiv: AktenmappeZ l-25-4-1, S. l.

  Charta handelten, aber es ist auffallend, daB sie sich fiir eine weitgehende internationale Lôsung einsetzten, indem sie die Verabschiedung eines Ûbereinkoûrmens und nicht einer Empfehlung forderten. SchlieBlich wurde Tomlinsons Antrag mit 68 zl 14 Stimmen abgelehnt, so daB man es bei den zwei Empfehlungen bewenden lieB. Guy Perrin, ein ehemaliger Bediensteter der ILO, hat in seinem Werk Sécurité sociale betont, daB die Arbeitskonîerenz die richtige Wahl getroffen habe, denn zu diesem Zeitpunkt sei eine rasche Antwort notwendig gewesen, um schnell iiber ein ausflihrliches Konzept zu verfiigen.82 Die Wahl zwischen Empfehlung und Ûbereinkommen war sicherlich nicht einfach. Die

80 International Lqbour

Conference. Twenty-Sixth Session Philadelphia, tg44, Record of Proceedings, Montreal: InternationalLabour Office 1944, S. 198

. Ûber ein Ûbereinkommen hâtte man erst an der nâchsten Arbeitskonferenz abstimmen kônnen, da fiir diese Art von juristischem Text eine doppelte Diskussion notwendig ist, die sich auf zwei Arbeitskonferenzen verteilen muB (cf.

Art. 39 

der Standing Orders of the International Labour Conference, in: Constitution of the ILO, S. 5 I -52). 8t ibia., s.zot. 194l-1944 matik durch die Atlantik-Charta internationalisiert hatten, setzten sich ftir ein Ûbereinkommen ein. Es ist schwer zu sagen, ob beide Staaten noch nach dem Geist der Atlantik-Entscheidung fi.ir die Empfehlung ermôglichte es, sofort einen Text durch die Arbeitskonfereru verabschied en zv kônnen. Die Empfehlungen Nr. 67 und Nr. 69 wurden anschlieBend mit iiberwâltigender Mehrheit angenommen: 92 Ja-gegenûber vier Neinstimmen bei der Abstimmung zur Empfehlung Nr.67 und 76 zu sechs fiir die Empfehlung Nr.

  Die Siegermâchte lieBen sich aber Zeit, so daB bei der tlNO-Grùndungssitzung in San Francisco die ILO nicht in der IIN-Charta erwÈihnt wurde. Die Regierung der Vereinigten Staaten hatte die ILO eingeladen, im April 1945 eine Delegation zu der Konferenz der Vereinten Nationen ûber internationale Organisationen nach San Francisco zu entsenden.a Aber diese Einladung war erst im letzten Moment auf Druck von Edward Phelan, dem ehemaligen IlO-Generaldirektor, vom State Department bewilligt worden.s Die englische Regierung stellte wâhrend der Konferenz in San Francisco einen Ànderungsantrag, um der ILO eine Sonderbeziehung zur UNO zu garantieren. Der Antrag wurde aber This was the situation which the Report mentioned above brought to the attention for the Paris (1945) Session of the Conference and it aroused considerable concern.s Anthony Alcock geht sogar noch weiter, wenn er sein Unterkapitel l1 mit der Ûberschrift ,,The Transition to the United Nations" wie folgt beginnen liiBt: ,,The period upon which the ILO was about to embark was the most frustrating in its history."e Nach der Konferenz von San Francisco kam es acht Monate lang zu keiner Verbessemng der Lage fiir die ILO, vorwiegend weil die Sowjetunion immer mehr Druck ausûbte, damit die V/FTU eine iihnliche Rolle wie die der ILO erhielt.Eindruck hinterlassen haben (,,Mr. Zelenka who won the sympathy and confidence of all the members of that Committee"3s).

	vereinbart, Verhandlungen zwischen dem Verhandlungskomitee des ECOSOCII und der Vertretung des IlO-Verwaltungsrates zu fiihren. Am 30. Mai 1946 wurde dann ein Abkommen zwischen der ILO und der IINO unterzeichnet, das erste zwischen der neu gegrtindeten Weltorganisation und einer Sonderorganisation. Es wurde vom ECOSOC am 2I. Juni 1946 einstimmig angenommen, am 2. Oktober 1946 von der Internationalen Arbeitskonferenz und schlieBlich am 14. Dezember 1946 von der IJNO-Generalversammlung (mit 44 Ja-Stimmen und sechs Stimmenthaltungen).12 Da das Vorhaben der UdSSR, dem WFTU eine bedeutendere Rolle zu geben, scheiterte, unter anderem weil mit dem Beginn des Kalten Krieges eine ganze Reihe von westlichen Gewerkschaften aus der Dachorganisation austraten, konnte sie nur den neuen Status der ILO akzeptieren. Dies bedeutete jedoch nicht, daB sie sich verstârkt ftir die Genfer Organisation interessierte. Die ablehnende Haltung der UdSSR driickte sich auch darin aus, daB sie den Beitritt zur ILO deshalb zurûckwies, weil sie diese Organisation als eine ,,government-dominated organisation" 8 International Labour Conference. Twenty-Ninth Session Montreal, 1946, Director's Report, 195 I -1958 l9sl-1958 l95l-1958 r95l-r958 l95l-1958 l95r-1958 195 l-1958 t9sl-1958 r95l-1958 t95t-1958 Montreal: International Labour Office 1946, S.75. l95l-t958 betrachtete und vor einem Beitritt ihre ,Demokratisierung' forderte.l3 Schon die Tatsache, daB die UdSSR nicht der ILO beitrat, war schwer zu akzeptieren (die ILO-Verantwortlichen hatten vor der Philadelphia-Konferenz versucht, die UdSSR zum Beitritt zu bewegen; die Bemùhungen blieben jedoch ohne Erfolg), aber es kam noch schlimmer: Die UdSSR verlegte alle ihre Aktivitâten auf die UN-Organisationen, in denen sie vertreten war. Die ILO wurde zwar atf diese Weise nicht sofort von den Konsequenzen des Kalten Krieges erfaBt, aber sie konnte nicht als weltweite Organisation angesehen werden, da die wichtigsten Ostblockstaaten (mit einigen Ausnahmen wie Polen und der Tschechoslowakei, die wâhrend des ganzen Krieges Mitglieder geblieben waren) nicht der Organisation angehôrten. Die UdSSR fiihrte alle Diskussionen ûber soziale Themen im Rahmen des ECoSoC. Einige Jahre lang bestand die Gefahr, daB die ILo nur eine zweitrangige Rolle spielen und der ECOSOC die traditionellen Gebiete der ILO besetzen wûrde: cependant, il est à noter que la sécurité sociale, sa mise en marche et son amélioration commencent à prendre une place prépondérante dans les débats de I'ECoSoc. ceci est dû en partie à une offensive de la Fédération Syndicale Mondiale qui s'inspirait de la confé-rence de Sécurité Sociale à Vienne tenue au début de cette arurée. cette offensive a été fortement appuyée par les représentants de I'URSS et de la Pologne. Le B.I.T. ayant été mis en cause par de violentes critiques, son re-présentant à la conférence a dû prendre la parole pour faire face à des reproches parfois démagogiques. l4 Es ist kein Zufall, daB die Stiirkung der Rolle des ECOSOC auf dem Gebiet der so-zialen Sicherheit vom Freien Gewerkschaftsbund (FSM) angefîihrt wurde, denn die-ser gewerkschaftliche Dachverband bestand fast ausschlieBlich aus kommunistischen Gewerkschaften, die den Anweisungen Moskaus folgten. Die Zusammenarbeit der ILO mit Nicht-UN-Organisationen, wie der OEEC (der Organisation fùr Europâische Wirtschaftszusammenarbeit), der Vorlâu-I2 FRIED, John H. E., s.970. l3 ALCOCK, Anrony, S. 182 und 204. ferorganisation der OECD (Organisation ftir wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), wurde von einigen lJN-Mitgliedstaaten scharf angegriffen, so daB sich die ILO auch in dieser Beziehung rechtfertigen muBte. Wieder einmal war es ein Ost-blockstaat, Polen, der diese Art von Tâtigkeit miBbilligte und bei einer Sitzung des Verwaltungsrates seinen Unmut tiber die Handlungsweise der ILO zum Ausdruck brachte. I s Das engere Verhâltnis zur LINO fi.ihte aber dazu, daB die ILO ihre normsetzende Tâtigkeit in den ersten Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg zum Teil nicht mehr erftillen konnte. Trumans Vier-Punkte-Plan vom 20. Januar 1949 stellte fiir die I-INO und alle Sonderorganisationen eine neue Herausforderung dar. Der vierte Punkt legte die Grundlage ftir die technische Zusammenarbeit der UN-Organisationen in den Mitgliedstaaten. Der neue Generaldirektor ab 1948, David Morse, traf alle notwendigen MaBnahmen, um eine Teilnahme der ILO zu ermôglichen. Diese Initiative wurde jedoch von vielen llO-Bediensteten oder Mitgliedern des Verwaltungsrates mit Skepsis betrachtet. Die Arbeitnehmervertreter und vornehmlich deren Vertreter im Verwaltungsrat, Léon Jouhaux, fÏirchteten, daB die ILO gar nicht mehr in der Lage sein wûrde, ihren Aufgaben nachzukommen, wenn sie auch noch Programme der technischen Zusammenarbeit zu bewâltigen hâtte. Viele Arbeitnehmer dachten, diese neue Aufgabe der ILO wûrde den Arbeitgebern zugute kommen, da man davon ausging, daB im Gegenzug die ILO-Arbeitsnormen abgeschafft werden wiirden.16 Vielleicht waren die Befiirchtungen der Arbeitnehmer etwas tibertrieben, aber es trifft auf jeden Fall zu, daB sich die ILO durch dieses neue Aktionsgebiet nicht mehr imstande sah, sich so intensiv der Ausarbeitung von Arbeitsnorm en zv widmen. Die ILO hatte einige Mûhe, sich in ihrer neuen Rolle als lJN-Sonderor-ganisation zurecht zu finden. Sicherlich ist es schwer zu beurteilen, ob diese Anpas-sung einen EinfluB auf die Arbeit der gesamten Organisation hatte oder nicht. Die oben angeftihrten Beispiele scheinen eher darauf hinzuweisen, daB die ILO sich zu sehr auf andere Arbeitsgebiete konzentrieren muBte, die frtiher gar nicht zu ihren Aufgaben gehôrten, obwohl schon Mitte der l930er Jahre erste informelle technische la Rapport de mission (ECOSOC et B.l.T., Genève), in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481 (Vol. 2), S. l. Hervorhebung im Original. t5 Minutes of the 104'h session of the Governing Body, Geneva, 15-20 March 1948, Geneva: International Labour Office 1948, S.66. Zusammenarbeitsmodelle innerhalb der ILO ausgearbeitet worden war.l7 Das Beispiel der technischen Zusammenarbeit ist wahrscheinlich das auffrilligste. Die Aufgabenerweiterung der ILO ftihrte aber dazu, daB sie sich von nun an nicht mehr auf feste Themen konzentrierte, sondern fiir die meisten anstehenden Fachgebiete eine Art Arbeitsturnus einflihren muBte. Die Konsequenz war, daB sie auf einigen Gebieten langsam den AnschluB an die neuesten Entwicklungen verlor. Weiter unten soll dargestellt werden, wie sich diese erweiterte Ausrichtung der ILO auf die soziale Sicherheit ausgewirkt hat. Kapitel ll: Die Grûndung der IVSS Bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges besaB die ILO auf dem Gebiet der (internationalen) sozialen Sicherheit eine unangefochtene Rolle, denn die meisten Organisationen waren entweder in den Wirren des Krieges verschwunden oder exi-stierten noch nicht. Die wenigen, die vor dem Krieg gegriindet worden waren und ihn ûberstanden hatten, befanden sich unter der Kontrolle der ILO. So auch die CIMAS (Conference Internationale de la Mutualité et des Assurances Sociales), die im Oktober 1927 in Bri.issel unter dem Namen der Conference Internationale des Unions Nationales de Sociétés Mutuelles et de Caisses d'Assurance maladie geschaffen worden war. Diese Organisation wurde gegri.indet, weil die verschiedenen Versi-cherungstrâger nicht in den llO-Arbeitskonferenzen vertreten sein konnten. Diese neue Institution sollte die Koordinierung zwischen den nationalen Versi-cherungstrâgern gewâhrleisten, die dann ihrerseits den nationalen IlO-Delegationen ihre Vorschlâge und Ideen unterbreiteten. Die ClMAs-Mitglieder sollten ihre Erfahrungen austauschen (,,comparer les expériencer"t8), d. h. es sollte zu einem allgemeinen Gedankenaustausch kommen, wobei offenbar die konkreten Ziele der Organisation recht undeutlich blieben. Zu genaue Ziele hâtten nlimlich eventuell zu einer grôBeren Selbstândigkeit gegentiber den anderen Organisationen gefiihrt, die sich fïir die internationale soziale Sicherheit einsetzten. Die CIMAS, die ihren Sitz in Genf hatte und mit der ILO in enger Verbindung stand -denn an der Spitze des Generalsekretariats stand immer ein llO-Bediensteter -hatte ihre Tâtigkeit wâihrend des Krieges jedoch eingestellt. 1946 wurde ein Neubeginn untemommen, aber es wurde schnell deutlich, daB die CIMAS nicht mehr den Geeebenheiten der Zeit angepaBt war: Englische Versicherungstrâger, die in den meisten Fâllen Regierungsstellen waren, durften in der CIMAS nicht vertreten sein, da diese nur selbstiindige Organismen als Mitglieder akzeptierte.re Im Oktober 1947 wurde die CIMAS dann in Briissel in die Internationale Vereinigung ftir Soziale Sicherheit (NSS) umgewandelt. Die IVSS behielt zwar ihren Sitz in Genf, wurde aber weitge-hend von der ILO unabhÊingig. Eine der ersten Entscheidungen rwar es, den Aufga-benbereich auf alle soziale Risiken auszudehnen, denn die CIMAS hatte sich sehr lange Zeit ausschlieBlich auf die Krankheitsversicherung und spâter (ab 1936) auch noch auf die Alters-und Hinterbliebenenversicherungen konzentriert.2o Die Gri.indung der IVSS hatte aber zur Konsequenz, daB eine neue inter-nationale Organisation auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit tatig wurde, wobei sie ihren Bezug zur alten CIMAS aufrecht erhielt. Somit trug die erste Generalversamm-lung der IVSS den Titel ,,Neunte Generalversammlung der IVSS", weil ihr bereits acht Generalversammlungen der CIMAS vorausgegangen waren.2l Die ILO scheint auf diese Neugrûndung kaum reagiert zu haben, wahrscheinlich weil geglaubt wurde, daB man weiterhin eine enge Kontrolle ûber die neu gegriindete Organisation haben wtirde. Die IVSS konzentrierte sich jedoch ausschlieBlich auf die soziale Sicherheit, da sie nur aus Versicherungstrâgern bestand. Es stimmt, daB sie noch weniger reglementieren konnte als die ILO, aber das Fokussieren auf nur einen Aspekt der Sozialpolitik kam der IVSS zugute. Im Vergleich zur ILO, die ihren Aktionsradius immer mehr auf andere Gebiete ausweiten muBte, blieb die IVSS ausschlieBlich auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit tatig. Dies veranschaulicht ein Vergleich der Tagesordnung der IVSS-Generalversammlung, wo ein Teil der Debatten immer den neuesten Entwicklungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit gewidmet wurde,22 mit der der IlO-Arbeitskonferenz, bei der nur in unregelmâBigen Abstiinden die soziale Sicherheit zu einem der Themen der Konferenz ausgewiihlt wurde. Mit der Zeit vntrde die IVSS deshalb immer mehr zu einer spezialisierten Organisation fiir l8 Note (ohne Autorenname), 1.11.1947, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 1000-03, S. l. l9 Memorandum (du Gouvernement français) sur la convocation d'une Conférence Internationale d'experts de la Sécurité sociale, 17.6.1947, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 1000-03, S. 1-3. 2o ibid., s. l. 2t Dieletzte fand vom 4. bis I l. Oktober 1947 in Genf statt. 22 cf. z. B.: JAUNIAUX, Arthur: ,,Les développements récents dans le domaine de la sécurité sociale", soziale Sicherheit, wiihrend die ILO sich zunehmend auf allgemeine Aspekte ihres Tâtigkeitsbereichs beschrânken muBte. habens gewesen zu sein scheint2a). Sie setzte sich fiir das Abhalten einer Intematio-nalen Konferenz der Experten fiir Soziale Sicherheit (Conférence Internationale d'Experts de Sécurité Sociale) ein, die die verschiedenen Systeme der sozialen Conférence Internationale d'experts de Sécurité Sociale sich nur auf praktische Probleme beschrânkte, wâhrend die konkrete Rolle, die eine solche Konferenz spielen kônnte, nicht in Betracht gezogen wurde. Ein richtiger lGitikpunkt seitens the French Government be invited to withdraw its memorandum, or at least to agree to postponing, for an indefinite time, the consideration of the memorandum by the G.B."30 Die Ablehnung durch die ILO hat ihre Ursache nicht nur in ideologischen Almost since the beginning of the council of Europe, relations have taken place between this organisation and the I.L.o. As far back as July -August 1949, an agreement was reached concerning Elle constate cependant que le défaut d'un nombre insuffisant de ratifications n'a pas encore permis de généraliser et de coordonner schnell einen sehr positiven Die llO-Bediensteten wiederum lieBen keine Môglichkeit aus, um die la législation de la sécurité sociale dans les pays européens.37 Kapitel lll: Die Initiativen fûr eine Internationalisierung der soziaten Sicherheit Die IVSS und die Beziehungen zur UNO und zu anderen UN-Sonderor-ganisationen waren, wenn man so will, ,interne' Angelegenheiten, bei denen die ILO einen gewissen EinfluB geltend machen konnte. In den ersten Jahren nach dem Welt-krieg kam es jedoch zu verschiedenen Initiativen auBerhalb der ILO, die ihre fiih-rende Rolle auf dem Gebiet der internationalen sozialen Sicherheit durchaus in Frage stellten. Dabei handelte es sich um Initiativen, die sowohl von einzelnen Staaten un-ternommen wurden als auch von einer ganzenReihe von LËindern. Auf der einen Seite spiegelten diese Initiativen sicherlich die neue internationale Entwicklung auf dem sozialen Sektor wider. Durch den Krieg und die WiederaufbaumaBnahmen in Europa war die Debatte ûber die konkrete Anwendung der sozialen Sicherheit fast zum Stillstand gekommen, so daB ohne Zweifel ein Nachholbedarf vorhanden war, besonders da in anderen Lândern die Debatten weitergefi.ihrt worden waren.23 Das wâhrend des Krieges ausgearbeitete Konzept der sozialen Sicherheit hatte die Sozialpolitik tiefgreifend veriindert, und alle Staaten waren sich bewuBt, daB eine bessere Verbreitung der Ideen auf diesem Gebiet notwendig war. Auf der anderen Seite konnte die ILO nur in gewissen Aspekten die Erwartungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit erfiillen. Der oben geschilderte Fall der CIMAS oder IVSS hat es schon angedeutet: Trotz ihrer groBen Reprâsentanz konnte die ILO nicht alle Beteiligten unter einen Hut bringen, da auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit die Anzahl der Akteure einfach zu groB war. Unter diesem Aspekt muB man die verschiedenen Versuche zur Bûndelung der Aktivitâten nach dem Zweiten Weltkriee sehen. 1. Die franzôsische lnitiative Sicherheit analysieren, die Verbessenrng des Informationsaustausches untersuchen und die Kontakte zwischen den Sozialexperten verbessern sollte.25 Dieser Vorschlag wurde allen Mitgliedern des IlO-Verwaltungsrates anlâBlich seiner 103. Sitzung vom 12. bis 15. Dezember 1947 unterbreitet, wobei das schlechte Funktionieren der CIMAS gesondert hervorgehoben wurde, um die Einberufung einer solchen Konferenz zu rechtfertigen.zo Fûr die franzôsische Regierung war es klar, daB nur die ILO in der Lage wâre, eine solche Konferenz einzuberufen. Sie unternahm deshalb keinen eigenen Versuch, die Konferenz zD organisieren. Ausschlaggebend ftir diese Haltung war wohl die moralische Autoritât der ILO, auf die sich die Organisation einer solchen Konferenz sttitzen sollte. Die Haltung der ILO zu diesem Vorschlag blieb eine Zeit lang unklar. Hauptsâchlich innerhalb des IAA gab es Gegner der franzôsischen Initiative. Métall, der IlO-Bedienstete, der zu diesem Zeitpunkt (noch) Generalsekretàir der CIMAS war, stellte sich eindeutig gegen den franzôsischen Vorschlag, unter anderem weil seiner Meinung nach gentigend Organisationen vorhanden waren: ,,le B.I.T., à travers sa section des assurances sociales; le Comité de conespondance du B.I.T., récemment reconstitué sur décision unanime du Conseil d'administration; la CIMAS (Conférence Internationale de la Mutualité et des Assurances Sociales); et le Comité Interaméricain de Sécurité Sociale."27 Métalls Standpunkt zeigt aber auch, daB die ILO zu diesem Zeitpunkt fast allein die Debatte ùber die internationale soziale Sicherheit beherrschte, denn er erwiihnte nur Organisationen, die nr diesem Zeitpunkt entweder direkt oder indirekt mit der ILO verbunden waren. Andererseits meinte Métall, daB die Bitdung einer weiteren Organisation nur zu Problemen fiihren wùrde. Er ging dabei gar nicht auf die Tatsache ein, daB die Schaffung eines anderen Gesprâchsforums die Diskussion zwischen den verschiedenen Organisationen eventuell bereichern kônnte. Es ist auffallend, wie sehr die Ablehnung der oder organisatorischen Bedenken, denn in der gleichen Nachricht steht: ,,I think the the exchange of documents. Subsequently, the I.L.o. rendered very ftihrende Rolle der ILO auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit in einer Resolution Métall war, daB die franzôsische Regierung ihren Konferenzvorschlag unklar definierte. So war ihm nicht zu entnehmen, ob es sich um eine einmalige, jâhrliche proposal to hold such a Conference as Laroque has in mind is quite likely to be rejected if only for the reason of expense..."3l Es spielten also auch finanzielle nochmals zu bekrâftigen. In der gleichen Resolution kommt aber zum Vorschein, daB Implizit wurde der ILO vorgeworfen, ihre Ûbereinkommen seien unzureichend von valuable assistance to the committee on social euestions and its Sub-Committees at their first Sessions.32 der Europarat ebenfalls eine Rolle auf diesem Gebiet spielen wollte, denn es wurde den Mitgliedstaaten ratifiziertworden. Aus diesem Grund schlug der Europarat schon Konferenz oder um ein permanentes Organ handeln sollte. Métall schlug deshalb vor, Griinde eine Rolle, die zur (zurtickhaltenden) Zurûckweisung des franzôsischen verlangt, ein europâisches Abkommen ûber Normen der sozialen Sicherheit zu im Rahmen seiner ersten Sitzungen vor, daB ein Europâisches Abkommen ausgear-da8 man die franzôsische Regierung bewegen sollte, ihren Vorschlag zurtickziehen, Projektes flihrten. Die Finanzierung von Konferenzen oder von Projekten auf dem Es muB aber hervorgehoben werden, daB die Zusammenarbeit zwischen dem Sozial-verfassen und zu verabschieden. Dieser Teil der Resolution ftihrte aber unter den beitet und von allen Mitgliedern des Europarats angenommen werden sollte (,,Accord um ihn vielleicht zu einem spâteren Zeitpunkt nochmals vorzulegen. Neben seiner Gebiet der sozialen Sicherheit ist ein Problem, das die Nachkriegsgeschichte der ILO ausschuB der Beratenden Versammlung und der IlO-Abteilung fiir soziale Sicherheit ILO -Verantwortl ichen zu eini gen besorgten Kommentaren : multilatéral sur les législations sociales"38, das spâter zur Europâischen Ordnung der Position als IlO-Bediensteter hat vermutlich seine Stellung als GeneralsekretÊir der durchzieht und immer wieder dazu fiihrte, daB sie nicht in der Lage war, ihre Rolle vor allem dank der persônlichen Kontakte zwischen den verschiedenen Bediensteten Sozialen Sicherheit wurde). Auf diese Weise sollte sichergestellt werden, daB sich CIMAS die Ablehnung eines solchen Vorhabens zusâtzlich beeinfluBt. auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit auszufiihren. zustande kamen. So war der Prâsident des Ausschusses, P. Serrarens, ein Experte, der Every care should be taken to ensure that the consideration by the die verschiedenen Sozialpolitiken der europâischen Staaten einander annâherten, und Die ILO zôgerte zu Beginn, eine negative Haltung einzunehmen, weil die des ôfteren von seiner Regierung als Experte zu IlO-Sitzungen nach Genf entsandt International Labour Conference of the proposed general conven-es sollte auch ein stârkerer Impuls gegeben werden, den die verschiedenen ILO-Argumente der franzôsischen Regierung, die vorgebracht wurden, zum Teil einer 2. Der Europarat und seine Zusammenarbeit mit der ILO worden war, und der Berichterstatter des Ausschusses, Heyman, war ebenfalls eng tion would be in no way prejudiced by the projected agreement, Ûbereinkommen allein nicht hatten geben kônnen. genauen Analyse der aktuellen Lage entsprachen. Das beste Argument der franzôsi-Wlihrend die ILO ftir die Abhaltung einer internationalen Konferenz der mit der ILO verbunden: ,,the President of the Committee is Mr. Serrarens and the although this agreement should be designed to fit in to the general Der stark unterschiedliche Aufbau der beiden Organisationen fiihrte aber schen Regierung, die IlO-Verantwortlichen zur Organisation der Konferenz zu be-Experten der sozialen Sicherheit um ihre Meinung gebeten wurde, hatte sie bei der Reporter, Mr. Heyman (Belgian Christian Democrat) -both staunch friends of the convention.36 dazu, dalS sich die ILO erstens fragte, wie sie das Entscheidungsverfahren des Euro-wegen, war sicherlich das Herausstellen der Rolle der ILO auf dem Gebiet der so-Griindung des Europarats am 5. Mai 1949 keine EinfluBmôglichkeiten. Es muB znge-I.L.O."33 Die Tatsache, daB einige der wichtigsten Experten des Europarats auch mit Es kommt deutlich zum Vorschein, daB die ILO sich in einer schwierigen Lage be-parats beeinflussen konnte, da ihr der Zutritt zu den wichtigsten Organen, der Bera-zialen Sicherheit: ,,He suggested that the Goveming Body might agree to this pro-standen werden, daB die Ausgangslage eine ganz andere war. Der Europarat wurde der ILO vertraut waren, ftihrte dazu, daB letzterc in der Anfangsphase der neuen fand, denn auf der einen Seite war sie durchaus gewillt, den Europarat auf dem Ge-tenden Versammlung und dem Ministerkomitee, verwehrt blieb, und daB sie zweitens posal in principle, in order to confirm the authority of the I.L.O. in the field of social nicht nur gegrtindet, um auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit aktiv zu sein, son-Regionalorganisation eine nicht zu unterschàtzende Rolle spielte. So wurden Maurice biet der sozialen Sicherheit zu unterstûtzen, aber auf der anderen Seite muBte sie si-den Sinn der Aufnahme offrzieller Beziehungen anzweifelte: ,,The members of the security in which it had been taking the lead for the past 25 years."28 Die franzôsische Regierung versuchte, die ILO fiir dieses Projekt zu gewinnen, indem sie ihr zu verstehen gab, daB diese Konferenz ihre ,Vormachtstellung' auf dem Gebiet der so-zialen Sicherheit untermauern wûrde. Die ILO lehnte aber schlieBlich die Organisation einer solchen Konferenz dern hatte ein allgemeineres Ziel, ntimlich einen neuen Krieg in Europa zu verhin-dern, was nur durch eine Annâhemng der Vôlker Europas auf allen Gebieten, unter anderem auf dem der sozialen Sicherheit, erfolgen sollte. Die ILO war auch eine Weltorganisation, wiihrend sich der Europarat nur auf die europâischen, ja sogar aus-schlieBlich westeuropâischen Staaten beschriinkte. Stack, Leiter der llO-Abteilung fiir soziale Sicherheit, und Antonin Zelenka, ein Consultative Assembly are not prepared to conclude an agreement with us; many of cherstellen, daB ihre Aktionen und ihre Position von der neuen europâischen Regio-weiterer Bediensteter der Abteilung, schon im Oktober 1949 zu einer Sitzung des them would not even understand what it could mean."3e Die einzige wirkliche nalorganisation nicht in Frage gestellt wurden. Gerade das tat aber die Beratende Sozialausschusses der Beratenden Versammlung eingeladen, um an der Ausarbeitung Anlaufstelle blieb der SozialausschuB, in dem noch dazu sichergestellt wurde, daB Versammlung des Europarats in der Prâambel zu den Empfehlungen Nr. 33, 34 und einer Resolution des Europarats mitzuarbeiten, in der ,,the authority of the ILO in die Meinung der Genfer Organisation auf Gehôr stoBen wiirde, da mit Senarens und 35 vom lafue 1949: social security questions" anerkannt wurde. 3a Dank der Beziehungen zur ILO wurde Heyman zwei IlO-Verfechter hohe Positionen bekleideten. Die ILO ging diese ab. Das franzôsische Angebot wurde zwar nicht direkt als unangebracht abgestem-Die Bildung einer europâischen Regionalorganisation kam der ILO ganz Serrarens zum Vorsitzenden des Sozialausschusses gewâhlt, was ein weiterer Beleg Elle reconnaît la grande valeur des conventions et recommanda-Angelegenheit sehr pragmatisch und mit der ûberzeugung an, daB die pelt, aber es wurde im Rahmen der Sitzung ein BeschluB in Form einer politischen gelegen, denn sie versuchte zu diesem Zeitpunkt ihre Aktivitaten zu regionalisieren fiir das groBe Ansehen der ILO auf diesem Gebiet nach dem Zweiten Weltkrieg war. tions de l'Organisation Intemationale du Travail concemant les in-Vorbereitungen zur Europâischen Ordnung der Sozialen Sicherheit und zu einer eu-Floskel angenommen, der es jedem ermôglichte, das Gesicht zu wahren: ,,The Gov-und suchte nach môglichen Partnem, um mit ihnen auf regionaler Ebene eine Serrarens benutzte auch sofort die ihm zur Verfiigung stehenden EinfluBhebel, in demnités pour les accidents du travail, dans l'industrie et ropâischen Konferenz iiber soziale Sicherheit fiir die Zusammenarbeit zwischen bei-erning Body decided in principle to convene an international conference of social intensive Zusammenarbeit in die Wege zu leiten. Man kann also sagen, daB, obwohl dem er persônlich Stack und Zelenka einlud. Letzterer muB bei seinen Besuchen I'agriculture, les maladies professionnelles du travail, I'assurance den Organisationen wegweisend sein wûrden: security experts and requested the Office to lay before it at a future session proposals in regard to the arrangements for such a conference."2e Der Verwaltungsrat gab zwar seine grundsâtzliche Zustimmung zu einer solchen Konferenz, aber das Thema wurde ihm nie wieder vorgelegt. Wie sehr das IAA im Endeffekt aber gegen diese maladie dans I'industrie, I'agriculture et la marine, I'assurance der Europarat mittelfristig als eine Konkurrenzinstitution auf dem Gebiet der sozialen The best of opportunities of co-operation with the Council of vieillesse, I'assurance invalidité, I'assurance décès, aussi bien dans Sicherheit angesehen werden konnte, seine Bildung durchaus positive Aspekte ftir Europe will be given to us by the preparation of the European Code I'industrie que dans I'agriculture. die ILO hatte, da diese dank der Zusammenarbeit mit dem Europarat hoffen konnte, Im Sommer 1947 kam es zu einer Initiative der franzôsischen Regierung (wobei Piene Laroque, der franzôsische ,Beveridge', einer der Urheber dieses Vor-24 Vermerk von Maurice Stack fiir Jef Rens, 14.8.47 , in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 1000-03. 25 Memorandum sur la convocation d'une Conférence Internationale d'experts de la Sécurité sociale, 17.6.1947, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 1000-03, S. 4-5. 26 Minutes of the 103'd session of the Governing Body, Genevo, I2-15 December 1947, Geneva: mehr EinfluB auf die europâische soziale Sicherheit zu bekommen. Kontakte 3t ibid. Konferenz war, kann man an dem internen Schriftverkehr erkennen: ,,I suggest that zwischen dem Europarat und der ILO kamen sehr fri.ih zustande: 32 Visit of the Secretary-General to Geneva, von Finn Tennfiord, 17.1 .1951, in: Europarat-Archiv: 37 ,,Préambule aux Recommandations 33,34 et 35 relatives à la sécurité sociale", in: Textes adoptés Aktenmappe 2481 (vol. l), S. l. par I'Assemblée. Assemblée Consultative: Première session ordinaire. I0 août -8 septembre 1949, 33 Report on my mission to Strasbourg (von Maurice Stack?), s.d. (ca. 1950), in: tlO-Archiv: Aktenmappe Z l5-3-1, S. 5. Stack?), Strasbourg: Conseil de I'Europe 1949, 5. 4l-42. 38 ,,Recommandation 35", in: ibid., S. 44.
	r6 ALCOCK, Antony, 5.214-219.	
	79 8l 85	88

I FRIED, John H.

E.: 

,,Relations between the United Nations and the International Labor Organization",in: American Political Science Review 4l

(1947)

, S.963. 2 Minutes of the 94'n session of the Governing Body, London 25-3 I January 1945, Geneva: International Labour Office 1946, S.32. 3 ALCOCK, Antony, S. 189. l6 l95l-1958 Um ihre Zukunft zu sichern und genau zu wissen, welche Stellung sie einnehmen wûrde, drângte die ILO die Alliierten, ein gesondertes Abkommen zwischen ihr und der UNO abzuschlieBen. sowohl von den Chinesen als auch von den USA und der Sowjetunion abgelehnt.6 Bei dieser Entscheidung haben nicht nur formale Probleme eine Rolle gespielt, sondern auch politische Vorstellungen. Von den drei damaligen Alliierten (Sowjetunion, Vereinigte Staaten und GroBbritannien) zeigte nur das schwâchste Glied, also GroBbritannien, ein gewisses Interesse an einer verstiirkten Rolle der ILO. Dieses Interesse ging jedoch nicht soweit, daB man die Allianz in Gefahr bringen wollte. Die USA nahmen gegenûber der ILO eine sehr zurûckhaltende Position ein. Sie warfen der Genfer Organisation vor, sich ausschlieBlich auf ihre neutrale Position konzentriert zu haben. Die Sowjetunion war grundsâtzlich gegen das dreigliedrige System der ILO und setzte sich fiir die Aufwertung der WFTU ein, die als reine Gewerkschaftsorganisation die ILO ablôsen sollte. Die USA waren aber kaum daran interessiert, mit der UdSSR einen Konflikt iiber Struktur und Rolle der ILO vom Zaun zu brechen, solange die Allianz Bestand hatte.T Die ergebnislosen Bemûhungen der ILO wâhrend der San Francisco-Konferenz fi.ihrten auch dazu, daB ihre Mitarbeiter hinsichtlich der Zukunft der eigenen Organisation sehr unsicher wurden. So schrieb der llO-Generaldirektor in seinem Bericht ftir die Konferenz von 1946: Although a Delegation from the I.L.O. was present at San Francisco and was available for consultation, no declaration was made by the San Francisco Conference that the LL.O. would be one of the l95l-1958 international agencies to be brought into association with the United Nations. r0 Bei der ersten im Januar und Februar 1946 abgehaltenen Generalversammlung der I-INO in London untemahm die englische Regierung einen Versuch zur Integration der ILO in die I-JNO-Familie. Trotz der Ablehnung durch die Sowjetunion wurde l7 cf. JOHNSTON, George Alexander, S. I l4-l 17. in: Association lnternationale de Sécurité Sociale: Neuvième Assemblée Générale, Rome 3-8 octobre 1949. Compte rendu. Rapports et monographies nationales. Résolutions et conclusions, Genève: AISS 1950, S.l5-44. Intemationaf Labour Office 1947 , S. 8 l -82. 27 Vermerk von Dr. R. A. Métallfrir Maurice Stack, 12.8.1947,in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 1000-03, s. l. 28 Minutes of the 103'd session of the Governing Body, Geneva, I2-15 December 1947, Geneva: International Labour Office 1947. S. 82. zs ibta.. s. gz. 30 Vermerkvon Maurice StackfiirJef Rens, 14.8.47, in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI 1000-03. 3a Sociaf Security and the Council of Europe: Request of Mr. Serrarens,4.l0.1949,in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z I l -9-1, S. l. 35 Report on my mission to Strasbourg (von Maurice Aktenmappe Z l5-3-1, S. 5. 36 ibia.. s. t. 39 Report on my mission to Strasbourg (von Maurice Stack?), s.d. (ca. 1950), in: ILO-Archiv:

  Aus diesem Grund wird das franzôsische System oft als ,,une mosaïque de régimes spéciaux, autonomes, complémentaires ou autres" dargestellt.222 Trotz der nur teilweise erfolgten Reform des Systems kam es in Frankreich in den ersten Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg zu einigen grundsâtzlichen Veriinderungen. Mit der Ordonnance vom 4. Oktober 1945 wurde ein Gesetzestext fiir die Risiken Krankheit, Invaliditât und Alter verabschiedet. Der Schutz gegen diese drei Risiken existierte schon vor dem Krieg, aber mit diesem Gesetz wurden die Leistungen erheblich verbesssrt.223 Das Gesetz vom 22. August 1946 fi.ihrte zu einer Reform im Bereich der Familienbeihilfen. Die fortschrittlichste Bestimmung Der franzôsische Reformansatz war derjenige, der am stÊirksten auf Beveridges Ideen fuBte, aber Teile der Bevôlkerung lehnten sich gegen diese bis zu dahin in Frankreich unbekannten Konzepte auf. Die Reform scheiterte sicherlich unter anderem wegen der im Gegensatz zur Kriegsperiode jetzt nur noch im Ansatz Jeder arbeitsunlâhige Bi.irger, der nicht ûber die lebensnotwendigen Mittel verfiigt, hat ein Recht auf Unterhalt und Sozialfi.irsorge. Jeder Arbeitende hat ein Recht darauf, daB die seinen Lebensbedurftissen angemessenen Mittel fi.ir den Fall von Unglûcksfâllen, Erkrankungen, Invaliditât, Alter und Arbeitslosiekeit bereit-und sichergestellt werden. Arbeitsunftihige und in der Arbeitsftihigkeit beschrânkte Personen haben ein Recht auf Erziehune und Berufsausbildung. FÛr die Erftillung der in diesem Artikel vorgesehenen Aufgaben sorgen vom Staate daftir bestimmte oder eingesetzte Organe und Einrichtungen. Februar 1948 wurde festgelegt, die Hôhe der Leistungen fiir alle fusiken (Krankheit, Mutterschaft, Invaliditât, Alter, Todesfall, Arbeitsunftille, Berufskrankheiten, Arbeitslosigkeit und Kindergeld) zu erhôhen.z31 Es kam auch teilweise zu

	Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e
	all' avviamento professionale.	
	vorhandenen Solidaritât, aber es mtissen noch andere Ursachen in Betracht gezogen werden. Wahrscheinlich haben auch die franzôsischen Traditionen eine tiefgreifende Reform nach englischem Muster verhindert, denn ,,la plus influente des < variables indépendantes > retenues par Aaron est celle qui représente I'expérience historique de la sécurité sociale.(622e 5. ltalien: DerAnsaEzu Reformen Arbeitslosigkeit festgeschrieben : Art. 38: Ogni cittadino inabile lavoro e sprovvisto dei mezzi Ai compiti previsti in questo articolo prowedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L' assistenz a priv ata è libera.232 Dieses Recht blieb jedoch ein allgemeines Prinzip, das vorlâufig kaum seinen Nie-derschlag in der Gesetzgebung fand. 1970, s.138-l3g: Stuttgart: Kohlhammer nachgingen, wurden Ende 1949 in die Krankenversicherung aufgenommen.23s Einige Jahre spâter wurden alle restlichen Lohngrenzen ftir den Beitritt in die Sozialversicherungen abgeschaffi .23e Wie eingangs gesagt, erlaubte die soziale und wirtschaftliche Lage ltali-(Art.38: einer Erweiterung des Versichertenl<reises. Alle Personen, die einer bezatrlten Arbeit ens keine grundlegenderen Ànderungen des Sozialsystems, somit waren die Debatten
	217 cf. DUtu{ND, Paul, S. 123. necessari per vivere ha diritto	mantenimento e all'assistenza
	2f 8 gpB1414E, Gabriele: Freiheit und soziale Sicherheit. Motive und Prinzipien sozialer Sicherung, dargestellt an England und Frankreicâ, Stuttgart: Enke 1961, S. 170. sociale. Besatzungszonen ihren eigenen Weg zu gehen, wobei sie auch Einheitsver-
	Pierre Laroque geht noch weiter, indem er von ,,étape vers une prolétarisation" spricht. Cf.
	LAROQUE, Pierre: ,,De I'assurance...", S. 635.	
	2l9.L pgggLET, Jacques/LAVAU, Georges, S. 53. 237 cf. ,,Les tendances de la sécurité sociale...", 5.737-738. 220 69Xp1, Walter: ,,The development of social citizenship in France since 1930: comparative 238;6;6. (août 1949), s. 132.
	239	
	"1.	

. Ein weiteres Problem, das nicht auf die SelbstËindigen und Landwine zurûckzuftihlen war, lag (und liegt immer noch) in den franzôsischen Sondersystemen, die vielen Versicherten groBe Vorteile verschaffen, auf die sie nicht verzichten wollen. Diese Sondersysteme machen das franzôsische Sozialsystem sehr kompliziert.zte Die politischen Umstiinde verdeutlichen ebenfalls den rWandel in der franzôsischen Gesellschaft. Wtihrend des Krieges und der Libération entstand eine Welle der Solidaritât, die allerdings schon 1946 mit dem Rechtsruck und der Verhiirtung der Fronten zwischen dem rechten Lager und den Kommunisten beendet war. Einige Parteien der damaligen Koalition, wie der MRP, weigerten sich nach dem ,Aufstand' der Nicht-Arbeitnehmer, das Projekt des Conseil national de la Résistance weiter zu unterr1ii12sn.220 SchlieBlich meinen andere Autoren, die Ûbernahme der Beveridge-Konzepte wÊire mit den franzôsischen Gesellschaftsstrukturen nicht vereinbar gewesen22l, so daB es nur zu einem Scheitem kommen konnte. Im Endeffekt konnte das Ganze nur in eine perspectives", in: Comparing social welfare systems in Europe, Volume l: Oxford Conference. France -United Kingdom, Paris: MIRE 1994, S.22. 221 pr"nçr'"i.h hatte 1945 im Vergleich zu anderen europâischen Staaten zum Beispiel noch einen sehr hohen Anteil an Landwirten. cf. HOCKERTS, Hans Gûnter: ,,Die Entwicklung vom Zweiten Weftkrieg bis zur Gegenwart", in: Beitrcige zu Geschichte und aktueller Situation der Sozialversicherung, hrsg. von KÔHLER, Peter A./ZACHER, Hans A., Berlin: Duncker & Humblot 1983, (Schriftenreihe fiir Internationales und Vergleichendes Sozialrecht; 8), S. 148.

t95l-1958 unvollstiindige Reform mtinden, die einen KompromiB zwischen allen politischen Lagern bildete. des Gesetzes bildete aber ohne Zweifel das Auszahlen von Kindergeld an die gesamte Bevôlkerung.zz+ Die Universalisierung der Familienbeihilfen in Frankreich war der Beleg fiir den englischen EinfluB auf den franzôsischen Gesetzgeber. Eine Ûberarbeitung der Gesetzgebung tiber Arbeitsunftille und Berufskrankheiten wurde mit dem Gesetz vom 30. Oktober 1946 eneicht, das das veraltete Prinzip der Arbeitgeberverantwortung aufgab.225 Nach dem Scheitem der Verallgemeinerung der Rentenversicherung auf die gesamte erwerbstâtige Bevôlkerung wurde dann mit dem Gesetz vom 17. Januar 1948 eine Teilausdehnung erreicht, indem fiir die bedûrftigen Selbstândigen und Landwirte ein System der Rentenfi.irsorge eingefiihrt *u1ds.226 pg existierte ebenfalls ein Vorhaben, die Krankenversicherung auf die gesamte Bevôlkerung auszuweiten. SchlieBlich kam es nicht dazt, aber es wurden dennoch die meisten nicht erwerbstâtigen Kategorien, wie die Studenten, in die Krankenversicherung aufgenomm en.227 Ab dem Jahre 1948 wurden keine bedeutenden Reformen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit mehr unternommen. Frankreichs System blieb aufgrund der extremen Politisierung der sozialen Reformen auf einem Mittelweg stecken: ,,But this policy was based on work and placed the French social security system midway 222 541111-.1OURS, Yves: ,,France", in: Beitrcige zu Geschichte und aktueller Situation der Sozialversicherung, hrsg. von KÔHLER, Peter A./ZACHER, Hans A., Berlin: Duncker & Humblot 1983, (Schriftenreihe fiir Internationales und Vergleichendes Sozialrecht;8), S.212. 223 cf. LAROQUE, Pierre: ,,Le plan français...", S. l6-17. 22a cf. LAROQUE, Pierre: ,,Les tendances...", S. 63 l. 225 i6i4., s. 631. 226 ,,Les tendances de la sécurité sociale...". 5.736-73i. 227 i6i4.(septembre 1949), S. 133.

r49 I95l-l958 between Bismarck's conception of social insurance and Beveridge's conception of social security."zzs Die ehemaligen Achsenmâchte muBten die soziale Sicherheit vorlâufig als zweitrangige Angelegenheit betrachten, da dringendere Angelegenheiten zu lôsen waren: Versorgung und Unterstûtzung der Kriegsverletzten und NS-Opfer, Hilfe an die Vertriebenen, usw. Es ist deshalb kein Zufall, daB weder Italien noch Deutschland vor 1950 tiefgreifende MaBnahmen ergreifen konnten. In Italien war es kurz vor dem Ende des Krieges 1943 zu einer Vereinheitlichung der Krankenversicherungssysteme gekommen.23o In den ersten Jahren nach dem Krieg wurde ansonsten kaum etwas unternommen, um die Sozialsysteme den neuesten Entwicklungen anzupassen.23l Hingegen wurde in der neuen Verfassung vom 2T.Dezember 1947 das Recht auf Gesundheitsschutz, auf Mafinahmen im Falle eines Arbeitsunfalls, von Krankheit, Invaliditât, Alter oder 228 ç8p3611EN, Nicole:,,The influence...", S. 129. 229 KILBY, Peter/TAIRA, Koji: ,,Differences dans le développement de la sécurité sociale dans un groupe sélectionné de pays", in: Revue internationale de sécurité sociqle2/1969, S. 154. 230 DURAND, Paul, S. l3o. 23t ABENDROTH, Wolfgang: ,,Soziale Sicherheit nach dem zweiten Weltkrieg: Die soziafgeschichtlichen Ursachen der Extension der sozialen Sicherheit", in: Festschrift zum achtzigsten Geburtstagvon Georg Lukâcs,hrsg. von BENSELER, Frank, Neuwied: Luchterhand 1965, S. 169. 150 al al t95l_1958 I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assocurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. In Italien kam es zwar ztJr Gnindung mehrerer Ausschiisse nach Beveridges Muster. Sie fanden jedoch kaum Beachtung.233 Die einzige Arbeitsgruppe, die eine gewisse Resonanz hatte, war die Kommission ftir die Reform der previdenza sociale (Commissione per la riforma della previ denza sociale oder Commissione d'Aragona), die ihren Bericht 1948 vorlegte, und die in weniger als einem Jahr mehr als 100 Sitzungen affuisll.z:n Die Verfasser des Berichts sollen dabei nicht maBgeblich vom Beveridge-Bericht beeinfluBt worden sein, sondern von der Empfehlung Nr.67 (Ilo-Konferenz von Philadelphia, lg44).23s Einer der Vorschlâge der Kommission d'Aragona zielte auf eine Universalisierung der sozialen Sicherheit in Italien. Dieses Vorhaben wurde von dem Arbeitgeberverband, der Cofindustria, und den Liberalen abgelehnt, so daB es ganz aufgegeben wurde.236 232 Ûbersetzung aus: voN BEYME, Klaus: Das politische system ltaliens, Private Sozialhilfe ist frei.) 233 Ennryicklung und Tendenzen..., S. 109. Als beispielhaft kann man die Kommission des Jahres 1944 erwâhnen, die abgesehen von der Grûndungssitzung nie zusammentraf. Cf. HERNANDEZ, Salvatore: ,,Profili storici", in: Per un sistema di sicurezza sociale in ltalia, hrsg. von Comitato di studio per Ia sicurezza sociale, Bologna: Il Mulino 1965, S.6g. 23a 1L 115p11ANDEZ, Salvatore, S.67. 23s pgpgyp, paul, S. l3 l. 236 yIç4xgLLI, Giovann a. S. t27.

t5t l95l-1958 Die italienischen Sozialleistungen wurden zum Teil dennoch verbessert, unter anderem was die Betragshôhe angeht. In einem ministeriellen BeschluB vom 29. und die Gedanken ûber eine zukiinftige Gestaltung der Sozialleistungen ebenfalls sehr beschrÈinkt. Das lagzrxnTeil daran, daB Italien zu diesem Zeitpunkt wirtschaftlich weit hinter den anderen Industrieliindern zurùcklag. Ein weiterer Grund, der noch heute Gûltigkeit hat, ist die schon bestehende Kluft zwischen dem hoch entwickelten Norden und den rûckstiindigen sûdlichen Regionen des Landes. Das Geftille zwischen beiden Regionen hat immer wieder zur erheblichen Geldtransfers zu Gunsten des Sûdens gefïihrt. Diese Summen konnten somit nicht fiir andere Zwecke, wie zum Beispiel eine Finanzierung der Sozialreform, verwendet werden. 6. Die Bundesrepublik Deutschtand und die NotmaBnahmen Die wirtschaftliche Lage Deutschlands war im Vergleich zur italienischen noch schlimmer, so daB in diesem Land die sozialen Angelegenheiten bei weitem nicht zu den Prioritâten gehôrten.24} Die Teilung des Landes in Besatzungszonen und spâter in zwei getrennte Staaten fiihne zu unterschiedlichen Gesetzgebungen auf dem Gebiet der Sozialversicherungen.2al Jede Besatzungsmacht fi.ihrte ihre eigene Sozialpolitik durch. Die Franzosen und die Sowjets versuchten in ihren jeweiligen 1"t développements récents dans le domaine de la sécurité sociale. Xme Assemblée Générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (Vienne, 3-7 juillet I 95 1), Genève: AISS I 95 I , s.10.

  Es ist auf das Wirken von FDP und CDU zurûckzuftihren, daB das eines der zwei funktionierenden Modelle einer Einheitsversicherung in einer von westlichen Alliierten besetzten Zone abgeschafft wurde'24e Die Versicherungsanstalt Berlin,,fiel Dieser miBlungene Ûbergang ist auf eine gat:ze Reihe von Ereignissen zurûckzuftihren. Erstens hat sich die ILO nicht schnell genug an die neue Weltordnung angepaBt. Wiihrend des Zweiten Weltkrieges war sie die eirzige zwischenstaatliche Orga-Wiihrend man von der IVSS erwarten konnte, daB sie sich der ILO unterordnen wûrde, da sie lange Zeit von IlO-Bediensteten gefiihrt worden war, mu3te man sich hinsichtlich des Europarates die Frage stellen, ob er nicht die ILO in Europa ersetzen wûrde. Andere weniger bekannte Organisationen setzten sich iiber eine Zusammenarbeit mit der ILO hinweg und verfaBten ihre eigenen Abkommen. Grundsâtzlich muB man aber auch sagen, daB die Abteilung ftir soziale Sicherheit der ILO den neuen Herausforderungen nur zum Teil gerecht werden konnte, weil die rasante Entwicklung der sozialen Sicherheit wÊihrend des Krieges und danach eine Aufstockung der finanziellen Mittel sowie der Personalstârke innerhalb der ILO erforderlich gemacht hâtte, wenn sie sich wirklich ftir die Durchsetzung der neuen Ideen hâtte einsetzen wollen. Statt sich auf die schon vorhandenen Gebiete zu konzentrieren, erweiterte die ILO noch ihre Tâtigkeitsbereiche, indem sie sich fiir die technische Zusammenarbeit nach tlNO-Prinzip aussprach. Die Themenvielfalt innerhalb der ILO erkliirt auch, warum man nicht imstande war, Der AusschuB legte auch einen genauen Zeitplan fest, um dem ganzen Verfahren eine gewisse Dynamik zu geben. Um von Erfolg gekrônt zu werden, hâtte dieses Unterfangen mehrere Befiirworter vom Schlage Pierre Laroques benôtigt. Innerhalb des IAA waren nur wenige Sozialexperten bereit, sich fi.ir eine fiihrende Rolle der ILO auf dem europâischen Kontinent einzusetzen.260 Auf der Seite der nationalen Sozialexperten befand sich niemand, der Piene Laroque in seinen Bemûhungen um eine stiirker international angelegte Dimension der sozialen Sicherheit beistehen wollte. Die meisten Experten zeigten ebenfalls kaum mehr als nur hôfliches Interesse fiir die anderen Systeme.

	vôlkerung in ltalien) oder des Personenkreises (2. B. der Familienleistungen auf die Zusammenfassung
	Gesamtbevôlkerung in Frankreich) kam, eneichte die Bundesregierung nur eine Er-
	hôhung der verschiedenen Renten und Leistungen (das sogenannte Sozialversiche-Bis zum Beginn der 1950er Jahre blieb die ILO im Bereich der sozialen
	rungsanpassungsgesetz).zsz |-'" erste bundesdeutsche Regierung muBte sich mit an-Sicherheit zuriickhaltend. Das ist erstaunlich, denn mit der Erkltirung von
	deren Problemen beschâftigen, die die soziale Sicherheit der Bevôlkerung in den Philadelphia waren die Grundlagen gelegt worden, um auf dem Gebiet der sozialen
	Hintergrund drâingten. Wenn tiberhaupt Entscheidungen im Bereich der Sozialpolitik Sicherheit die notwendigen Entwicklungen und konzeptuellen Debatten anzuregen. Dies ist um so erstaunlicher, als die ILO noch bis 1945 die einzige Organisation
	getroffen wurden, dann hatten sie immer das Ziel, das alte Gefiige der Weimarer So-gewesen wff, die in den Sozialversicherungen intemationale Lôsungen
	zialversicherungen wieder herzustellen.2s3 Selbst die Gewerkschaften und die SPD vorgeschlagen und ein komplettes Ûbereinkommenssystem der Sozialversicherungen
	schienen sich nur halbherzig fiir die Sozialpolitik einzusetzen. Die Gewerkschaften erstellt hatte, wâhrend sich die meisten Staaten erst nach dem Krieg wirklich dafiir
	interessiert s11.257					
	dem	konzentrischen		Angriff	sogenannter	,,Notvereinigungen	der
	Zwangsversicherten"	im	Verbund	mit	den	Ersatzkassen.	der
	fen kOnnte...25l					
	246 BALDWIN, Peter: politics, S. 159-160.			
	2+7 g9ççBpTS, Hans Gùnter: ,,German Post-War Social Policies against the Background of the
	Beveridge Pfan. Some Observations Preparatory to a Comparative Analysis", in The Emergence of
	the llelfare state in Britain and Germany. 1850-t950, ed. by MOMMSEN, wolfgang J., London: 259 Minutes of the 109'' Session of the Governing Body, Geneva, June-July 1949, Geneva'. Croom Helm 1981, S.320. International Labour Office 1949, S. 132. 248 VON BERLEPSCH, Hans-Jôrg: ,,,,sozialpolitische Sozialpolitik"? Zur sozialpolitischen 260 g.".i.1lnend dafijr ist die Haltung der ILO-Abteilung fiir soziale Sicherheit bezûglich des

Angestelltengewerkschaft, der FDP und der CDU Anfang der ftinfziger Jahre zum Opfer."2so Die Ablehnung einer Einheitsgewerkschaft seitens der Konservativen und der Liberalen entsprang den historischen Gegebenheiten, denn ,,die Empfindlichkeit war um so grôBer, als die Sozialversicherungstradition zu den wenigen Traditionen zàhlte, an die das bûrgerliche Deutschland in Anbetracht der ,,deutschen Katastrophe" auf der Suche nach einem historischen IdentitâtsbewuBtsein leicht ankniip-Konzeption und Strategie der SPD in den Jahren 1949 bis 1966", in: Arbeiter im

20. Jahrhundert, hrsg. von TENFELDE, Klaus, Sruttgart: Klett-cotta 1991, (lndustrielle welt; 5l)

, s. 461. 249 9ï andere Versuch von Einheitsversicherung fand in der franzôsischen Zone statt und muBte wegen einer Ablehnung fast aller Interessengruppen (Gewerkschaften, Ortskrankenkassen, Àrzlen und Parteien) wieder rûckgângig gemacht werden (cf. HUDEMANN, Rainer: Sozialpolitik,S.325-326.) 250 vON BERLEPSCH, Hans-Jôrg, 5.464. 251 9961çBBTS, Hans Gûnter: ,,sicherung im Alter....,, S.310.

l95l-1958 V/àihrend es in allen anderen untersuchten Lândern zur Ausweitung der Sozialleistungen (2. B. der Krankenversicherung auf die gesamte erwerbstâtige Behatten einen maBgeblichen Anteil am Scheitem des alliierten Gesetzesvorhabens einer Einheitsversicheruîg,Zl{ und innerhalb der SPD fand sich lange Zeit keine klare Linie im Bereich der Sozialp6lilift.zss Die Lage in den westlichen Besatzungszonen und spâter der Bundesrepublik Deutschland zwischen 1945 und l95l ist durch eine klare Ablehnung der in England und im Rahmen der ILO ausgearbeiteten Konzepte von Universalisierung und Vereinheitlichung gekennzeichnet. Die V/estdeutschen klammerten sich an den Institutionen der Weimarer Zeit fest und verschoben môgliche Reformen, die die Ideen Beveridges aufgegriffen hâtten. Bedingt durch die innere Lage (Versorgung, Bau von Wohnungen, Aufbau der neuen Staatsstrukturen usw.) und die auBenpolitischen Spannungen des beginnenden Kalten Krieges war die erste Bundesregierung nicht in der Lage, eine Entscheidung zu Gunsten der Einheitsversicherung oder der Sozialversicherungen zu fiillen. Aber auch wenn die finanziellen Mittel fehlten, ist nicht ganz nachzuvollziehen, warum die politischen Krâfte sich nicht mehr Gedanken ùber die zukùnftige Gestalt des Sozialen in der BRD machten. Hans Gûnter Hockerts hat ûber diese Periode ein hartes, aber zutreffendes und genau zusammenfassendes Uneil gefiillt: ,,'Was bis 1953 geschah, 252 pily eine genaue Beschreibung: cf.,,L'évolution de la sécurité sociale dans la République fédérale d'Alfemagne depuis 1949",in: Revue internationale du travail66 (novembre-décembre 1952), S.538-539.

2s3 HOCKERTS, Hans Gûnter: Entscheidungen,s.

428. 2sa ;6;6., 5.427. 2ss 

ygN BERLEPSCH, Hans-Jôrg, S.463. Sicherlich bildete sich nur sehr spât eine klare sozialpolitische Linie in der SPD, unter anderem weil Kurt Schumacher bis Mitte 1947 jegliche theoretische Debatte innerhalb der Partei unterband (ibid., S. 465). l95l-1958 will ich ganz tibergehen: Es war viel Improvisation und Flickwerk dabei, Notbehelf; Lâsterer sprachen von Sozialrechtsdschungel und 8.n1.n.14es.66256 nisation, die nicht aufgelôst wurde, sondern da weiter arbeitete, wo es nur môglich war. Zum Beispiel errichtete sie wtihrend des Zweiten Weltkrieges das Interamerikanische Komitee ftir Soziale Sicherheit, und es ist ihr zu verdanken, dafi weiterhin lateinamerikanische Konferenzen ûber die soziale Sicherheit organisiert wurden. Die ILO war sich bewuBt, da8 sich dieser Umstand nach dem Krieg ândern wûrde und driingte deshalb schon fri.ih, eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen zu werden, aber die Zurûckhaltung der zwei Supermâchte brachte ihr in der ersten Phase der IINO nur eine Randstellung ein. Ihre Rolle wurde mit der Grtindung des ECOSOC sogar in Frage gestellt, da dieses [JN-Organ viele ihrer Gebiete fiir sich in Anspruch nahm. Wegen Sowjetunion, die der ILO aus ideologischen Griinden nicht beigetreten war, wurde der ECOSOC eine Zeitlangdie Institution fiir den Meinungsaustausch zwischen Ost und V/est auf dem Gebiet der Sozialpolitik. Die ILO muBte sich den neuen Gegebenheiten anpassen, denn obwohl die UdSSR kein ILO-Mitglied war, gehôrten ihr andere Ostblockstaaten wie Ungarn, Polen und die Tschechoslowakei an. Bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges stand die ILO unter dem EinfluB der europâischen Staaten. Nach 1945 muBte sie sich vermehrt den neuen Lândern Asiens und Afrikas widmen. Das bedeutete aber auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit, daB die Erwartungen nicht so hoch geschraubt werden konnten, da die meisten Staaten noch tiber keine wirklichen Systeme verftigten und die Genfer Organisation erst einmal zum Aufbau solcher Systeme beitragen muBte. Das Ordnungssystem der Vereinten Nationen erhielt durch die Grùndung einer ganzen 256 HOCKERTS, Hans Giinter: ,,lntegration der Gesellschaft: Grûndungskrise und Sozialpolitik in der l95l-1958 Reihe von neuen Organisationen eine neues Gesicht. Es war bei weitem nicht klar, ob sich diese neuen Organisationen wie Mitstreiter oder Partner der ILO verhalten wiirden. Ein aktiveres Handeln der ILO wurde dadurch erschwert, daB sich die meisten europâischen Staaten, die weiterhin ihre wichtigsten Mitglieder waren, nicht der Sozialpolitik widmen konnten, da es zunâchst galt, einen zerstôrten Kontinent wieder aufzubauen. Die europâischen Staaten muBten sich auf das Dringlichste konzentrieren, \ryas zur Folge hatte, daB die Sozialpolitik in den meisten Fâllen erst Jahre nach Kriegsende wieder zu einer Prioritât wurde. Die Begeisterung fiir eine allumfassende Sozialpolitik, die durch die auf den Krieg zurûckzuflihrende engere gesellschaftliche Solidaritât noch gestiegen war,2s8 verschwand auch bald wieder nach dem Krieg. Dies liiBt sich am Beispiel des Beveridge-Berichtes gut darlegen. Fast i1berall wurde der Bericht gelobt und als Fortschritt fiir die menschliche Gesellschaft angesehen, aber im Endeffekt fiihrten nur wenige Lânder ein iihnliches System ein. Frankreich muBte nach dem Krieg sogar ein aus Beveridges Ideen entnommenes System aufgeben, weil sich eine Mehrheit der Bevôlkerung sowohl aktiv als auch passiv gegen dieses System wehrte. Andererseits setzte sich die ILO stark fiir die Sozialversicherungen ein und schenkte den nicht auf Versicherungen beruhenden Systemen weniger Beachtung. Dies erklart vielleicht auch zum Teil, fr iihen Bundesrepubl ik", in: Ze its c hr ift fi)r Soz i a I r efo r m I I 1986, S. 3 6' 2s7 gri"lvon DavidA. Morse an MarkTrueblood, g.ll.l95l, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-415(A)-01, S. | ; ,,Thè f nternational Labour Conference built up between 1925 and 1934 a whole social insurance code, in the shape of a series of International Conventions. Since the Atlantic Charter, social security has become an objective in every country, and now figures in the Declaration of Human Rights'" 258 cf. fiir England: TITMUSS, Richard M.: Problems of Social Policy, London: Longmans 1950' S. 50g-509: ,,together, they support the proposition that this dangerous period of the war was most fruitful for social policy and action." l95t-1958 warum die nordischen Staaten ihre eigenen, fast ausschlieBlich durch Steuern frnanzierten S ystem e entwi ckelten. zwischen 1944 und 1950 wenigstens einmal ein mit der sozialen Sicherheit verbundenes Thema auf die Tagesordnung der Internationalen Arbeitskonferenz zu setzen. Sogar innerhalb der ILO selbst war man sich der schlechten ôffentlichen Wirkung dieses Handelns bewuBt: The International Labour organisation has been a pioneer in the development of social security and has always realised that the protection which social security affords is a necessary foundation for social activity in many of its other spheres of competence. An apparent neglect of the question or its absence from the agenda of the conference over a number of years might tend to produce a false impression that the interest of the Organisation in the subject had diminished.25e Um dagegen anzugehen, beschlossen die IlO-Verantwortlichen einen Sachver-stândigenausschuB fiir soziale Sicherheit zu grûnden. Vor dem Krieg hatte ein âhnliches Organ mit dem Namen Korrespondenzausschuss fiir Sozialversicherung die vorbereitende Arbeit fiir die Ûbereinkommen ùber die Sozialversicherungen geleistet. Dieses Organ traf jedoch erst im Mai 1948 zum ersten Mal zusammen. Es vergingen nochmals zwei Jahre, bis konkrete Vorschlâge seitens der Experten gemacht werden konnten. Dabei wurde vorgeschlagen, ein allgemeines ûbereinkommen tiber die soziale Sicherheit durch die Internationale Arbeitskonferenz zu verabschieden l95l-1958 und im AnschluB daran alle Ûbereinkommen ûber die Sozialversicherungen zu i.iberarbeiten und zu aktualisieren. Dadurch verpaBte die ILO eine Môglichkeit, auf internationaler Ebene konkretere Ergebnisse zu erzielen, denn ,,un peu partout à travers le monde, I'on assistait, dans la foulée des résolutions adoptées par I'Organisation internationale du Travail à Philadelphie dès 1944, à une floraison de plans nationaux de Sécurité sociale.6(261 Auch wenn sicherlich alle europâischen Liinder eine gewisse Bereitschaft fTir eine Ausdehnung der Sozialsysteme an den Tag legten, so hat die Liinderûbersicht verdeutlicht, wie unterschiedlich die Lage von Land zu Land war. Wenn man die sechs Griinderstaaten der EGKS betrachtet, dann muB man zwei Gruppen unterscheiden. Italien und Deutschland (das sowieso von jeglichem IlO-Programm ausgeschlossen gewesen wâre, da es nicht Mitglied der Genfer Organisation war) konnten sich nach 1945 nur begrenzt dem Ausbau der sozialen Institutionen widmen, da diese Lânder sich auf akutere Probleme konzentrieren muBten, wie die Aufnahme der Fltichtlinge, die Wiedergutmachung ftir die Opfer des Nationalsozialismus und des Faschismus, der Fôrderung des sozialen Wohnungsbaus.262 Die Solidaritât innerhalb der Bevôlkerung war wegen der akuten Versorgungslage nicht so groB wie in den anderen Staaten, so daB es eher zu einer Ablehnung der Plâne zur Einftihrung

Abkommens fiir die soziale Sicherheit der Rheinschiffer: Erst nach dem Machtworl Jef Rens, des stellvertretenden Generaldirektoren, entstand eine gewisse Dynamik innerhalb der Abteilung.

Cf. Brief von Antonin Zelenka an Maurice Stack, 17.5.1948

, in: ILO-Archiv:Aktenmappe SI 0l-4, S. l. 261 l4pgqgE, Pierre; ,,Quarante ans de sécurité sociale", in: Revue française des affaires sociales 3/1985, S.8. 262 "1. fiir Deutschland: RITTER, Gerhard A.: Der Sozialstaat. Entstehung und Entwicklung int internationalen Vergleich, Mûnchen: Oldenbourg 1989, S. 157-158.

  Debatten in der Sozialpolitik teilzunehmen. Vor allem die unter dem Nazi-Regime verbotene SPD, die ab 1949 in der Lage war, die auslÈindische Reformdiskussion zu verfolgen, profitierte von der neuen Situation.l0 Die Deutschen hatten einen groBen Nachholbedarf und muBten selbst die neue Begrifflichkeit lernen.rr Bis zum Beginn der l920er Jahre war Deutschland einer der ftihrenden Staaten auf dem Gebiet des sozialen Schutzes. Durch den Austritt aus der ILO und die Nazi-Diktatur verlor das deutsche Modell die Vorreiterrolle, die es bis zum Ende der Weimarer Republik inne gehabt hatte. Die Eingliederung in die intemationalen Kreise trug sicherlich zur Erneuerung der Ideen der sozialen Sicherheit in der Bundesrepublik bei.'2 SchlieBlich AuBer einer nattirlichen Anpassungszeit behinderten andere Faktoren das Auftreten der BRD. So muB festgestellt werden, daB die bundesdeutschen Regierungsvertreter, Maximilian Sauerborn und Josef Eckert, sicherlich nicht zu einem beschleunigten Ideenaustausch der BRD-Experten mit ihren europâischen Kollegen beigetragen haben, denn es handelte sich um entschiedene Befi.irworter des alten Versicherungssystems. Die Sozialversicherungen standen zwar in Deutschland immer noch hoch im Kurs, aber sie waren auf internationaler Ebene nicht mehr Synonym fiir Fortschritt. Es gibt ùber die Haltung der deutschen Vertreter bei der IlO-Konferenz keine Dokumente, aber bei der Gestaltung der deutschen sozialen Sicherheit nach 1945 fielen beide durch eine âu8erst konservative Haltung auf: So wurde der erste deutsche IlO-Bedienstete in der Abteilung ftir soziale Sicherheit erst im September 1952 ernannt. Es handelte sich dabei um V/ilhelm Dobbemack, der als Experte in dieser IlO-Abteilung angestellt wurde.tT Er blieb auch bis zu seiner Pensionierung im Jahre 1964 treuer IlO-Bediensteter.t8 Konferenz des Sachverstândigenausschusses noch nicht vorlagen, da diese erst vom 8. bis 20. Februar 1950 stattfand. Es ist zu vermuten, daB die Oktober-Sitzung des Vorstands des Sachverstândigenausschusses genûgend Material fiir den IlO-Verwaltungsrat gesammelt hatte. 1. Die Vorbereitungen zur Konferenz von 1951 Die Vorbereitungen zur Konferenz wurden auch auf der Grundlage eines von den Vorstandsmitgliedern verfaBten und allen Mitgliedstaaten zugesandten Fragebogens in die Wege geleitet.zz Die Antworten sollten die Basis ftir ein ûbereinkommen bilden. In diesem Fragebogen war von hôheren Normen die Rede.

	Er war jedoch ebenfalls ein Verfechter der Sozialversicherung und hatte als Ministe-
	rialbeamter im Arbeitsministeriumle schon mit Antonin Zelenka (der zum Zeitpunkt
	der Ernennung Wilhelm Dobbemacks stellvertretender llO-Abteilungsleiter war)
	zusammengearbeitet, als dieser in der besetzten Tschechoslowakei Leiter des Instituts
	fiir Renten (Institut des Pensions) w31.20 Erst im Juni 1954 wurde die Bundesrepublik
	wieder zu einem der acht wirtschaftlich wichtigsten Staaten emannt. Als einer dieser
	Bevôlkerung nicht durch Verelendung kulturell sinkt."r6 Die Ideen und Konzepte ftir
	die Einheitsversicherung hatten unter diesen Bedingungen gewisse Schwierigkeiten,
	sich ùberhaupt einmal auf einer Diskussionsebene durchzusetzen.

Bundesarbeitsblan 1/1950, S. 106. Vielleicht kam es erst l95l zum Einmischens in innerdeutsche Angelegenheiten zu vermeiden. 8 International Labour Conference. Thirty-Fourth Session Geneva, Geneva: International Labour Office 1952, S. 53. s iuia., s. sz. r66 Beitritt. um den Eindruck eines 1951, Record of Proceedings, l95r-r958 Nach fast zwanzig Jahren Abwesenheit der Deutschen bedeutete die Mitgliedschaft in der ILO ftir die Bundesrepublik, endlich wieder an den internationalen bedeutete die Eingliederung Westdeutschlands auch eine wichtige Etappe fi.ir die europâische soziale Sicherheit. Das Abkommen der sozialen Sicherheit von 1949 im Rahmen des Briisseler Paktes hatte sich nur auf die Benelux-Staaten, Frankreich und Gro8britannien beschriinkt; Westdeutschland und Italien waren davon ausgeschlossen, da sie keine Mitglieder des Verteidigungsbûndnisses waren (cf. weiter oben). Zwar wurden vorerst keine weiteren multilateralen Abkommen zwischen der Bundesrepublik und den anderen europâischen Staaten unterzeichnet, aber mit der Eingliederung Westdeutschlands wurden die vor dem Rheinschiffer-Abkommen noch nicht vorhandenen Voraussetzungen dafiir geschaffen. Es war deshalb wichtig, die Bundesrepublik Deutschland in V/esteuropa einzubinden, weil dieses Land der grôBte Arbeitsmarkt des westlichen Teils des Kontinents war. Hinzu kommt, wie weiter oben schon dargestellt, daB im Bereich der sozialen Sicherheit die Sozialrechte der Wanderarbeitnehmer immer als erste zwischen den verschiedenen Systemen koordiniert wurden. Eine fehlende Teilnahme Westdeutschlands bei der Ausarbeitung dieses Abkommens hâtte die Tragweite eines solchen Unternehmens stark reduziert. l0 cf. HOCKERTS, Hans Gûnter: ,,Die Entwicklung...", S. 149. ll cf. ZÔLLNER, Detlev: ,,Landesbericht Deutschland", in: Ein Jahrhundert Sozialversicherung in der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Grof3britannien, Oslerreich und der Schweiz, hrsg. von KÔHLER, Peter A.IZACHER, Hans F., Berlin: Duncker & Humblot 1981, (Schriftenreihe fiir Internationales und Vergleichendes Sozialrecht; 6), S. 140. l2 cf. ABELSHAUSER, Wemer: ,,Erhard ou Bismarck? L'orientation de la politique sociale aflemande à la lumière de la réforme de I'assurance sociale des années cinquante", in: Comparing social welfare systems, Volume 2: Rencontres de Berlin. France -Allemagne, Paris: MIRE 1996, s. 140. r67 l95l-1958 Es dauerte noch einige Jahre, bevor die BRD eine ,wirklich' aktive Rolle innerhalb der ILO spielen konnte. ,,Mit Staatssekretâr Maximilian Sauerbom und dem Abteilungsleiter Sozialversicherung, Josef Eckert, saBen an den institutionellen Schaltstellen zwei der dezidiertesten Gegner von Reformansâtzen, wie sie die Sozialpolitik in der franzôsischen Zone gekennzeichnet hatte."l3 Beide konnten sogar in den zwei ersten Legislaturperioden der BRD durch Hartnackigkeit und ihr starres Festhalten an den Sozialversicherungen jeden Versuch abwehren, der darauf zielte, dieses Versicherungssystem abzuschwâchen. Die Position der zwei Beamten innerhalb des Arbeitsministeriums war strategisch so fi.ihrend, daB der erste Arbeitsminister, Anton Storch (1949-1957), Beftirworter einer gemiiBigten Einheitsversicherung,l4 nie eine Chance erhielt, sich mit seinen Plânen durchzusetzen, obwohl er im Arbeitsministerium der ranghôchste Mann war.15 Wie sehr sich die zwei Ministerialbeamten gegen die Einheitsversicherung aussprachen und ftir die Sozialversicherungen einsetzten, wird aus dem Werk von Josef Eckert, Zur Neugestaltung der deutschen Sozialversicherung, ersichtlich. Unter dem Untertitel ,,Bedeutung der Sozialversicherung fiir die nationale Kultur" schreibt er: ,,Die Sozialversicherung verhindert das kulturelle Sinken der Bevôlkerung. Fûr das deutsche Volk ist es von grôBter Bedeutung, daB die groBe Masse der r3 HUDEMANN, Rainer: Sozialpolitik, S.361. I a cf. HOCKERTS, Hans Gûnter:,,Anton Storch (l 892-197 5)*, S. 257 -258. ls cf. ibid., S. 259. 16 pCt<gRt, Josef: Zur Neugestaltung der deutschen Sozialversicherung, Mûchen: Rechtsund Wirtschaftsverlag' 1947, S. 23.

l95t-1958 Es dauerte eine gewisse Zeit bis die Deutschen innerhalb der ILO-Strukturen FuB fassen konnten. acht Staaten hatte die BRD Anrecht auf einen permanenten Regierungssitz im ILO-Verwaltungsrat. Erst von diesem Zeitpunkt an war die BRD wirklich in der Lage, aktiv die Politik der ILO zu beeinflussen. Zum Zeitpttrtkt des IlO-Beitritts der BRD wurde auch das erste wichtige Nachkriegsûbereinkommen iiber die soziale Sicherheit in Angriff genommen. Vermutlich haben die deutschen Experten bei der Gestaltung keine bedeutende Rolle gespielt. Hingegen gehôrten ihre europâischen Kollegen zur treibenden Kraft. Es soll nun der EntstehungsprozeB dieses ûbereinkommens dargestellt werden. Kapitel ll: Die Internationalen Arbeitskonferenzen von lgsl und 1952 und das Ûbereinkommen Nr. i02 Nach den verschiedenen Sitzungen des Sachverstândigenausschusses ftir soziale Sicherheit bzw. der Unterausschtisse, bei denen immer wieder betont wurde. ein allgemeines Ûbereinkommen ûber die soziale Sicherheit sei notwendig, und nachdem diese Ausschûsse auch einen Vorentwurf vorgelegt hatten, beschloB der Ilo-Verwaltungsrat, bei seiner ll0. Sitzung (3.bis T.Januar 1950) das Thema ,,Objectives and Minimum Standards of Social Security" auf die Tagesordnung der l7 cf. ILO-Archiv:Aktenmappe p S4lB/p. l8 Note von P. Blamont, 5.1 1.1963, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l-24-l-1,5. 1. l9 cf. TEPPE,KaTI: ,,Zur Sozialpolitik des Dritten Reiches am Beispiel der Sozialversicherung.., in: A r c hiv fiir Soz i a I ges c h ic ht e 1 7 (l 97 7), S. 2 | 2_21 3 . 20 Diese Informationen stammen von Helmut Creutz, einem ehemaligen lLO-Bediensteten der Abteilung fiir soziale Sicherheit, wâhrend eines Gesprâchs, das am 23. Oktober | 999 sefiihrt wurde.

l95l-1958 Intemationalen Arbeitskonferenz von 1951 zt setzen.2l Dieser BeschluB wurde zu einem Zeitpunkt gefaBt, als die Ergebnisse der Wellington-Der Verwaltungsrat hatte in seiner Januar-Sitzung nur die ,,Objectives and Minimum Standards of Social Security" erwiihnt, wiihrend die Vorstandsmitglieder des Sachverstiindigenausschusses sich ein dynamisches Instrument mit Mindest-und hôheren Normen vorgestellt hatten, das zwei bzw. sogar drei Ratifikationsphasen beinhalten sollte:

  Die Antworten der Regierungen auf den Fragebogen geben eine Ùbersicht darûber, wie ernst die Mitglieder das Thema genommen haben. Betrachtet man nur die sechs Gninderstaaten der EGKS, so ftillt auf, daB einige Staaten sehr darum bemtiht waren, schnell und genau zu antworten, wâhrend andere sich viel mehr Zeit nahmen und nur oberflâchliche Antworten gaben. So reagierte die franzôsische Regierung schon im August 1950; die llO-Bediensteten muBten sich hingegen bis zum Mârz 7951 gedulden (also bis drei Monate vor Beginn der Konferenz), um eine Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland zu erhalten. Die luxemburgischen Antworten umfaBten nur vier Seiten, wâihrend die italienischen Experten ihre An-Bei den drei ,germanischen' Staaten kam die Unterscheidung zwischen den Arbeitnehmern und den anderen Gesellschaftsklassen nicht so klar zum Vorschein. Dagegen bekrâftigten diese Staaten die Beachtung eigener Systemmerkmale. Da das luxemburgische System zu Anfang der l950er Jahre ausschlieBlich ftir die Arbeitnehmer vorgesehen war, verlangt die luxemburgische Antwort auch, daB das System vorlâufig nur fiir diese Kategorie zugiinglich sein solle.3s Ftir das deutsche Bundesministerium fiir Arbeit muB laut Fragebogen ebenfalls Riicksicht auf eine Besonderheit des westdeutschen Systems genommen werden: ,,Die Frage zu (b) wird

	Anêté-loi vom 28. Dezember 1944 behielt gewisse Aspekte dieser Schutzkonzeption
	bei.	querait de rester platonique et ne remplirait pas le but poursuivi qui
		consiste précisément à étendre et à généraliser la sécurité sociale Aus den Antworten ist ersichtlich, daB die europâischen Kontinental-
	par des mesures efficientes.28 staaten noch nicht bereit waren, ihre SchutzmaBnahmen auf die ganze Bevôlkerung
	Zwei Regierungen rechtfertigten ihre Stellungnahme zugunsten eines Ûbereinkom-auszudehnen. Der Standpunkt der franzôsischen Regierung ist dafi.ir stellvertretend.
	mens und gegen eine Empfehlung dadurch, daB in Philadelphia schon eine Empfeh-Frankreich sprach sich zwar ftir medizinische Sachleistungen und Familienbeihilfen
	lung zu diesem Themengebiet verabschiedet worden sei: Die franzôsische Regierung fiir alle Bewohner (auBer den freiwilligen MiiBiggiingern im zweiten Fall) aus, fiigte
	vertrat folgende Meinung: ,,LJne Recommandation n'ajouterait pas grand chose aux aber hinzu, daB Krankengeld, Alters-, Hinterbliebenen-und Behindertenrenten als
	principes déjà adoptés par la Conférence de Philadelphie en 1944.*2e Die auch Mutterschaftsrenten nur der Erwerbsbevôlkerung und deren Familienmitglie-
			3 at the minimum (Part B)
		(ii)	all at the minimum (Part B)
		(iii)	3 at the advanced (Part C).
		But the Legal Adviser eliminated (ii) from the questionnaire.23
	Dabei stand schon vor der Konferenz von 1951 fest, daB sich die Debatten ùber die-34-414-l-7, ses Thema ûber zwei Konferenzen hinziehen wûrden, da es die Regel ist,2a daB ein Réponse du gouvernement français au Questionnaire sur les "Objectifs et normes minima de la 34 S.
	Sécurité Sociafe", 10.8.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-1-22,23 S. Der Bundesminister fi.ir Arbeit: Stellungnahme zum Fragebogen des Internationalen Arbeitsamtes zu leurs indépendants, dans l'impossibilité où I'on se trouve de cons-
	Punkt IV der Tagesordnung der Internationalen Arbeitskonferenz 1951, Mârz't951, in: ILO-Archiv: tater, le cas échéant, l'inactivité professionnelle.3a Aktenmappe ILC 34-414-1-24,27 S. 2r Minutes of the tl7't' Session of the Governing Body, Mysore, 3-7 January 1950, Geneva: Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale; Questionario su: "Obiettivi e norme minime di International Labour Office 1950, S. 4l . 22 Dieser Fragebogen befindet sich in: Appendix A, in'. Minutes of the I I I'h Session of the Governing sicurezza sociale. Risposta del Governo Italiano, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-1-34,48 S. Réponse du gouvernement luxembourgeois, 20.10.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-Auf der einen Seite ist die belgische Antwort ziemlich offen, denn sie beftirwortete
	40,4 S.	

Body, Geneva, 8-l I March 1950, Geneva: Intemational Labour Office 1950, S. 127-l3 l. 23 

proposed Conclusions on "Objectives and Minimum Standards of Social Security", von Maurice Stack an Clarence Wilfred Jenks und

Mr. Rao, 21.5.1951

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34'414-01, s. l. l9sl-1958 Ûbereinkommen nur nach einer doppelten Diskussionsrunde (also nach zwei ILO-Konferenzen) angenommen werden kann. sichten tiber das Problem auf 48 Seiten darlegten.zs Auch inhaltlich lassen sich groBe Unterschiede feststellen. So sprachen sich die meisten Staaten flir ein Ûbereinkommen sowohl ûber Mindestnormen als auch ûber hôhere Normen aus. Die BRD befiirwortete eher eine Empfehlung fiir die hôheren Normen.26 Die italienische Regierung hingegen war der Auffassung, die Mindestnormen sollten mit einer Empfehlung behandelt werden und das Ûbereinkommen den hôheren Normen vorbehalten bleiben: ,,Se è concepibile la formula di una racommandazione nel caso di adozione di norrne minime, altrettanto non sembra nel caso di adozione di norme superiori."27 Die luxemburgische Regierung, wie iibrigens auch die franzôsische und die belgische, setzte sich entschieden fiir ein Ûbereinkommen ein: 25 Réponse, en date du l3 janvier 195 l, du gouvernement belge au questionnaire du B.l.T. sur les "Objectifs et Normes minima de la sécurité sociale", in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC Réponse au Questionnaire sur les Objectifs et normes minima de la sécurité sociale (Pays-Bas), 22.1

1.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-42, 12 S. 26 cf. Der Bundesminister..., in: 

ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-24, S.

1. 27 Ministero del Lavoro..., S. l

:,,Auch wenn eine Empfehlung im Falle der Verabschiedung von Mindestnormen denkbar ist, kann man dies fiir hôhere Normen nicht behaupten." Ûbersetzung C. G. t7r l95l-1958 La réglementation internationale concernant les objectifs et les nonnes minima de la sécurité sociale devrait prendre la forme d'une convention. L'adoption d'une simple recommandation risniederliindische Regierung bekrâftigte den gleichen Aspekt: ,,la forme d'une convention pour une réglementation internationale concernant la sécurité sociale est à préférer sur celle d'une recommandation. Une recommandation importante a notamment déjà vu le jour, en 1944, à Philadelphie."30 Die Mehrzahl der europâischen Staaten entschied sich fi.ir einen fortschrittlichen Kurs und unterstûtzte somit das Unterfangen der ILO. In den Antworten kommt deutlich zum Ausdruck, welche Ziele die europâischen Mitgliedstaaten der ILO verfolgten. Fast alle sechs Antworten gehen auf die in Europa wenig oder unzureichend verbreiteten freiwilligen Versicherungen ein, die zum Beispiel in den Vereinigten Staaten auf eine langjâhrige Tradition zurtickblicken konnten. Fùr Frankreich, Italien, Luxemburg, Belgien und bis zu einem gewissen MaBe auch die Niederlande sollten die freiwilligen Versicherungsmôglichkeiten nicht Bestandteil des Ûbereinkommens sein. Erstaunlicherweise erhob die BRD keine Einwânde zu diesem Punkt. Als Grund fiir diese Ablehnung wurde angegeben, daB die finanziell schwachen Bevôlkerungsschichten in einem freiwilligen System nicht in der Lage sein w{irden, sich abzusichem.3l Die meisten europâischen Lânder besaBen in der Zwischenkriegszeit aber noch iiber viele freiwillige Systeme, die erst im Laufe der Zeit durch Pflichtsysteme ersetzten. Belgien war sicherlich das Muster-28 Réponse du gouvernement luxembourgeois, 20.10.1950, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414l-40, s. l. 29 Réponse du gouvernement français..., in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-22,5.2. 30 Réponse au Questionnaire ... (Pays-Bas), in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-42,5.2. 3l Réponse, en date du l3 janvier 195 l, du gouvernement belge..., in: ILO-Archiv: Aktenmappe tLC 34-414-1-22,5.8.

l95l-1958 beispiel fîir die freiwillige Versicherung. Dieses Land konnte sich bei der Ûberarbeitung seines Systems auch nicht vollstiindig von dieser Tradition lôsen, denn das dern zugestanden werden sollten. Arbeitslosengeld und Geldleistungen im Falle von Arbeitsunfiillen sollten nach Ansicht der franzôsischen Regierung nur den Angestellten ausgezahlt werden.32 Die italienische Regierung kam iiberraschenderweise genau zu den gleichen Schliissen.3l Die belgischen Verantwortlichen vertraten eine 2ihnliche Auffassung, was den Inhalt des Ûbereinkommens anbetraf: a) S'il s'agit d'un régime généralisé, il devra protéger en principe tous les résidants. Il y a lieu, cependant, d'admettre une certaine souplesse pour permettre d'exclure la partie de la population non laborieuse qui, de toute évidence, ne réclame aucune protection. b) S'il s'agit d'un régime non généralisé, il doit inclure toutes les personnes exerçant une activité professionnelle ainsi que l'épouse et les enfants à charge. Toutefois, il faut remarquer que les éventualités désignées sous les lettres c) et e) sont, par définition, applicables aux seuls salariés. D'autre part, il paraît bien difficile d'envisager un régime d'indemnités de maladie pour des travaileine Ausdehnung des ,,allgemeinen Systems" auf die ganze erwerbstâtige Bevôlke-32 Réponse du gouvernement français..., in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-22,5.17. 33 Ministero del Lavoro..., in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-34, S. 3l-32.

r95l-1958 rung, wobei nicht garu klar ist, was unter ,,régime généralisé" zu verstehen ist. Auf der anderen Seite zeigt der zweite Teil der Antwort, wie miBtrauisch man gegentiber allen Personen ohne festes Arbeitsverhâltnis war. bejaht, vorausgesetzt, da[3 dem innerstaatlichen Recht ûberlassen wird, eine bestimmte Einkommensgrenze fiir die Einbeziehung der gegen Entgelt beschâftigten Personen in das System der Sozialen Sicherheit festzulegen."36 Obwohl die aus dem Jahr 1883 stammende Einkommensgrenze, die damals eingefiihrt wurde, um wirklich nur die bediirftigsten Arbeiterklassen zu schtitzen, nach dem Krieg nicht mehr zeit-gemiiB w?r)37 beharrten die deutschen Entscheidungstrâger auf der Aufrechterhaltung dieses Prinzips, was die prâgende Wirkung der Tradition auf dem Gebiet der Sozialpolitik veranschaulicht. Luxemburg und die Bundesrepublik hielten dabei an Merkmalen ihres Systems fest, die sich auf die Tradition und die Geschichte des jeweiligen Landes zuri.ickfi.ihren lieBen. Der Fall der Niederlande gestaltete sich hingegen anders. Als Antwort auf die Frage des Personenkreises, der im Rahmen des Ûbereinkommens geschi.itzt werden sollte, schrieb die niederlândische Regierung: Le désir d'englober I'ensemble de la population dans un système de sécurité sociale, n'est pas vivant, en ce moment, aux Pays-Bas. Ce que l'on constate, par contre, c'est que I'idée gagne du terrain que la sécurité sociale obligatoire doit être étendue, du moins pour quelques branches de I'assurance, en dehors du milieu des salariés 34 Réponse, en date du l3 janvier 195 l, du gouvernement belge..., in: ILO-Archiv: Aktenmappe

5.22. 35 

Réponse du gouvernement luxembourgeois,

20.10. 1950

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-1-40, S.

2. 36 Der Bundesminister...,5.4. 37 

cf. FISHER, Paul: ,,Développements et tendances de la sécurité sociale 1967-1969*, in: Revue internationale de sëcurité sociale l/197 1 -S.

6. 

  Wiihrend auf dem europâischen Kontinent die Versicherungsmethode immer noch als etwas Hôherstehendes oder Besseres angesehen wurde als die Fiirsorgemethode (was in der Verbannung der Fiirsorgetechnik aus den hôheren Normen sehr gut zum Ausdruck kommt); war man in England seit der Verôffentliehung des Beveridge-Berichts der Auffassung, daB sich die verschiedenen Techniken erg?inzten und die eine ketnen Vorrang vor der anderen haben sollte. Es ist erstaunlich festzustellen, wie stark die unter Bismarcks EinfluB stehenden Staaten an dem Prinzip der Sozialversicherungen festhielten. Da diese Ltinder auch innerhalb der Entscheidungsstrukturen der ILO in

	tretenden Vorsitzenden und die Mitglieder des Redaktionsausschusses) wurden von
	Vertretem aus Mexico, Ôsterreich, GroBbritannien, Argentinien, den Vereinigten
	Staaten und Frankreich (zwei) eingenommen. Zwar verfiigten die kontinentaleuropâi-
	schen Staaten ûber keine Mehrheit, aber im Gegenzug wzren die ,Beveridge'-Staaten
	mit nur einem Vertreter stark unterreprâsentiert.
	Im AusschuB kam es zu einer heftigen Kontroverse zwischen den Arbeit-
	gebern und den Arbeitnehmern, die sich spâter auch im Rahmen der Konferenz wei-
	ter fortsetzte. Die Kritik der Arbeitgeber richtete sich gegen zwei Punkte:
	der aus den drei Gruppen ûe 20 Arbeitnehmer-und 20 Arbeitgebervertreter und 40
	Regierungsvertreter, wobei jedoch die Stimmen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber
	doppelt ziihlten) bestand und der sich mit der IlO-Vorlage befassen muBte. Zum schusses fi.ir soziale Sicherheit:
	Vorsitzenden dieses Ausschusses wurde Pierre Laroque gewâhlt und zum Berichter-This Declaration [of Philadelphia, C. G.], although it is drawn up in
	general terms, nevertheless does clearly apply to populations as a
	whole, and there is no better way of interpreting it than to refer di-

42 So reagieften eine ganze Reihe von Frauenorganisationen, wie Open Door International for the economic emancipation of the woman worker, Union féminine civique et sociale, Fédération des Associations Familiales et Sociales, Mouvement Mondial des Mères, usw. Diese Dokumente befinden sich alle in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414. 43 Vermerk von Maurice Stack fiir C. Wilfred Jenks,24.4.l95l, in: ILO-Archiv: Aktenmappe lLC34-414-0t. 177 195 l-1958 and assistance. Indeed, I doubt if we would be able to ratifr one which excluded assistance even for the advanced standard.aa der Mehrheit waren, wirkte sich das auch direkt auf die ILO-Texte aus (auch wenn der gerade erwâhnte Punkt sich im Endeffekt nicht durchsetzen konnte). Wichtig fiir das Gesamtverstiindnis ist die Tatsache, daB das ûbereinkommen alle Risiken der sozialen Sicherheit umfassen sollte, die in der Empfehlung Nr.67 aufgelistet worden waren, d. h. Krankheit, Mutterschaft, Invaliditât, Alter, Tod des Erniihrers, Arbeitslosigkeit, Aufwendungen in Notstandsfiillen, Arbeitsunftillen und Berufskrankheiten.as Nach dieser anderthalbjiihrigen Vorbereitungsphase fand im Rahmen der IlO-Konferenz von 1951 die erste Diskussionsrunde tiber die Ziele und Mindestnorrnen der sozialen Sicherheit statt. 2. Die Internationale Arbeitskonferenz von 1951 Wie bei jeder Konferenz und bei jedem Tagesordnungspunkt wurde zum Thema ,,Ziele und Mindestnormen der sozialen Sicherheit" ein AusschuB eingesetzt, 44 Brief von C. G. Dennys an Maurice Stack,29.5.l95l, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34'414-01' s. I -2. 45 Im ûbereinkommen Nr. 102 sind diese Risiken in neun Zweige aufgeteilt worden: Arztliche Betreuung, Krankengeld, Leistungen bei Arbeitslosigkeit, Leistungen bei Alter, Leistungen bei Arbeitsunfiillen und Berufskrankheiten, Familienleistungen, Leistungen bei Mutterschaft, Leistungen bei Invaliditât und Leistungen an Hinterbliebene. l95l-1958 statter C. G. Dennys. Beide vertraten ihre jeweiligen Regierungen.a6 Die wichtigen Positionen (neben dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter sind das die stellver-They considered that the Conference would be exceeding its competence in adopting provisions concerning the entire populations or all residents and that it should confine itself to employees [...] Fwthermore, these general problems for the whole country lay within the competence of other international organisations (specialised agencies of the United Nations).47 Der letzte Kritikpunkt erinnerte an die Auseinandersetzung, die die ILO kurz nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem ECOSOC gehabt hatte und die bis zum Beitritt aller Ostblockstaaten innerhalb der ILO nie vollstiindig beigelegt werden konnte. Als Gegenargument zum ersten Iftitikpunkt der Arbeitgeber wurde behauptet, aus den Antworten des Fragebogens, die von den Mitgliedstaaten abgegeben worden waren, lieBe sich ableiten, daB die ILO berechtigt sei, Ûbereinkommen fiir die ganze Bevôlkerung und nicht nur ftir die Arbeitnehmer zu treffen.as Diese Argumentation beruhte auf einer nicht sehr sicheren Grundlage, da die Fragebôgen nur einen informativen Charakter hatten. Pierre Laroque hingegen argumentierte als Vorsitzender des Aus-46 lnternational Labour Conference. Thirty-Fourth Session Geneva, 1951, Record of Proceedings, Geneva: International Labour Ofiice 1952. S. 583. 47 ibid., s. 584. 4E ibid., s.423.

  We apprehend inevitable criticism from the Employers generally at the next Conference, but we do not expect opposition from Governments of the poorer countries. Paradoxically, it is the richer countries (e.g. Australia, Canada, the U.K. and even the U.S.) that 58 ibid., s. 586. se ibid.. s. 591. 

Maurice Stack beftirchtete bei der V/iederherstellung der ILO-Werte nicht nur Kritik seitens der Arbeitnehmer, sondern ebenfalls von industrialisierten Staaten: Der Ausdruck ,,Lohn des gelernten mânnlichen Arbeiters" ist eine wort-wôrtliche Ûbemahme aus dem Ûbereinkommen Nr. 102. 60 cf. Vermerk von Maurice Stack ftir Luis Alvarado, 10.8.1951, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-4 r 5(A).

  Er trat erst am27. April1955 in Kraft, weil fi.ir die Giiltigkeit eines Ûbereinkommens die Ratifizierung durch zwei Mitgliedstaaten notwendig ist. Obwohl einige der westeuropâischen Staaten das Vertragswerk schon sehr friih hâtten ratifizieren kônnen, dauerte es bis zum 8. Juni 1956, bis paradoxerweise Italien als erster der Sechs das Ûbereinkommen ratifizierte. Die Bundesrepublik Deutschland ratifrzierte am 21. Februar 1958 als erstes Land alle neun Zweige Es folgten Belgien am 26.November 1959, die Niederlande am ll.Oktober 1962, Luxemburg am 31. August 1964 und 22 Jal're nach der Verabschiedung Frankreich am 14. August 1,974.8s ist schwer zu erkliiren, warum die Mitgliedstaaten sich so vielZeit liessen, um grundlegende intemationale Rechtstexte zu ratifizieren. Sowohl die ILO als auch der Europarat setzten sich wiederholt, aber ergebnislos fiir ein beschleunigtes Ratifi-

	Faktoren eine Rolle. So ltiBt sich bezûglich der Bundesrepublik feststellen, daf3 sie
	zwischen 1952 und 1961 18 Ûbereinkommen (von insgesamt20, die durch die ILO-
	Konferenz angenommen wurden) ratiftzierte und zwischen 1962 und 1971 nur deren
	92 PERRIN, Guyl. Histoire, S.517.
	93 Fûr die ILO: cf. International Lqbour Conference. Forty-Fifth Session Geneva, 1961, Record of
	Proceedings, Geneva: International Labour Office 1962, S.546, bzw. International Labour

zierungsverfahren des Ûbereinkommens Nr. 102 durch die Mitgliedstaaten ein.e3 Sicherlich verl2ingerte die llo-Prozedur das ganze Verfahren erheblich, da verlangte wurde, daB der Text dem legislativen Organ eines Staates (meistens dem Parlament) vorgelegl werde. Ein weitaus wichtigerer Grund kônnte die Tatsache sein, daB die Mitgliedstaaten durch die Ratifikation Verpflichtungen gegeni.iber den Staatsbûrgern aus Drittliindern eingingen, was vielleicht zu ihrer tibervorsichtigen Haltung fiihrte. Die politische Lage in den verschiedenen Mitgliedstaaten hatte sicherlich ebenfalls Auswirkungen auf die Ratifikationsgeschwindigkeit. Man kann annehmen, daB eine arbeiterfreundliche Regierung ein IlO-Ûbereinkommen schneller ratifizieren wird als eine von den Arbeitgebern untersttitzte Exekutive. GewiB spielen noch andere Conference. Forty-Sixth Session Geneva, 1962, Record of Proceedings, Geneva: International Labour Office 1963, S.839. Fûr den Europarat: Conseil de I'Europe. Comité des Ministres,17.4.1956, (CM (56) 53), in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO04-1004-9, S.2-3. lm Text des Europarats steht lediglich, daB nur fiinf Staaten des Europarats das Ùbereinkommen Nr. 102 ratifiziert haben. Diese Feststellung kann jedoch als eine Anforderung an die Mitgliedstaaten verstanden werden, vor allem im Kontext der Vorbereitungen zur Europâischen Ordnung der sozialen Sicherheit (cf. weiter unten).

  Auf der anderen Seite iiberlieBen sie die Hauptarbeit der Hohen Behôrde, zeigten aber nur wenig Interesse ftir die Vorschlâge derEGKS.r58 Die ILO setzte durch, daB die Einberufung der Expertenkonferenz, welche die Hauptarbeit des Abkommens verrichten wûrde, sowohl von der ILO als auch von der Hohen Behôrde durchgefiihrt wurde. Seitens der Regierungen gab es dagegen kaum Widerstânde. Nur der deutsche Vertreter, Maximilian Sauerborn, zeigte sich convene, with or without the ILO, the conference of Government representatives, but it was agreed that this question should be further explored.,. 156 Rapport de la mission effectuée par M. Blanchard du 14 au l8 novembre 1953, in: ILO-Archiv: Bediensteten und der Unterstûtzung des Prinzips der Doppeleinberufung durch die anderen Regierungen willigte der deutsche Experte schlieBlich ein.

	milienangehôrigen auf einem bestimmten Gebiet (in den meisten Fâllen auf dem na-
	tionalen Territorium) wohnhaft waren. Der Hauptverfechter dieser Rechtsauffassung
	Die ILO muBte immer wieder gegen Entscheidungen anktimpfen, die war Frankreich, was nicht verwunderlich ist, da dieses Land schon seit Jahrzehnten
	ihrer Ansicht nach eine Verletzung der Vereinbarungen darstellten. Im Mârz 1954 ein Immigrationsland war, und die franzôsischen Verantwortlichen mit allen Mitteln
	organisierte zum Beispiel die Hohe Behôrde in Luxemburg die Konferenz der So-verhindern wollten, den in ihren Heimatliindern zurùckgebliebenen Familienangehô-
	zialexperteî ztrr Redaktion des Abkommens statt wie urspriinglich vorgesehen in rigen Sozialleistungen auszuzahlen. Da viele der ausl?indischen Arbeitnehmer ohne
	Genf.r60 ihre Familie nach Frankreich kamen, hatten die Familienangehôrigen aufgrund des
	Es ist bemerkenswert, daB in diesem ersten Vorbereitungsjahr kaum i.iber Territorialitâtsprinzips kein Anrecht auf Sozialleistungen. Frankreich verteidigte bis
	Probleme der sozialen Sicherheit gesprochen wurde. Die Vertreter der Regierungen zrLm Ende dieses Prinzip, unter anderem auf Grund der vielen algerischen
	und der internationalen Organisationen konzentrierten sich hauptsâchlich auf verfah-
	course to extract the most advantageog5lsllJls.(6162
	Da eine Arurâherung solcher grundlegenden Positionen nur âuBerst
	Als Hauptproblem bei der Ausarbeitung des Abkommens erwiesen sich schwierig war, wurde im Rahmen der Vorarbeiten des Abkommens die Enichtung
	die unterschiedlichen Gesetzgebungen bezi.iglich der Leistungsanspriiche. Auf der eines Ausgleichsfonds vorgeschlagen, der eben ermôglichen sollte, den Familienmit-
	gliedern Familienleistungen in Fâllen von Konflikten, die unter das Tenitorialitâts-
	158 Report on Mr. Fano's Mission to Strasbourg (13-15 January 1954), in: ILO-Archiv: Aktenmappe
	IGO 05-8, S. l: ,,This change of attitude arises undoubtedly from the fact that the High Authority feels
	Aktenmappe IGO 05-8, S. 9-10. that the Governments may wish to delay action on most of the proposals contained in that report." 159 Rapport sur une mission à Bonn, Rome, Paris, Bruxelles, La Haye et Luxembourg(ll-27 janvier 160 cf. Visite du Directeur Général à M. Bacon, von Philippe Blamont, 24.3.1954, in: ILO-Archiv:

157 Memorandum on the Director-General's discussions with

Mr.Jenks, Mr. Morellet, Mr. Wheeler 

and

Mr. G. A. Johnston 

concerning possible ILO co-operation with the ECSC on the proposed social security Convention for migrant workers, von R. W.

Cox, 14.8.1953

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe z 1t-9-1. r95l-1958 unzufrieden, und sein Standpunkt wurde im Protokoll festgehahsn.lse Dank der diplomatischen Geschicklichkeit der llOrenstechnische Aspekte. Sie waren vor allem fiir die ILO sehr bedeutend, da sie nur auf diese Weise entscheidend am Verfahren mitwirken konnte. Der Schutz der Wanderarbeitnehmer bzw. der Bergleute wurde fast ganz auBer acht gelassen, so daB man sich in der Tat fragen muB, ob dieses Thema fiir die verschiedenen Regierungen ûberhaupt von Bedeutung war. Beim Einsehen der Dokumente entsteht immer wieder der Eindruck, bei beiden internationalen Organisationen sei der Ruhm, den der Ab-schluB eines Abkommens bedeutete, wichtiger gewesen als das Schicksal und die Zukunft der Wanderarbeitnehmer. Die Streitigkeiten um den Konferenzort verdeutlichen diese Haltung wahrscheinlich am besten. Auf der anderen Seite muB man hinzuftigen, daB sowohl die Hohe Behôrde (wegen der Zurtickhaltung der Mitgliedstaaten) als auch die Abteilung fiir soziale Sicherheit der ILO (aufgrund der Ablehnung durch den Verwaltungsrat) nur stark eingeschriinkt handeln konnten. Erst ab Juni 1954 traten dann die technischen Aspekte vermehrt in den Vordergrund. 1954) concernant la préparation d'un projet d'une Convention Européenne sur la Sécurité sociale, von W. Dobbernack, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8, S. 3: ,,Provisoirement, il donna la préférence à une autre procédure qui était envisagée par une commission des délégués gouvernementaux en décembre 1953 à Luxembourg, qui ont proposé que le gouvemement de I'un des Etats membres de la C.E.C.A. convoque une seule conférence gouvernementale." l95l-1958 einen Seite hatten einige Staaten ihre ganzen Sozialleistungen auf dem Territorialitâtsprinzip (principe de la tenitorialité) aufgebaut. Mit diesem Prinzip war es nur môglich, Leistungen in Anspruch zu nehmen, wenn der Leistungstrâger oder die Fa-Arbeitnehmer: ,,La France invoque le principe de la territorialité pour mettre les allocations familiales des Algériens travaillant dans le territoire métropolitain à la charge des institutions algérienne5."l6l Frankreich wurde dabei vor allem von Belgien unterstûtzt, das ebenfalls ûber viele ausliindische Arbeitnehmer verfiigte (2. B. arbeiteten viele Polen in der Kohleindustrie). Auf der anderen Seite griindeten einige Staaten ihr Sozialsystem auf den persônlichen Leistungsanspruch (principe de la personnalité), der vom Aufenthaltsort des Leistungsberechtigten oder seiner Familienmitglieder unabh?ingig ist. Italien als klassisches Emigrationsland beftirwortete dieses System stark, da die im Lande gebliebenen Familienmitglieder auf diese Weise nicht vor Ort unterstûtzt werden muBten. Italien stand bei den Debatten ûber diese Problematik oft allein, da die ùbrigen EGKS-Lânder Emigration kaum kannten: ,,It was essentially a duel between ltaly, and the rest, from whom she wished of Aktenmappe Z 3-22-2, S. l. 16l cf. Avant-projet d'une Convention européenne sur la sécurité sociale : le fonds de compensation et son importance,7.6.1954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-100, S. 3. 162 gxpe65'Meetingto prepare a Convention on the Social Security of Migrants forthe Members of the European Coal and Steel Community. Geneva,29 June -8 July 1954, von Maurice Stack, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-8-100, S.2.

  Hohe Behôrde wurden von dieser Entscheidung der zustiindigen Minister bei der Ministerratssitzung vom 26. Juli 1957 ûberrascht. Sie wurde von den ILO-Verantwortlichen als eine Ehrung der von der ILO geleisteten Arbeit angesehgn.re6 Auch nach der Unterzeichnung im Dezember 1957 wurde vorerst keine Entscheidung getroffen, auch wenn ftir die EWG am gleichen Tag ein Zusatzprotokoll zum Abkommen unterzeichnet wurde, das dem Ministenat eine Anpassung der Vertragsbestimmungen an die Rômischen Vertrâge erlaubte2Ol). Mitglieder beschriinkt bleiben sollte. Deshalb hatte die ILO darauf bestanden, den Europarat ebenfalls in den Vertrag aufzunehmen. Eine weitere Bestimmung sah vor, jedem europâischen Staat die Unterzeichnung und die

	ber die Zrûgel.
	a) Die Unterzeichnung des Abkommens und seine Umwandlung in
	Dieser BeschluB wurde auch so beibehalten . Der ganze EntstehungsprozeB verdeut-Gemeinschaftsnormen
	licht zugleich auf beeindruckende V/eise den Machtverlust sowohl der ILO als auch Das Abkommen wurde schlieBlich am 9. Dezember 1957 von den Ar-Erst im Mârz 1958 machte man sich innerhalb der Europâischen Kommission ûber Ratifizieruîg ztr erlauben.2o8 Letztere wurde ebenfalls nur aufgrund des durch die
	der EGKS, die zwar bis zu einem gewissen Zeitpunkt versuchten, allein die wegwei-beitsministern der sechs Mitgliedstaaten in Rom unterzeichnsl.leT lsidsr trat die von eine môgliche Ratifizierung Gedanken.2o2 Noch im gleichen Monat beschloB der da-IlO-Experten ausgeûbten Drucks in den'Wortlaut des Abkommens eingeftigt Diese
	senden Beschlûsse zu fassen. Als es aber dann darauf ankam, die politischen Ent-den sechs EGKS-Staaten unterzeichnete Vereinbarung nie in Kraft, denn mit der malige Kommissionsprâsident, Vy'alter Hallstein, dem Ministerrat das Abkommen Zusâtze wurden natûrlich nicht mehr in die Verordnungen ûbertragen. Der V/ille der
	schlùsse zu fassen, verloren beide Organisationen jegliche Kontrolle ûber das Ver-Grûndung der EWG wurde beschlossen, das Vertragswerk in zwei Verordnungen ûber die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer zur Ratifizierung fiir die EWG Kommission und die daraus entstandene Dynamik ft.ihrten zu einem rapiden
	fahren, das vom Ministerrat ûbernommen wurde. Beide konnten nur noch hoffen, daB umzuwandeln. Eine solche Lôsung mufJ schon frtih in Frage gekommen sein (auf vorzulegen.2o3 Die Kommission entschlofJ sich, schnell zu handeln, um ein zûgiges AbschluB: Am 25. September 1958 wurde die Verordnung Nr.3 vom Ministerrat
	man sie irgendwie einbeziehen und berûcksichtigen wùrde. In diesem Fall kann man jeden Fall seitens der europâischen Behôrden), denn es wurde immer wieder ein Zu-Inkrafttreten des Abkommens zu ermôglichen, unter anderem mit dem Hinweis dar-angenommen. Die Verordnung Nr. 4 erhielt am 16. Dezember 1958 das Ja der zu-
	sammenhang zwischen dem Abkommen und der Schaffung des Gemeinsamen Euro-
	Behôrde und Ministerrat) auskam. Die zwei intemationalen Organisationen waren
	auch nicht in der Lage, ihre Arbeit zu koordinieren, um als notwendige Schaltstelle
	wâhrend des ganzen Verhandlungsprozesses immer berûcksichtig:. zu werden. Durch
	die unterschiedlichen Ansichten und Entscheidungsverfahren schwâchten sich die
	j'estime que le Bureau devrait tout faire pour éviter qu'une tentative de modifier la décision des 207 ibid., S. l6: ,,La Convention du 9 décembre 1957 fait enfin une très large place aux organisations beiden Katalysatoren gegenseitig, so daB die ganze Dynamik zu erlahmen drohte. Als ministres ne soit faite lors de la réunion commune envisagée pour le mois de septembre." internationales B.l.T., O.N.U., Conseil de I'Europe. Cette place se justifiait par le caractère
	f97.L 86-4rchiv: Aktenmappe CM\l1957-371, in der sich die Reden aller sechs Arbeitsminister intergouvernemental qu'elle revêtait au plus haut chef. II devrait en être tout autrement, dès lors que
	le5 cf. auch ibid., S. l. befinden. l'acte concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants ne présente qu'un caractère institutionnel

l95r-1958 auprès du Directeur général du Bureau international du Travail.66le5 Sowohl die ILO als auch die feststellen, daB die internationalen Organisationen als eine Art Katalysator fungiert haben und ab einem gewissen Zeitputtkt dieser Katalysator nicht mehr unabdingbar war' so daB man ihn zur Seite schob, ohne ihn jedoch ganz avszuschalten. Er wurde dann aber bei der kleinsten Htirde zwischen den Verhandlungsparteien wieder eingeschaltet. Diese Metapher soll veranschaulichen, daB in den meisten Fâllen internationale Gebilde nur eine Mittlenolle spielen und im Endeffekt nur die Mitglieder die Entscheidungen treffen kônnen. Im Falle der Zusammenarbeit zwischen der ILO und der EGKS kann man, wenn man die Metapher wieder aufnimmt, sogar von einem doppelten Katalysator sprechen, wobei beide Katalysatoren nicht aufeinander abgestimmt waren. Die ILO benôtigte drei, wenn nicht sogar vier verschiedene Treibstoffe (Arbeitnehmer-, Arbeitgeberund Regierungsveftreter sowie die IlO-Bediensteten), wâhrend die EGKS mit ihren viel strafferen Strukturen und Entscheidungswegen mit zwei (Hohe re6 Vermerk von Wilhelm Dobbernack,

29.7.1957

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-g-104, S. l-2: ,,Cetle décision des ministres reflète leur appréciation de la collaboration du Bureau au cours des travaux préparatoires, longs et difficiles, ce qui est certainement un bon résultat du point de vue du Bureau et de son prestige.

[.'.] 

J'ai constaté au cours des conversations non ofÏlcielles avec les fonctionnaires de la CECA que ceux-ci étaient stupéfaits par la décision des ministres. par conséquent l9sl-r958 die Mitgliedstaaten diese geftihrliche Entwicklung wahrnahmen, tibemahmen sie selpâischen Marktes hergestellt.les Da die Bestimmungen des Vertrages direkt die EWG betrafen, war von Anfang an klar, daB diese sich ebenfalls mit dem Vertragswerk auseinandersetzen wtirde. Bei den Verhandlungen zum EWG-Vertrag wurden mehrere Môglichkeiten in Erwâgung gezogen.lee Die favorisierte Vorgehensweise bestand darin, auf eine vollstiindige Ratifikation zu verzichten: Toutefois, au cours des négociations du Traité C.E.E. et de la Convention, I'idée a été exprimée à plusieurs reprises qu'il était éventuellement possible de se dispenser d'une ratification et de mettre en vigueur les dispositions de la Convention par application de la procédure prévue à l'article 5l du Traité.200 Artikel 5l des EWG-Vertrages besagte, die Kommission solle dem Ministerrat auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit Vorschlâge unterbreiten. Die Idee einer direkten ûbernahme wurde dann aufgegeben, weil einige Mitgliedstaaten sich gegen ein sol-I98 Vermerk von Francis Blanchard, 29.7.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO05-8-104, S.2: ,,Ces deux dernières décisions montrent assez le lien, qui ne nous avait pas échappé, entre cette Convention et les préoccupations et objectifs des six pays appelés à s'unir au sein du marché commun." 199.L rurn Beispielder italienische Vorschlag (siehe FuBnote 183)' 200 Nqls sur I'Application de I'article 5ldu Traité concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, 7.3.1958, in: EC-Archiv: Aktenmappe CM2l1958-926, 5. 4. r95r-r958 ches Verfahren aussprachen. Lange Zeit blieb unklar, welches Verhâltnis die EWG zum Abkommen haben wùrde. auf, daB seit der Unterzeichnung des Abkommens seitens der Mitgliedstaaten gar nichts unternommen worden sei: Afin de permettre I'entrée en vigueur dans un délai rapproché du texte adopté le 9 décembre 1957pour lequel la procédure de ratification n'a été encore engagée jusqu'à présent dans aucun des six Etats -, la Commission a décidé d'en reprendre le contenu, réserve faite des adaptations nécessaires, d'une proposition prise en application de l'article 51 qu'elle soumettra prochainement à I'adoption du Conseil.2oa Auch wenn sich die Kommission zu diesem Zeitpunkt noch nicht auf die juristische Form festgelegt hatte,20s wurde entschieden, das Abkommen spâter in zwei Verordnungen umzuwandeln. Dabei wurde berûcksichtigt, daB sich die Textûbertragung auf das Wesentliche beschrânken muBte, weil die Mitgliedstaaten sonst das ganze Vertragswerk hâtten infrage stellen L5.tsn.206 Vor allem bedeutete die Ûbertragung der

Bestimmungen eines intemationalen Textes in Rechtsnormen die vollstândige 20t .

1. i6; S. L 203 Bri.; 

von Pierre Bourguignon an C.

Calmes, 17.3.1958

, in: EG-Archiv: Aktenmappe CM211958-926. 204 11o1. du Secrétariat, 3 I .

3.1958

, in: EG-Archiv: Aktenmappe CM2l1958 -926, S. 1-2. 20s ;6;6., g. 5. 206 ibid., s.

[START_REF]Deutschland auf dem Gebiet der Sozialversicherung als auffallend konservativ. Es wurde immer wieder an das Prinzip der Versicherung erinnert,348 und der Gesetzgeber konzentrierte sich hauptsâchlich darauf, den nicht so wohlhabenden, aber arbeitenden Klassen ein Einkommen zu sichern. Hingegen hatten die nicht erwerbstâtigen Personen immer noch kaum An-344 TELLJOHANN, Volker: ,ltalien: Das wiedergewonnene SelbstbewuBtsein der Gewerkschaften[END_REF]

. l95l-r958 Ausschaltung der ILO.207 Die IlO-Experten hatten das Vertragswerk als ein gesamteuropâisches oder zumindest westeuropâisches Projekt gesehen, das nur in seiner ersten Phase auf die EcKsstândigen Minister. Beide Texte traten am l. Januar 1959 in Kraft.2oe Die wichtigsten Ânderungen im Vergleich zum ursprtinglichen Text waren, daB erstens die Grenzgânger und Saisonarbeiter von den Verordnungsbestimmungen ausgeschlossen wurden, und daB zweitens die Hôhe der Arbeitslosenhilfen, die im Text vom 9. Dezember 1957 vorgesehen war, von den Mitgliedstaaten reduziert werden lçs61e.210 Ansonsten iibernahm die Kommission siimtliche von den IlO-Experten ausgearbeitete MaBnahmen. Seltsamerweise findet man keine Reaktion der IlO-Verantwortlichen in den Archivdokumenten. Vermutlich hatte man unter den llO-Mitarbeitern ein zwiespâltiges Geftihl: Auf der einen Seite fi.ihrte die Initiative der Kommission zu einer schnellen Ûbernahme und Einftihrung der von der ILO ausgearbeiteten Normen, die sonst wahrscheinlich erst nach jahrelangem Zôgem der Mitgliedstaaten zustande gekommen wâire. Auf der anderen Seite bedeutete diese Vorgehensweise die vollst?indige Ausschaltung der ILO. Aus keinem Text wurde mehr ersichtlich, wie groB ihr Beitrag gewesen war, und die Genfer Organisation verlor jegliche Aufsichtsmôglichkeit, die ihr nach dem urspri.inglichen Abkommen zugewiesen war. Nach der Anet communautaire. Les déclarations et notifications au Directeur du B.l.T. et au Secrétaire général du Conseil de I'Europe, prévues par la Convention et le dépôÎ de la Convention au B.l.T. n'ont plus guère de sens." 208 "L 41. 57 des Abkommens ùber die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer. 209 Préparation et établissement de la Convention européenne du 9 décembre 1957 concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, 10.4.1959, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI l2-3, S. 6-8.

  , die europâische Regionalorganisation auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zu kontrollieren. Es ist dabei schwer nachzuvollziehen, auf welcher Grundlage sich die ILO dieses Recht herausnahm. Um so ûberraschender ist, daf3 die Aussage von

	peu de moyens, et semble étranger aux problèmes qui se posent
	dans deux industries clés qu'il ne connaît pas. Lorsque son service
	se trouvera renforcé d'éléments compétents, je ne serais pas surpris
	de le voir changer d'attitude à l,égard du Bureau.258 einem Franzosen stammt, der der ILO zwar ergeben waÊ63 aber dennoch ihr gegen-
	iiber auch kritisch sein konnte. Der Inhalt dieser Aussage ist noch pikanter, wenn
	Die EGKS-Verantwortlichen schienen hinsichtlich ihrer Beziehungen zur ILO sehr man sich eines der Hauptziele der EGKS, die deutsch-franzôsische Aussôhnung,
	geteilter Meinung zu sein, wiihrend der Riickgriff auf llO-Experten doch so inter-vergegenwârtigt, das wirklich kein Hauptthema der ILO war. Vielleicht sind die
	pretiert werden kônnte, daB die EGKS sich des Wertes der ILO-Arbeit durchaus Worte Jouhaux' anders zu deuten:
	bewuBt war. Die Anfrage der EGKS schien, wie dem Bericht von Albert Guigui zu
	Mr. Jouhaerx emphasised that the European Coal and Steel Com-
	6. November 1952 bat der Prâsident der Hohen Behôrde, Jean Monnet, den ILO-Ge-
	neraldirektoren, David Morse, der Hohen Behôrde einen Experten fiir soziale Sicher-nerhalb Europas hingewiessn.26l
	heit fïir drei Monate zur Verfiigung zu 51ellsn.2s7 Drei Wochen spâter schrieb jedoch An der IlO-Verwaltungsratssitntng von Mai und Juni 1953 wurde dann schlossenen Abkommen. Wichtigste Merkmale des Vertragsentwurfes waren ,,mu-
	Albert Guigui in seinem Bericht zu einer Mission bei der EGKS Folgendes: zum ersten Mal ûber den Vorentwurf des EGKS-ILO-Abkommens diskutiert. Léon tual consultation and reciprocal representation, the utilisation of legislative and sta-
	On ne peut pas affirmer que la valeur de la contribution que peut Jouhaux, der franzôsische Arbeitnehmervertreter, sagte dabei: ,,The proposed agree-tistical information and the exchange of documents and information between the two
	apporter le Bureau à la Communauté apparaisse absolument évi-2si cf. Brief von Jean Monnet an David A. Morse, 6.11.1952, in: EG-Archiv: Aktenmappe CEAB 5 -103, s. l.

.trullù gegcnelnanqer aussplcltg, Llllu (raD ure rluilg Dçuulus çllr Bçwrùùsr Y çrËuuËçu empfand, nicht vom Europarat abhringig zu sein. Dieses Beispiel soll das MiBtrauen der ILO gegeniiber der EGKS veranschaulichen. Diese Haltung hatte eine gewisse Auswirkung auf die Beziehungen zwischen beiden Organisationen, die nur allmtihlich eine Vertrauensbasis aufbauten. Innerhalb der EGKS war man sich iiber die Rolle und den Wert der ILO uneinig. Einige schâtzten die Arbeit der ILO sehr, wâhrend andere sich unter ihrem Wert nichts Konkretes vorstellen konnten. Zwei Ereignisse vom November 1952 spiegeln diese gegensâtzlichen Tendenzen innerhalb der EGKS wider. Am dente à tout le monde. La collaboration actuelle est exclusivement 248 2s6 16;6., g. 2.

l95l-1958 due à I'intervention de M. Finet. pour le moment, elle est acceptée par M. Glisenti, qui, chargé du service social possède encore très entnehmen ist, vor allem auf die Unerfahrenheit und den Mangel an Strukturen zurtickzuftihren zu sein. Die Unterstùtzung, die Mitglieder der Hohen Behôrde, wie zum Beispiel Paul Finet, der Genfer Organisation gegeben haben, erkliirt sich durch das ,natiirliche' Zugehôrigkeitsgeftihl zur ILO. Paul Finet hatte vor seiner Ernennung bei der Hohen Behôrde eine lange internationale Gewerkschaftskarriere gemacht, die ihn des ôfteren in Kontakt mit Ilo-Bediensteten brachte. Er war sogar fiir einige Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg im IAA tdtig.zso Ein Treffen auf der hôchsten Ebene, also zwischen dem llO-Generaldirektor und dem Vorsitzenden der Hohen Behôrde, das die Situation hâtten bereinigen kônnen, fand erst am 3. Dezember 1952, also fast ein Jahr nach der effektiven Grûndung der EGKS 51a11.260 Die Akten geben wenige Auskûnfte tiber die Auswirkung dieses Treffens, auch wenn kurz danach die Verhandlungen zu einem Abkommen zwischen den beiden Organisationen begannen. In der Zwischenzeit hatte man im internen IlO-Schriftverkehr nochmals auf die steigende Konkurrenz fiir die ILO in-258 Rapport sur ma mission auprès de la Communauté européenne du charbon et de l,acier à Luxembourg, von Albert Guigui, zB.ll.lgs2, in: ILo-Archiv: Aktenmappez l5-9-1, s.2-3. 259 ,,Paul Finet (belgischer Wirtschaftspolitiker)", in: Munzinger-Archiv; lnternationales Biographisches Archiv., Ravensburg: Munzinger Archiv s. a. 260 6.9.121/l.O./D.4l2lst Session, Februar-Mârz1953,in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 05-3, S. 3. l95t-1958 ment would enable the Office to exercise permanent supervision over the development of the Community."262Danrit kommt deutlich zum Vorschein, daB die ILO vorhattemunity required a certain degree of autonomy to allow it to operate efficiently. While he considered it essential that the International Labour Offrce should be in a position to follow the working of the Community and that an agreement should be made between the Director-General and the President of the High Authority, it was equally necessary to avoid any undue rigidity in the application of the agreemgnf.26a Dieses Konkurrenzverhâltnis zweier ganz unterschiedlich ausgerichteter und mit stark unterschiedlichen Zielen bedachter Organisationen ist ungewôhnlich. Dabei scheint, wie im Falle Jouhaux, die Zugehôrigkeit von Mitgliedstaaten, die beiden Organisationen angehôrten, keinen Unterschied gemacht zu haben: Entweder unterstûtzte man die ILO oder man war ftir die EGKS. Das Zustandekommen eines Abkommens zwischen den beiden Organisationen ist in diesem Kontext besonders erstaunlich. Inhaltlich âhnelte es stark dem zwischen der ILO und dem Europarat abge-261 ;6;6., g. 1. 262 Minutes of the 122'd Session of the Governing Body, Geneva, 29-30 May, t9 and 26 June 1953, Geneva: Intemational Labour Office 1954, S. 27. 263 Léon Jouhaux' Karriere ist so eng mit der ILO verbunden, daB er der Genfer Organisation seinen I 95 I erhaltenen Friedensnobelpreis tibergab. 264 Minutes of the 122'd Session of the Governing Body, Geneva, 29-30 May, I9 and 26 June 1953, Geneva: International Labour Office 1954, 5.27-28.

  Jouhaux was convinced that at the present time one factor was lacking in international action on European problems, namely action on the part of the I.L.O. t...1 It was the task of the I.L.O. to see how the standardisation of social conditions could be achieved within the structure of Europe. [...] For all these reasons, it seemed to him most urgent that the I.L.O. should take action and should convene a European Regional Conference.2s2 Die Ausfiihrungen von Léon Jouhaux gehen eigentlich genau in die entgegengesetzte Richtung wie die von Herrn Yllanes Ramos. Der franzôsische Gewerkschafter forderte mit Nachdruck seitens der ILO mehr Prâsenz in Europa, was einer Regionalisierung der Aktivitâten der ILO gleichgekommen wiire. Die lange Anlaufzeit zur Organisierung einer Europâischen Regionalkonferenz verdeutlicht die Mtihe der ILO,

	Bevor auf die Konferenz selbst eingegangen wird, ist es zunâchst not-
	wendig, auf ein Ereignis aus dem Jahre 1954 ^truc,kzukommen: Nachdem sie am
	5. Februar 1940 ausgeschieden war, trat die Sowjetunion am 26. April 1954 der ILO
	wieder bei. Einige Tage spâter, am 12.Mai 1954, folgten ihr WeiBruBland und die
	Viel entscheidender frir den Kontext dieser Arbeit ist die indirekte Kdtik
	von Léon Jouhaux zur Rechtfertigung einer Regionalkonferenz in Europa: 282 ;6;4., S. 35 (Hervorhebung im originaltext).
	283 ibid., S. 39.

278 cf. FuBnote276. 279 vermerk von c. wilfred Jenks, I9.8. r 953, in: ILo-Archiv: Aktenmappe Z I0-3-10, S. I . 280 cf' Minutes of the 123'd Session of theGoverning Body, Geneva,24-27 November l953,Geneva: International Labour Office 1954, S. 33. 281 ibid., s.34. l95l-1958 Mr. diese Forderungen in Taten umzusetzen. Trotz vieler Bedenken wâhrend der Debatte wurde schlie8lich eine deutliche Mehrheit zu Gunsten der Konferenz erreicht: Bei vier Enthaltungen stimmten 21 Mitglieder dafiir und vier dagegen.283 Bei einer spâteren Sitzung wurde dann endgûltig festgelegt, daB die Erste Europâische ILO-Regionalkonferenz vom 24.Januar bis zum 5. Februar 1955 in Genf stattfinden wiirde.2sa Die IlO-Verantwortlichen nahmen bewuBt eine Verzôgerung der Ereignisse in Kaut was auch von mehreren Mitgliedern des llO-Verwaltungsrates kritisiert wurde.285 Vor allem die Grûnde ftir das Hinauszôgern der Konferenz blieben vielen Mitgliedern unerkliirlich. Es wurde dann die Vermutung aufgestellt, die llO-Verantwortlichen wendeten diese Taktik an, weil schlicht und einfach keine Mittel zur Verfiigung stûnden, um 1954 eine Konferenz zrr organisieren.2s6 284 Minutes of the 127'h Session of the Governing Body, Geneva, I6-19 November 1954, Geneva: International Labour Office 1955, S. 59.

  Diese Anmerkung kônnte darauf schlieBen lassen, innerhalb der ILO fehle es an einer Kontinuitât der Aktivitâten. Es ist in der Tat schwer zu verstehen, daB nach der Verôffentlichung des offrziellen Berichtes mit seinen nicht sehr positiven Ergebnissen der ersten europâischen Regionalkonferenz nicht unternommen wurde, eine zweite Veranstaltung zu organisieren, oder mindestens die Meinungen der Mitgliedstaaten in weiteren Studien besser zu untersuchen. Der ganze Ablauf hinterlâBt den Eindruck, die ILO hâtte diese Konferenz organisiert, um den europâischen Sozialpartnern zu zeigen, daB sie ûberhaupt noch existierte und in der Lage war, etwas ftir Europa zu unternehmen. Dieses Urteil klingt zwar hart, ist aber nicht von der Hand zu weisen, wenn man sieht, wie wenig Konsequenzen seitens der llO-Verantwortlichen aus der Konferenz gezogen wurden.

	ergreifen kôrutten.3le Die westeuropâischen Organisationen lieBen jedoch klar und
	deutlich erkennen, daB sie nur an einer auf	'Westeuropa beschrânkten Konferenz inte-
	ressiert waren und unter keinen Umstiinden eine Wiederholung von 1955 wûnsch-
	1sn.320 Die ILO konnte es sich nicht erlauben, in der Ôffentlichkeit zu sehr als einer
	der Impulsgeber einer auf die westeuropâischen Lânder beschriinkten Veranstaltung
	zu erscheinen, denn sie hatte sich in allen Fâllen eindeutig fi.ir eine Annâherung
	in Europa zu engagieren: zwischen West-und Osteuropa ausgesprochen. Bei einer westeuropâischen Konfe-
	renz unter ihrer Leitung wiirde der Ostblock die Genfer Organisation mit dem Argu-
	Nous n'avons trouvé, ni dans le Compte rendu des travaux de la ment kritisieren, daB sie an einer Vertiefung der Spaltung Europas arbeite. Anderer-
	Conférence européenne, ni dans le débat qui s'est institué au Con-seits waren sich die IlO-Verantwortlichen (nach zwei Jahren) bewuBt, daB eine Ver-
	seil d'administration sur ces travaux (Procès-verbaux des l28me et anstaltung nach dem Muster von 1955 nur wenig Chancen gehabt hi111s.321 Die ILO
	129me sessions du Conseil d'administration, mars et mai-juin befand sich zu Beginn des Jahres 1957 in einer unangenehmen Position, da es einer-
	seits zu diesem Zeitpunkt keine Môglichkeit gab, zwischen Ost und West zu vermit-
	3l8 ysrmed( von	

Hingegen war man der Auffassung, sie kônnte dem Europarat eine groBe Hilfe bei der Einberufung von ausschlieBlich aus Mitgliedstaaten des Europarats bestehenden Tagungen sein.3l7 Der Europarat zeigte sich gegenûber der ILO noch viel kritischer als vor der Konferenz von 1955, denn der im Konferenzsaal gefiihrte Streit hatte die Position der ILO in Europa merklich geschwâcht. Unter den IlO-Bediensteten wurde nach anderthalb Jahren wieder (vorerst auf indirekte Weise) verlangt, sich intensiver 3ls;6;6. 316 13916 Session of the Coverning Body of the I.L.

O., Bericht von Finn Tennfiord, 22'17.1955

,in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481, S.

3. 317 ibid.. S.3. 

,,euite another thing would be a European tripartite conference organised at the request of the Council of Europe and limited to its Member

States." l95r-1958States." l95r- 1955))

, aucune suggestion concemant la périodicité qu'il conviendrait de donner à cette

Conférence.3l8 

Die ILO ergriff nur selten die Initiative; sie war hingegen wieder sehr schnell, um auf die Projekte der anderen Organisationen zu reagieren: Die ILO-Verantwortlichen wurden wieder erheblich aktiver, als sich anzudeuten begann, daB der Europarat und die OECE allein die Initiative fiir eine neue europâische Konferenz

  ..] tendenziell die Entwicklung staatlicher Wohl-

	349 "ç. de I'Association Internationale de la Sëcuritë Sociale (Vienne, 3-7 juillet l95l), Genève: AISS 1951, 1"t développements récents dans le domaine de la sëcurité sociale. Xme Assemblée Génërqle
	s. 10.
	3s0 16;6.. g. 13.
	351 cf. Entwicklung und Tendenzen..., S. 135.
	352
	"1.

1"t développements récents en matière de sécurité sociale. XIIme Assemblëe Générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (Mexico, 23 novembre-3 décembre 1955), Genève/Rome: Editions internationales 1956, S. 60. 353 5P11481S, GUY/VAN DER VORST, S. I2I. 354 Entwicklung und Tendenzen...,S. I 35.

  de l'Europe. Comité d'experts en matière. 22ème Session du 2 mars 1965 (EXP/SS (65) 3), in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-22,5.2. 374 161-,Gerhard/SCHULTE, Bernd/SIMONS, Thomas, S. 363. 37s.L 63ENDROTH, Wolfgang, S. 168-169. 376 cf. Entwicklung und Tendenzen..., S. I 10.

  1. Die Europâische SozialchartaDieses internationale Regelwerk beinhaltet eigentlich nur wenige Punkte, die sich mit dem Bereich der sozialen Sicherheit befassen, denn wie es der Name schon sagt, handelt es sich um eine Art Europâische Grundcharta der sozialen Rechte. Der Begriff ,soziale Rechte' wurde dabei sehr weit gefaBt. Als soziale Rechte wurden das Recht auf Arbeit, das Versammlungsrecht, das Recht auf Tarifuerhandlungen, der Schutz der Kinder und Jugendlichen, das Recht auf Weiterbildung, usw. genannt.T0 Nur ein Artikel befaBt sich mit der sozialen sicherheit (Art. l2). Das Projekt der Europâischen Sozialcharta wurde am 16. April 1953 zum ersten Mal erwogen. Das Generalsekretariat des Europarats verfaBte ein Memorandum iiber diese Thematik.zt Die Europâische Sozialcharta wurde dabei als eine Fortsetzung der Aktivitâten des Europarats auf dem Gebiet der Menschenrechte betrachtet' Die Entscheidungsinstanzen des Europarats waren sich dabei nicht einig, bis zu welchem Grad die ILO eingebunden werden sollte. In der ersten Phase wurde auch Editions du Conseil de I'Europe l9g7,4gg S. 7l Charte sociale europëenne. Recueil des Travaux préparatoires, vol. I: Du Memorandum présenté par le Secrétaire Générale du Conseil de I'Europe sur le rôle du Conseil dans le domaine toiiut.ltO avril 1953) à Ia 8ème Session ordinaire de I'Assemblée Consultative (24 octobre 1956), S. l-3. 72 cf. Report on the Second Session of the Social Committee of the Committee of Ministers of the -1969 based on the Declaration of Philadelphia and on the convenants on human rights of the United Nations, or whether it should include detailed provisions binding upon the signatories.T3 Die Meinungen waren jedoch so verschieden, daB es kaum môglich war, zu einer einheitlichen Ansicht zu kommen. Dabei vertraten vor allem der RegierungsausschuB fiir soziale Fragen des Ministerkomitees und der SozialausschuB der Beratenden Versammlung stark abweichende Meinungen. Die Unterschiede beruhten auf diametral entgegengesetzten Auffassungen ûber den Aufbau der Europâischen Sozialchana. Das Ministerkomitee vertrat die Ansicht, die Europâische Sozialcharta mûsse auf Prinzipien beruhen, die den grôBten gemeinsamen Nenner fiir alle Mitgliedstaaten bilden wûrden. Die Beratende Versammlung war hingegen der Auffassung, ein ehrgeiziger Text sei notwendig, um iiberhaupt von Europâischer Sozialcharta sprechen zu kônnen.za Beide Organe beschlossen, ihre eigenen Vorentwtirfe zu verfassen: ,,The Committee of Ministers has instructed its Social Committee (composed of high officials of labour ministries of the countries concemed) to draft it. t...] At the same time the Consultative Assembly took parallel action."Ts Albert Delpérée und C. Gilon weisen in ihrem Artikel auf die mangelhafte Kooperation unter den Europarat-OgLpgREE, Albert/GlLON, C.: ,,La Charte sociale européenne", in'. Revue du travail l0/1958, S. l2l6:,,Les organes du Conseil de I'Europe, le Comité des Ministres et I'Assemblée consultative, se sont trouvés en concurrence, sinon en opposition, dans l'établissement de la Charte sociale européenne." 77 cf. FuBnote 73. 1959-1969 engere Einbeziehung der llO-Experten verlangt. Im Falle der Europâischen Sozialcharta stellte die ILO dem Europarat keine Forderungen und begniigte sich mit den aus StraBburg stammenden Informationen. Diese Zurûckhaltung seitens der ILO hatte wohl mit der Erkenntnis zu tun, daB der Europarat zwangslâufig fitiher oder spâter die Dienste der ILO in Anspruch nehmen wiirde. Stellvertretend ftir das groBe Selbstvertrauen der Genfer Organisation in dieser Angelegenheit waren die Ausftihrungen von Henry Hauck, dem franzôsischen Regierungsvertreter im ILO-Verwaltungsrat: ,,The drafting of such a document was of course a longterm operation upon which the Council of Europe would not embark without collaborating closely with the I.L.O. as well as with other interested organisations."T8 Ein weiterer Grund, der die IlO-Verantwortlichen so selbstsicher machte, war vielleicht der schon festgelegte AbschluBrahmen der Arbeiten. Es stand noch gar nicht fest, wie die Europâische Sozialcharta selbst aussehen wiirde, aber die meisten Organe des Europarats hatten sich schon auf eine von der ILO einzuberufende AbschluBkonferenz festgelegt. Diese Meinung vertrat zum Beispiel der SozialausschuB der Beratenden Versammlung.ze Hiermit wuBte man in Genf, da[J zu einem gegebenen Zeitpunkt die StraBburger Experten ihre Genfer Kollegen nach ihrer Meinung fragen wûrden. We-

	kein einziger Mitarbeiter der UN-Sonderorganisation in die Arbeiten miteinbezogen, und der IlO-Verwaltungsrat wurde ,nur' in regelmiiBigen Abstiinden informiert.T2 Insgesamt verlief die erste Phase sehr chaotisch. Man war sich in den verschiedenen Gremien des Europarats selber nicht im Klaren, wie die Europâische Sozialcharta aussehen sollte. Einige wollten einen umfassenden und auf ILO-Normen basierenden Text verfassen, wâhrend andere sich fïir eine nicht zu weitgehende Vorlage einsetz-ten: The Committee on Social Questions of the Assembly, in a previous discussion of the charter, had failed to agree as to whether this in-strument should contain only general principles of social policy Stanford: Stanford University Press 1964, S. 6. 70 cf. SAMUEL, Lenia: Droits sociaux fondamentoux. Jurisprudence de la Charte sociale schen Organisation wurde aber noch durch weitere Unstimmigkeiten ûberdeckt, denn selbst innerhalb der verschiedenen Ausschûsse konnten sich die Sozialexperten nicht immer von gemeinsamen Standpunkten iiberzeugen lassen.77 Die ILO hielt sich in dieser Phase âuBerst bedeckt und unterlieB es, sich direkt in die Arbeiten und Verhandlungen einzumischen. Diese Haltung war fiir die Genfer Organisation ungewôhnlich. In anderen Fâllen, wie zum Beispiel bei den Verhandlungen zum Europâischen Abkommen tiber die Soziale Sicherheit der Wan-derarbeitnehmer, hatte die ILO von den EGKS-Verantwortlichen immer wieder eine 73 cf. Points to be borne in mind by the Director-General in his talks with the French Ministry of gen der vielen Unstimmigkeiten war es schwierig, einen guten Vorentwurf zu verfas-sen. Der erste Vorentwurf, der vom SozialausschufJ der Beratenden Versammlung stammte, wurde im Mai 1955 vorgelegt und von den llO-Experten intern als âuBerst mangelhaft beurteilt: ,,Or, il ressort d'une première lecture, que cette deuxième partie contient à la fois des droits, des principes et de vagues déclarations générales qui frisent parfois le lieu commun."8o Nach diesen Ergebnissen vertrat man innerhalb der ILO die Ansicht, daB man sich intensiver um die Europâische Sozialcharta ktimmern mûsse, da sonst keine Zusammenhiinge zwischen den verschiedenen Artikeln existie-ren wûrden, und, was fiir die ILO viel wichtiger war, sonst keine Ûbereinstimmung zwischen der Europâischen Sozialcharta und den ILO-Texten garantiert wâre.8l européenne, StraBbourg: Organen hin.76 Die Konkunenz zwischen den verschiedenen Gremien der europâi-Foreign Affairs, Ministry of Labour and the Chairman of the Consultative Assembly of the Council of 78 Minutes of the t23'd session of the Governing Body, Geneva, 24-27 November t953, Geneva: Europe, in : ILO-Archiv: Aktenmappe Z 3 -22-2, S. 1 . 74 cf. ,,LaCharte sociale européenne et les normes internationales du travail", in'. Revue internationale International Labour Office 1954. S. 78. 79 Report of Mission. Third Part of the Sixth Session of the Consultative Assembly of the Council of du tavail84 (novembre 1961), S.390. 7s iuia.. s. t. Europe, von P.

council of Europa (Strasbourg, 4-7 May 1955), von p. p. Fano, 16.5.1955, in: lLo-Archiv: Aktenmappe IGO 04-12, S. 3.

195976

  , in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-12, S. l. 8l Vermerk von C. Wilfred Jenks, in: ILO-Archiv:Aktenmappe IGO 04-12,5.2: Fiir diesen wenig erfolgreichen Anfang der Europâischen Sozialcharta und die in dieser Hinsicht existierenden Beziehungen zwischen den Europarat-und IlO-Experten kann noch ein weiterer Faktor entscheidend gewesen sein. Die ILO hatte vor allem bei informellen Treffen durch die Mitglieder der Abteilung fiir soziale Sicherheit Kontakte mit dem Europarat geknûpft. Es waren nati.irlich noch andere Abteilungen miteinbezogen worden, wie zum Beispiel die Abteilung ftir internationale Beziehungen um ihren Leiter P. P. Fano, aber die meisten Kontakte liefen doch ûber die Abteilung ftir soziale Sicherheit.s2 Da die EuropÈiische Sozialcharta kein unmittelbares Betâtigungsfeld der Abteilung fiir soziale Sicherheit war, wurden die Vertreter anderer Abteilungen, wie der von P. P. Fano, nach StraBburg entsandt. Durch die fehlende Erfahrung auf beiden Seiten ist die Zusammenarbeit vielleicht in der ersten Phase nicht so erfolgreich verlaufen, wie man es in den anderen Bereichen gewohnt war. Es handelt sich hier lediglich um eine Vermutung, denn leider gibt es keinen Beleg, der diese Hypothese bestâtigen wùrde. Lediglich eine Randbemerkung eines Bediensteten des Europarats wiirde sie zum Teil stûtzen: I'ai fait valoir à M. Blamont que, dans le manque de coordination évident[e] entre nos deux secrétariats au sujet du CIRF et de la -1969 leistet hatte, was in den Jahren zwischen lg53 und 1956 zu einer gewissen ,Kontaktleere' bezûglich der Europâischen Sozialcharta gefiihrt hatte. Ein zweiter Vorschlag (vom Generalsekretariat vorgelegt, der nie den Titel Vorentwurf erhielt) wurde anscheinend viel besser verfaBt, denn von den ILO-Experten kam kaum Kdtik. Dabei wurde zum Beispiel auch der Artikel zur Griindung eines neuen Wirtschaftsund Sozialrates gestrichen, was unter anderem von den llO-Veranwortlichen massiv gefordert worden war.84 Wiihrend die Konflikte zwischen den Organen des Europarats unterschwellig weiterbestanden, entstanden zwischen den nationalen Delegationen ebenfalls Uneinigkeiten. Die eine Hâlfte der Delegationen hielt am ersten Vorentwurf des Textes fest, wâhrend die zweite sich fiir den Vorschlag des Generalsekretariats entschied.ss Der grôBte Unterschied zwischen dem zweiten Text und dem ursprtinglichen Text war das Kontrollverfahren. Wie schon kurz angesprochen, war im ersten Entwurf die Schaffung eines Wirtschaftsund Sozialrats vorgesehen, dessen Hauptaufgabe die Einhaltung der Sozialcharta gewesen wiire. Im zweiten Text wurde vorgeschlagen, die Aufsicht durch regelmâ-Bige Regierungsberichte zu gewÊihrleisten.86 Die ILO hatte sich gegen die erste Lôsung gestellt, weil der Wirtschaftsund Sozialrat ein direkter neuer Konkurrent fTir Report on the meetings of the Committee on Social Questions and the Economic Committee of the Consultative Assembly.of the Council of Europe, held in Paris on23-24 January 1956, von p. p. Fano, 1.2.1956, in:llO-Archiv:Aktenmappe IGO 04-12, S. l. 85 ibid., s. l-2. 86 Memorandum présenté par la Division des Affaires économiques (AS/EC (7)21),13.1.1956, in: charte sociale européenne. Recueil des Travaux préparatoires,vol. III: 1956, s.24. 87 cf' Charte sociale européenne et Conference économique et sociale européenne (Doc. 4Eg), 20.4.1956, in: ibid., S. 457-485. 88 cf. HEYDE, Peter L.: ,,Die Europâische Sozialcharta" , in: Arbeir und Recht 3/1962.5.70.1959-1969 sehr gut zum Vorschein.se Da jedoch die Mitglieder der Beratenden Versammlung mit ihrem Text immer noch nicht zufrieden waren, wurde ein neuerlicher Bericht verlangt, der eine Art Ûberarbeitung darstellte, und in dem die Schaffung einer ,,Convention européenne des droits sociaux et économiques" vorgeschlagen wurde.eO Die Beratende Versammlung nahm diesen letzten Bericht ebenfalls nicht an, denn seine Vorschlâge, die unter anderem die Schaffung des Postens eines ,europâischen Kommissars' enthielten, wurden von vielen als ûberfltissig angesehen. Die Mehrheit der Beratenden Versammlung setzte sich statt dessen fiir dreigliedrige ILO-Konferenzenein.el Die Lage wurde mit den verschiedenen, stark abweichenden Fassungen immer uniibersichtlicher. Die ILO blieb dabei die ganze Zeit im Hintergrund und begnûgte sich mit der Entsendung eines Vertreters zu jeder wichtigen Debatte. Die Lage iinderte sich jedoch am26. Oktober 1956, als die Beratende Versammlung eine Empfehlung an das Ministerkomitee mit der Aufforderung leitete, einen Vorentwurf der Europâischen Sozialcharta zu verfassen, und einen Sonderbeauftragten ftir die Zusammenarbeit mit der ILO und den anderen betroffenen internationalen Organisationen zu ernennen.e2 Die ILO wurde von diesem Zeitpunkt an erheblich hâufiger in die Vorbereitungsarbeiten der Europâischen Sozialcharta eingebunden, auch wenn sie sich immer im Hintergrund bewegte und kaum direkt eingriff. Charte sociale européenne. Recueil des Travaux préparatoires, vol. III: 1956, S.634. 93 Deuxième partie de la huitième session ordinaire de I'Assemblée consultative du Conseil de Experte verteidigte die fortschrittlichsten MaBnahmen der Europâischen Sozialcharta gegen die Abschwâchungsversuche einiger Delegationen, als wenn es sich um einen Text seiner eigenen Organisation gehandelt hâtte. Er schreckte auch nicht davor zurûck, sich gegen den deutschen Delegierten zu stellen, obwohl fiir die ILO selbst nicht so viel auf dem Spiel stand. Dieses Auftreten verdeutlichte die neue cf. Rapport du Comité social soumettant le projet de Charte sociale européenne, 20.12.1957 (CM (57) 176),in: Charte sociale européenne. Recueil des Trqvaux préparatoire.r, vol. IV: 1957, S.383-404. Die dreigliedrige Konferenz von 1958 in Straflburg Bevor die Konferenz ûberhaupt organisiert wurde, kam es innerhalb des Europarats zu nur schwer lôsbaren Auseinandersetzungen, die unter anderem darauf zuriickzufiihren waren, daB man sich erst jetzt iiber die Tragweite des im Juni 1951 mit der ILO unterzeichneten Abkommen zur Zusammenarbeit bewuBt wurde. Nach Artikel 3 des Abkommens hatte die ILO das ausschlieBliche Recht, eine dreigliedrige Regionalkonferenz einzuberufen. Der Europarat besaB nach diesen Bestimmungen kein Recht, allein eine solche Konferenz zu organisieren. Diese Tatsache ftihrte bei einigen Mitgliedern des Europarats zu heftigen Reaktionen, vor allem wenn man die berûcksichtigen, die entweder auf der Grundidee der Sicherung der Einkùnfte oder der des Rechts auf ein soziales Existenzminimum beruhten. Es wurde zusâtzlich ein Unterschied zwischen sozialer Sicherheit und Sozialhilfe gemacht. Letztere erhielt einen eigenen Artikel (Artikel l3 in der Endfassung der Europiiischen Sozialcharta). In einer ersten Phase wurde das Recht auf soziale Sicherheit nicht einmal einbezogen. Im 1956 an die Mitgliedstaaten verschickten Fragebogen zur Vorbereitung der Sozialcharta war dieses Recht schlicht und einfach ausgelassen worden. Belgien, Griechenland, die Niederlande, das Vereinigte Kônigreich, die Tiirkei und mit Vorbehalt auch Italien (dieses Land setzte sich ftir den Erhalt der Rechte der sozialen Sicherheit fiir die Wanderarbeitnehmer ein) schlugen vor, dieses Recht in die Europâische Sozialchana einzufiigen.l04 Dank einiger der sechs EGKS-Grûnderstaaten (Belgien, Frankreich, Italien und die Niederlande) kam es zu einer regen Debatte. Die belgische Delegation und die Niederlande konzentrierten sich vor allem auf Nebenpunkte. Italien beharrte auf einer Einbeziehung der Rechte der Wanderarbeitnehmer (und erhielt sie). Frankreich versuchte, das hôchste Niveau fiir die Europâische Sozialcharta zl eneichen. Dieses Vorhaben scheiterte unter anderem an der Ablehnung durch die nordischen Staaten.tos )ie Bundesrepublik Deutschland und Luxemburg griffen hingegen kaum in die Debatten ein.

	1959_1969 1959-1969 1959-1969
	J'ai dû intervenir à plusieurs reprises, non seulement pour faire va-loir certains des arguments soulevés par les divisions techniques du Bureau (et que plusieurs membres du Comité social se sont géné-ralement chargés de présenter) mais surtout pour essayer d'empêcher que les dispositions contenues dans le texte proposé par le groupe de travail, et reprises par le projet de la délégation gouvernementale du Royaume-uni, ne soient sensiblement affai-blies par les amendements de caractère restrictif proposés en cours de débat par certaines délégations, et principalement par la déléga-tion de la République fédérale d'Allemagne. ces interventions a) Entwicklung der Mitgliedschaft der ILO seit der Unterzeichnung des Kooperations-
	m'ont mis fréquemment en opposition avec M. Geller, lequel a ma-abkommens berûcksichtigte :
	nifesté, vers la fin de la réunion I'humeur qu,il en ressentait.ea
	Il m'apparaît inadmissible que la préparation et I'organisation
	Conference tripartite, un élément a joué à mon avis : le fait que la Division des Relations extérieures du BIT n'ait joué absolument aucun rôle et n'ait jamais pris contact avec moi ni pour I'une ni pour l'autre de ces deux affaires.s3 Diese Bemerkung wurde einige Jahre nach dem Beginn der Arbeiten zur Europâi-schen Sozialcharta verfaBt. Zum Zeitpunkt dieses Berichts war die Europâische So-zialcharta schon unterzeichnet worden, und die ILO und der Europarat trafen gerade MaBnahmen, mit denen gewâhrleistet werden sollte, daB die Charta bei Inkrafttreten des Vertragstextes funktionsfiihig war. Die zwei Ikitikpunkte beziehen sich auch auf andere Kooperationsbereiche zwischen der ILO und dem Europarat. Dennoch kann einige Jahre zuvor nicht die fi.ir beide Organisationen notwendige Koordination ge-sociaux et économiques (Doc. 536),27.9.1956, in: Charte sociale europëenne. Recueil des Travaux Institution war, wurde eine Konferenz nach ILO-Muster veranstaltet. Die ILO hatte 90 Charte sociale européenne: Rapport sur l'établissement d'une convention européenne des droits man verrnuten, da8 die IlO-Abteilung ftir internationale Beziehungen auch schon die Genfer Organisation gewesen wiire. Dies sollte unter allen Umstânden verhindert Die Aufivertung der ILO in den Arbeiten zur Europâischen Sozialchana d'une conférence chargée d'examiner une Charte sociale euro-péenne et I'ensemble de la politique du Conseil de I'Europe dans le domaine social soient uniquement confiées à un organe dont le Conseil d'administration comprend des représentants des pays de l'Est, et plus particulièrement de I'URSS.ei Der llO-Rolle der Genfer Organisation, die zwar selber nicht in die Redaktionsarbeiten einge-Inhaltlich blieb der Artikel ùber die soziale Sicherheit ûber lange Zeit werden, denn die ILO war der Auffassung, daB in Europa schon geniigend Organisa-tionen existierten. Die Meinung ûber dieses Thema innerhalb des Europarats war hingegen gespalten. Am 20. April 1956 wurde der zweite Vorentwurf der Beratenden Ver-sammlung vorgelegt.87 Es handelte sich dabei um eine Koproduktion des Sozialaus-schusses und des wirtschaftsausschusses der Beratenden versammlung.8r pi. Bera-tende Versammlung arbeitete, ohne auf die Forderungen des Ministerkomitees zu achten. Diese getrennte, ja tiberflûssige Doppelarbeit kommt in den zusammenge-stellten Dokumenten des Europarats zur Geschichte der Europâischen Sozialcharta wurde nicht von allen Delegationen positiv aufgenommen. Einige belgische, fraruô-sische, und ôsterreichische Abgeordnete, wie zum Beispiel der ehemalige Minister Toncic, reagierten mit gewissem MiBtrauen, wâhrend norwegische, diinische und vor allem britische Abgeordnete sehr davon angetan waren, môglicherweise mit der Gen-fer Organisation zusammenarbeiten zu kônnen.e3 Auch wenn die ILO nach wie vor nur einen Beobachterstatus hatte, erlaubte sie sich, in die Debatten einzugreifen, was bis zur Kursânderung der Beratenden Versammlung nicht der Fall gewesen war: 89 Der erste Teil trâgt den Titel ,,Travaux de I'Assemblée consultative et de ses commissions" und der zweite ist mit der Aufschrift ,,Travaux du Comité social et du Comité des ministres" versehen. bunden war, sich aber verpflichtet fiihlte, ein gewisses Niveau der Europâischen So-zialcharta zu verteidi gen. Der RegierungsausschuB fïir soziale Fragen lieB sich beim Verfassen der Charta viel mehr Zeit.Im Dezember 1957 legte er seinen Text vor.es Dieser war zwar im Vergleich zu den vorigen Fassungen ein groBer Fortschritt aber er stellte bei wei-tem noch nicht die Endfassung dar. Er sollte auch hauptsâchlich als Arbeitsgrundlage fiir die vorgesehene dreigliedrige Konferenz dienen. Das Ministerkomitee hatte im Laufe des Monats Juni enryogen, eine solche Veranstaltung zu organisieren. Am 13. Mai 1957 wurde der Generalsekretâr des Europarats ûber die Môglichkeit der Einberufung einer Konferenz informiert.e6 Um weitere diplomatische Eklats zu verhindem, wurde schlieBlich eine Vereinba-noch allgemeiner, weil er sich auf einen anderen Text bezog, der ebenfalls in den rung getroffen, wonach keine Partei sich auf Artikel3 des Abkommens beziehen Gremien des Europarats in Vorbereitung war: ,,Les Hautes Parties Contractantes wùrde. Eine Revision des Abkommens wurde aber abgelehnt, da sie viel Zeit ver-s'engagent à porter leurs régimes de sécurité sociale à un niveau satisfaisant, en se langt hâtte und man unter Zeitdruck stand. Da der sich nur viermal im Jahr treffende fondant sur les nonnes définies dans un Code européen de sécurité .otinls.e(106 |is IlO-Verwaltungsrat das letzte Wort tiber eine solche Konferenz hatte, kam es erst im Arbeiten der Europâischen Ordnung fiir soziale Sicherheit dauerten so lange an, daB Marz 1958 zum endgûltigen BeschluB ûber das Abhalten einer dreigliedrigen Konfe-eine explizite Bezugnahme auf diesen Text mit der Zeit immer unwahrscheinlicher renz. Einziger Tagesordnungspunkt war die Untersuchung des Entwurfs der Europâi-wurde. Bei der Konferenz vom Dezember 1958 bezog man sich immer noch auf die schen Sozialcharta.es Die Konferenz fand vom l. bis zum l2.Dezember 1958 in Europâische Ordnung, auch wenn die Vorgaben ein wenig hoher angesetzt worden StraBburg statt. Es muB nochmals auf die Zusammensetzung der Delegationen hin-gewiesen werden. Obwohl der Europarat ùberhaupt keine dreigliedrig organisierte waren:
	prëparatoires, vol. III: 1956, S. 525-555. 9a Cinquième session du Comité socialdes Ministres du Conseilde I'Europe (Strasbourg, l5-19 juillet dabei nicht den entscheidenden AnstoB gegeben, auch wenn sich viele der Experten 9l cf. Minutes of the 133'd session of the Governing Body, Geneva,20-24 November 1956, Geneva: International Labour Office 1957, S. 4 (point 4 TOP). 92 Recommandation 104 (1956) relative à une Convention européenne des droits sociaux et 1957), Rapport de mission, von Philippe Blamont, 9.8.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-12, s. 5-6. l0a ç6u6. sociale européenne. Travaux préparatoires: Article 12. Document
	économiques,26.l0.l956, in: ))z aaa
	JJJ

,,lt is, however, most desirable that the terms of any such instrument should harmonise as completely as possible with ILO action..." 1959-t969 82 So tauchen die Namen von Herz, Blessing und Blamont nicht oder nur selten in den anderen Aktenmappen auf, die zur Thematik llO-Europarat eingesehen wurden. 83 A Monsieur Modinos, von S. Sforza, 10.9.1963, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481 (Vol.3), s.4-5. 330 19598a l'Europe (Strasbourg, l5-26 octobre 1956), in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04'12' S. 4. 9s 96 Organisation éventuelle d'une Conférence 13.5.1957 (CM (57) 74),in: ibid., S.461. tripartite (Lettre de la Délégation des Pays-Bas), 97 Lettre du président de la Commission sociale relative à la Conférence tripartite européenne, 16.7.1957 (AS/Per (9) 2), in: ibid., S. 465. 98 Brief von David A. Morse an den Generalsekretâr des Europarates, 14.3.1958, in: Charte sociale europëenne. Recueil des Travaux préparatoires, vol. V: 1958, S. 160-161.

zu

  pa6is II. Art. 9. Charte sociale européenne et Conférence économique (Doc.488), 20.4.1956,in: Charte sociale européenne..., vol. III: 1956, S. 465. Dehousse. Conference tripartite convoquée par I'Organisation internationale du travail à la demande du Conseil de l'Europe. Compte rendu des travaux. Strasbourg ler-12 décembre 1958, in: Charte sociale européenne. Recueil des Travaux préparatoires, vol. v: 195g, S. 405-406. 109 cf.,,La Charte sociale européenne et les normes internationales du travail", in: Revue Etant donné que le Code européen de sécurité sociale n'est pas signé, la délégation du Royaume-Uni demande que réference soit faite, dans ce paragraphe, non plus au code mais à la Convention Intemationale du Travail no102 sur la nofine minimum de sécurité sociale."lll Dieser Vorschlag war eigentlich schon in anderer Form von den Arbeitnehmervertretern bei der dreigliedrigen Konferenz von StraBburg vorgetragen worden. Diese hatten sowohl eine Bezugnahme auf die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit als auch einen Hinweis auf das Ûbereinkommen Nr. 102 verlangt.ll2 Nach langen Debatten wurde beschlossen, auf das Ûbereinkommen Nr. l02Bezug zu nehmen. Es war hauptsâchlich die franzôsische Delegation, die sich dagegen aussprach.ll3 Das Ersetzen der Europâischen Ordnung durch das Ûbereinkommen Nr. 102 bildete keine grundsâtzliche Veriinderung, denn beide Texte wurden auf iihnliche Weise konzipiert (cf. weiter unten) und def,rnierten die Aktivitâtenfelder der sozialen Sicherheit auf identische Weise.r14 Der endgûltige 'Wortlaut des Artikels lautete in seinen ersten Absâtzen wie folgt:

	1959_1969 1959-1969
	XII. Droit à la sécurité sociale En vue d'assurer l'exercice effectif de ce droit. les Hautes Parties Contractantes s' engagent: (39) à établir ou maintenir un régime de sécurité sociale; (40) à maintenir le régime de sécurité sociale à un niveau minimum satisfaisant, au moins égal à celui nécessaire pour la ratification du Code européen de Sécurité sociale; (41) à s'efforcer d'élever progressivement le régime de sécurité so-ciale à un niveau plus haut...loz Die Bestimmungen waren in dieser zweiten Fassung immer noch sehr allgemein formuliert, aber zumindest wurde zum einen eine in der ersten Fassung noch nicht so genau definierte Mindestnorm festgelegt, die eneicht werden muBte, und zum ande-ren wurde mit dem Bestreben nach einer Verbesserung der Systeme ein dynamisches Element hinzugefiigt. Die dreigliedrige Konferenz bewirkte eine grôBere EinfluBnahme der folgenden Vorschlag: ,,Article 12 -Droit à la sécurité sociale
	ILO. Bis zum jetzigen Zeitpunkt wurde immer auf die extreme Zuri.ickhaltung der En vue d'assurer I'exercice effectif du droit à la sécurité sociale, les
	IlO-Experten hingewiesen, die auch kaum eingriffen. Dennoch hatte sich die vorlâu-Parties contractantes s' engagent:
	fige Fassung der Europâischen Sozialcharta hauptsâchlich auf Texte der ILO ge-1. à établir ou maintenir un régime de sécurité sociale;
	51ii121.r08 Ab der dreigliedrigen Konferenz machte die ILO konkrete Vorschlâge, um 2. à maintenir le régime de sécurité sociale à un niveau satisfaisant,
	endlich Fortschritte zu erreichen, und um die grôBtmôgliche Ûbereinstimmung zwi-au moins égal à celui nécessaire pour la ratification de la Conven-
	schen der Europâischen Sozialcharta und den IlO-Ûbereinkommen zu erreichen.lOe tion internationale du travail (n'102) concernant la norme mini-
	Die meisten Vorschlâge der ILO wurden auch ûbernommen. Auf der Grundlage der mum de la sécurité sociale...ll5
	Ergebnisse der StraBburger Konferenz erstellte man eine neue Fassung, die am Im weiteren Verlauf des Textes wurden auch Bestimmungen ûber die Gleichbe-
	22. Januar 1960 von der Beratenden Versammlung mit 73 Ja-Stimmen und nur einer handlung, die Wahrung der Anwartschaften und die Wahrung der erworbenen Rechte
	Gegenstimme angenommen wurde.tl0 Da ein Ende der Arbeiten zln Europâischen festgeschrieben. Ein tiefgreifender EinfluB der Normen der ILO auf die Texte des
	Ordnung der Sozialen Sicherheit immer noch nicht absehbar war, muBte eine andere Europarats ist unbestreitbar. Der Europarat hatte eigentlich auf intemationaler Ebene
	Lôsung gefunden werden. Im September 1960 unterbreitete die britische Delegation keine anderen Referenzmôglichkeiten. Der einzige weitere in Betracht kommende
	Text war noch nicht vollendet, und sonst gab es ganz einfach keine anderen Refe-
	107 pu6i" II. Art. 12. Rapport du Comité social soumettant le projet de Charte sociale européenne,
	336 20.12.1957 (CM (57) 176), in: Charte sociale européenne..., vol.lV: 1957, S.393. Hervorhebungen provisoire établi par la et sociale européenne l ll Conseil de I'Europe. Charte sociale européenne. Travaux préparatoires: Article 12. Document im Original. provisoire établi par la Division des Affaires Sociales, 23.4.1970, (CE/Soc/Tr.Pr. (70) l4), S. 63. t l2 i6;4., g. 54. l 13 i614., g. 71. 108 cf. M' 337 l l+ ;6;4.. g. 72.

internqtionale du trqvail 84 (décembre l96l ), S. 521 . I l0 HEYDE, Peter L.: ,,Die Europâische Sozialcharta.,, S. 71.

  Begrifflichkeit wurde lange Zeit der Ausdruck ,,Europâischer Kodex der Sozialen Sicherheit" verwendet. Im Endeffekt setzte sich der Begriff ,,Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit" durch. Es scheint, daB die Begriffsverschiebung jedoch erst nach AbschluB der Arbeiten, also erst durch die offizielle Ûbersetzung erfolgte. 125 ,,Recommandations au Comité des ministres adoptées le 6 septembre en conclusion du débat (Doc. -1969 eben keine Verallgemeinerung und keine Koordination der Prinzipien der sozialen Sicherheit fiir Gesamteuropa.l26 Der Ansatz der Beratenden Versammlung ftir die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit war also eng mit den Arbeiten der ILO verbunden, was den EinfluB dieser damaligen Organisation in der europâischen Debatte nur verstiirkte. Weniger positiv waren allerdings die Beweggrtinde zu Guns-seitens der Entscheidungstrâger des Europarats gefiihrt. Ein weiterer Grund, der aber nur im Falle der Europâischen Ordnung Bestand gehabt hâtte, ist die in der ersten Phase anscheinend existierende Zurûckhaltung der ILO gegenûber einer solchen Konferenz. Die ILO soll zuerst verlangt haben, allein eine dreigliedrige Konferenz einzuberufen. Die Europarat-Verantwortlichen waren tiber diese Forderung etwas ûberrascht, denn eine nur von der ILO einberufene Regionalkonferenz hâtte ihren Sinn nicht erfïillt, da llO-Regionalkonferenzen keine Ûbereinkommen oder sonstige bindende Rechtstexte verabschieden kômen.l3o Nach dieser erstaunlichen Forderung wurde die Lage wieder entspannter, als man sich darauf einigte, zusammen eine Konferenz einzuberufen. Es wurde sogar beschlossen, eine engere Zusammenarbeit zwischen den Sekretariaten beider Organisationen einzufiç[1s1.131 Im Endeffekt scheint sich die IlO-Leitung jedoch bewuBt gewesen zu sein, eine Politik betrieben zu haben, die die Einberufung einer ,Europâischen Arbeitskonferenz' verhindern sollte. Anders ist die folgende Aussage nicht zu interpretieren: ,,The supremacy of the I.L.O. is thus well maintained, and the menace of a European Labour Conference, adopting a text which might be inconsistent with LL.O. Conventions, has receded, if not altogether disappeared."t3z Man kônnte der Die StraBburger Konferenz von 1958 blieb denn auch die einzige dieser Art,tlr denn fi.ir die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit wurde diese Môglictrkeit ziemlich schnell aufgegeben, was ein weiterer Beleg fi.ir den Stimmungsumschwung fiir diese Art von Veranstaltungen war. Im November 1950 nahm das Ministerkomitee Stellung und unterstûtzte das Vorhaben der Beratenden Versammlung.tr+ \{i1 dieser Stellungnahme waren eigentlich alle zu berûcksichtigenden Organe um ihren Standpunkt gebeten worden, und da alle sich positiv ausgesprochen hatten, hâtte man schon Ende 1950 mit den Redaktionsarbeiten beginnen kônnen. Die Arbeiten kamen jedoch nicht in Gang, weil der Europarat in seiner Anfangsphase auf diesem Gebiet nicht ,autonom' genug war. Eine gewisse Abhiingigkeit der StraBburger Organisation gegenûber der ILO wurde vor allem in dem Moment aufftillig, als der Vorschlag unterbreitet wurde, das Ende der Internationalen Arbeitskonfereru von 1951 (in der die erste Diskussionsrunde ûber das Ûbereinkommen Nr. 102 stattfand) abzuwarten, um auf die vielleicht nûtzlichen Konferenzergebnisse zuriickgreifen zu kônnen: ,,Mr. Paris declared that no action was envisaged with regard to a social security code for Europe until after the Intemational Labour Conference in Jsns.('135 Da jedoch die IlO-Konferenz von 1951 (wie vorgesehen) keine endgtiltigen Ergebnisse tiber die Ausrichtung des Ûberein-Teil der Europâischen Ordnung ausmachen wtirden, und daB man auf die Daten der EGKS zunickgreifen wollte, um doppelte Arbeit zu verhindern.l4l Es wurde schon zu diesem Zeitpunkt ûber einen Ausgleichsfonds gesprochen, obwohl man noch gar nicht genau wuBte, wie die Europâische Ordnung aussehen wtirde. Das Problem der Wanderfamilien wurde spâter sogar aus den Arbeiten ausgeklammert, bis man im Rahmen der EGKS zu einer Lôsung kam.l42 Das Tempo, mit dem die Arbeiten vorankamen, war jedoch erschreckend niedrig. Seit 1950 hatte man sich ùber das Vorgehen geeinigt, und nach mehr als drei Jahren lag immer noch nicht der geringste Entwurf vor. Eines der Probleme war auf die Einstellung der Mitgliedstaaten zu der Europâischen Ordnung zurûckzufiihren:,,However, the discussion gradually revealed

	1959-1969 1959-1969
	. Die un-ll9 pppp111, Guy: ,,L'avenir du droit de la sécurité sociale", in Cent ans de droit social en Belgique. lli ibid., S. 4. ll8 ibid., S. 2. Actes de la journée commémorative du l2 novembre 1986, Revue du travail -Revue belge de sécurité social, 1986 (N" spécial), S. 89. 120.L y411 LANCENDONCK, Jef: ,,Le but de la sécurité sociale", S. 58' t2l ç7or1s sociale européenne. Recueil de textes, StraBburg: Editions du Conseil de I'Europe 1997, s. lll-112. 122 gBypB, Peter L.: ,,Die Europâische Sozialcharta", S. 7l ' terschiedlichen richterlichen Auslegungen gehen sogar genau in die entgegengesetzte Richtung. Der positivste Aspekt der Europâischen Sozialcharta ist sicherlich die exzellente Zusammenarbeit zwischen dem Europarat und der ILO, die eigentlich viel besser ihr ganzes Fachwissen geltend machen konnte, indem sie im Hintergrund blieb 123 .L O11EVAERE, A.1959-t969 und von dort aus Anregungen machte. In der Tat entstanden kaum Konflikte zwi-schen den beiden Organisationen; die einzige Ausnahme war wohl die Einberufung der dreigliedrigen Konferenz, als einige Europarat-Mitglieder nicht akzeptieren wollten, daB der anders zusammengesetzte IlO-Verwaltungsrat die letzte Entschei-dungsinstanz ftir eine solche Konferenz darstellen wûrde. Vielleicht entstand deshalb eine reibungslose Kooperation, weil sich die ILO auf die technische Zusammenarbeit beschrânkte und keine Ftihrungsansprûche stellte. Die klare Verteilung der Aufgaben zwischen der ILO und dem Europarat ermôglichte eine effrzientere Zusammenarbeit. Diese Effizienz wurde jedoch durch die Konflikte innerhalb des Europarats wieder zunichte gemacht. Das unruhige Klima in der europâischen Regionalorganisation kônnte eher darauf hindeuten, daB die ILO bewuBt nicht in vollem Umfang in die Arbeiten einbezogen wurde, weil man einen Text des Europarats verabschieden wollte. 2. Dte Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit Wie es der Titel der Vorlâufigen Europâischen Abkommen ùber die So-ziale Sicherheit schon andeutete, sollte im AnschluB an dieses erste internationale Abkommen ein zweiter Text verfaBt werden, um eine sicherere Grundlage im Be-reich der sozialen Sicherheit in Europa zu schaffen. Schon im Juni 1949 (also vor dem Beginn der Arbeiten zur Europâischen Sozialcharta) hatte die Beratende Ver-sammlung eine Empfehlung ûber die Soziale Sicherheit verfaBt, in der eine Europâi-sche Ordnung der Sozialen Sicherheitl2a angestrebt wurde.l2s Ausschlaggebend ftr diesen Schritt waren nach Ansicht der Beratenden Versammlung die unzureichenden Ratifikationen der llO-Ûbereinkommen. Dieser Mangel an Ratifikationen erlaubte weitgehend angewendet worden, hâtte es kaum eines neuerlichen internationalen Abkommens bedurft. Ein Jahr spâter definierte die Beratende Versammlung ihr Projekt ge-nauer. Dabei wurde deutlich angeki.indigt, daB dieses neue internationale Abkommen keine Harmonisierung der verschiedenen Systeme, sondem lediglich eine Erhôhung der Schutzniveaus erreichen ssll1s.l27 Dabei ist nicht klar, ob der Europarat diesen EntschluB faBte, um die Mitgliedstaaten nicht abzuschrecken, oder ob er sich wirk-lich mit einer bescheideneren Aufgabe begnûgte. Die interessantesten Punkte waren im ûbrigen sicherlich das Heranziehen der ILO fïir die Vorbereitungsarbeiten einer dreigliedrigen Konferenz unter der Bezeichnung,,European Labour ÇsnfelenssÉ6.128 Der Europarat drûckte in den ersten Jahren seines Bestehens oft den Wunsch aus, dreigliedrige Konferenzen als Verabschiedungsorgane zu institutionalisieren. Dieser immer wiederkehrende Wunsch spiegelt vielleicht die Ansicht vieler Abgeordneten wider, das Modell der ILO werde nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges als ideal betrachtet. In einer dreigliedrigen Konferenz waren nâmlich die wichtigsten Gesellschaftskomponenten Europas vertreten. Dieser Ansatz kam den meisten Ge-werkschaften entgegen, die nach 1945 hofften, eine wichtigere Rolle in den Geschi-cken ihres Landes zu spielen.l2e Die Angst vor dem Kommunismus und der beeindruckende Siegeszug des Kapitalismus in Westeuropa verminderte jedoch den Wunsch nach solchen Konferenzen immer mehr. Die durchwachsenen Erfolge der ILO in den 1950er Jahren haben ebenfalls zu einem Ûberdenken der besten Verab-126 cf. ,,Préambule aux Recommandations 33, 34 et 35 relatives à la sécurité sociale (Doc. 79)", in: Conseil de l'Europe. Assemblée Consultative. Première Session Ordinaire l0 août -8 septembre Ansicht sein, die ILO hâtte in diesem Fall taktisch gut agiert, da sie das Organisieren einer Europâischen Arbeitskonferenz abwenden und gleichzeitig ihre Beziehungen zum Europarat verbessern konnte. Der taktische Sieg gegen den Europarat war viel-leicht im Gegenteil ein Rûckschlag fiir die europâische Entwicklung, denn statt eine Konferenz abzuhalten, die Fortschritte gebracht hâtte, wurde in Europa lange Zeit ûberhaupt keine Konferenz dieser Art einberufen. Die ILO hâtte vielleicht ein môgli-ches Konkurrenzverhâltnis zwischen der europâischen und der internationalen Ar-beitskonferenz in Kauf nehmen sollen, um die europâische soziale Sicherheit zu dy-namisieren. Statt dessen dachte sie nur daran, den Europarat an seiner Entfaltung zu hindern und unternahm (mit Erfolg) den Versuch, das Abhalten einer unter der Kon-trolle des Europarats stattfindenden dreigliedrigen Konfereîz zù unterbinden. kommens Nr. 102 gebracht hatte, wurden die ersten Arbeiten wiederum um ein Jahr verschoben: ,,The European agreement could, I think, hardly be settled until after the 1952 Conference, since only then would the text of the international Convention have been adopted.66l36 Man muB sich fragen, welches Ziel die ILO dabei verfolgte. Der Europarat schien nÈimlich in dieser Phase vollstândig auf das Fachwissen der Genfer Organisation angewiesen zu sein, was einen Beginn der Arbeiten ohne die ILO-Experten kaum realistisch erscheinen lieB. Die ILO hingegen schien gar nicht daran interessiert zu sein, die Arbeit fiir die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit aufzunehmen. Auf der einen Seite kann man verstehen, daB das Hauptinteresse dem Ûbereinkommen Nr. 702 galt,und daB man bemûht war, zwischen den beiden Texten 124 1n 6.r deutschen ten der Europâischen Ordnung, denn wËiren die ILO-Texte genûgend ratifiziert und 1949. Textes adoptés par l'Assemblée, Strasbourg: Conseil de I'Europe 1949, S. 41. 133 7u7 Erinnerung: Die Europâische Regionalkonferenz von 1955 war zwar auch dreigliedrig, fand 127 ,,Recommendation 28 (Doc. AS (2) 99)", in: Compilation of Recommendations and Resolutions 1952. Vom Ende des Kapitalismus zur Zahmung der Cewerkschaften, Mûnchen: Olle & Wolter 1960, aber in einem ganz anderen Rahmen statt. adopted by the Consultative Assembly during its Second Session (First Part -August 1950), Strasbourg: Council ofEurope 1950, S.43. s.213. 134 cf. ,,Résolution (50) 52, 4.1I .1950", in: Rësolutions du Comité des Ministres. Première à neuvième 130 cf. Bericht von Herrn Paris,3.l0.l950, in: Europarat-Archiv:Aktenmappe 2481 (Vol. l), S.2. Session I 949-I 95 I,Strasbourg: Conseil de l'Europe 1952, 5. 67. 128 ;6;4.. g. 43. t29 cf. beispielhaft der DGB und die sogenannte ,,Politik der konstruktiven Zusammenarbeit": 135 Ns1s5 on meeting bewteen the Director-General and Mr. Paris concerning relations between the

: ,,Le juge belge et les normes internationales de sécurité sociale", in: Cinquante ans de sécurité sociale... et après?, vol.8: Par-delà les frontières, publ. par Ministère de la Prévoyance sociale, Bruxelles: Bruylant 1995, S. 106. 79)", in: Assemblée Consultative. Première Session I0 août -I septembre 1949. Documents de Séance, Strasbourg: Conseil de I'Europe 1949,5.216. t959PIRKER, Theo: Die blinde Macht. Die Gewerkschaftsbewegung in llestdeutschland, Teil l: 1945-I 959-1969 schiedungsprozedur 13l Relations avec le B.l.T. von N. Falchi, Dezember 1950 oder Januar 195 l, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481 (Vol. 2),5.3. 132 y;rtlon to attend 4th Session of the Committee of Social Security Experts of the Council of Europe, Strasbourg.26 September-2 October 1951, von Maurice Stack,2.l0.l95l, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-4, S. 3. l.L.O. and the Council of Europe, 30.

1.1951

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-3-1,5.

2. 136 

Brief von Maurice Stack an Pierre

Laroque,3l.7.l95l

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 7-4-156, s.

2. 

  République fédérale d'Allemagne................ 216,04 Diese Zahlen belegen ein weiteres Mal die immer noch stark abweichenden Unterschiede zwischen den sechs Staaten, obwohl sie im Rahmen der EGKS parallel verlaufende wirtschaftliche Entwicklungen kannten. Auffallend ist ebenfalls das Mit-telmaB der deutschen Institutionen, die sich nur noch an dritter Stelle befanden. Zwar war der schlechte Schutz gegen soziale Risiken in ltalien bekannt, doch nach dieser MeBmethode verfehlte das italienische System sogar das Niveau der Mindestnormen (das auf 100 festgelegt worden war) knapp. Innerhalb des Europarats war dieses Rechnungssystem stark umstritten. Es waren dabei hauptsâchlich die nordischen Staaten, die Einwiinde gegen diese Methode erhoben.rsr Nach ihrer Auffassung konzentrierte sich dieses Rechnungsverfahren zu sehr auf demographische Daten. Man hâtte eigentlich eher Einwânde aus den siideuropâischen Lândern erwartet, deren Miingel aufweisende Systeme durch diese Methode offen dargelegt worden wÈiren. Grundsâtzlich hatten aber Belgien, die Niederlande, Luxemburg und Frankreich einem System mit Gewichtung zugestimmt, wâhrend die deutschen und italienischen Antwoften in den Archivakten nur unvollstândig vorhanden sind. Fest steht, daB sowohl die englische als auch die dânische Regierung sich gegen eine Gewichtung aussprachen, was wahrscheinlich fiir eine definitive Ablehnung des Gewichtungsprinzips ausreichte. Cf. Comité des Experts en matière de sécurité sociale. Code de sécurité sociale pour les membres du Conseil de I'Europe. Réponse des Pays-Bas au Questionnaire proposé par le B.l.T., in: ILO-Archiv: Aktenmappe St7-4-156-l-44, S. l;Ministère du Travail, de la Sécurité sociale et des Mines. Questionnaire. Réponses, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 7-4-156-l-40, S. 2; Conseil de l'Europe. Comité des experts en matière de sécurité sociale. Réponse du Gouvernement Belge au questionnaire proposé par le Bureau international du Travail sur le Code Européen de Sécurité Sociale,

	1959-1969	
	Belgique...	200,68
	France	239.02
	Ita1ie.........	98,67
	Luxembourg................	247,12
	Pays-Bas...	163,27
	Vermutlich wollten auch die Mitgliedstaaten zu viele Vergleichsmôglichkeiten zwi-
	schen den nationalen Systemen verhindern,ls2 denn dies hâtte den Bûrgem gezeigt,
	wo man im intemationalen Vergleich stand, und da von jeher jeder Staat immer be-
	hauptet hat, er habe das beste System, wollte man eine solche ûbersichtliche Dar-
	stellung verhindern. Die Forschung hat dieses Modell ebenfalls kaum rezipiert, viel-
	leicht weil man in den Regierungskreisen Vergleichsmôglichkeiten unterbinden
	rsr ;6;4.. 5.724.	
	, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-7. f4s Brief von Finn Tennford an Antonin Zelenka,l0.8.l956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe lGO04-
	I 004-I 0.	
	la6 Brief von L. Féraud an Giuseppe Glisenti,3l.8.l954, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI7-4-156-0, s.L
	l+7 pgy31-6T, Jacques/LAVAU, Georges, 5.i24. 148 cf. Conseil de I'Europe. Comité des experts en matière de sécurité sociale, 7ème session. Rapport préparé par le Bureau internationaldu travail, 9.2.1954 (EXp/Soc. (54) l). f c9 pggS;-BT, Jacques/LAVAU, Georges, S.724. rso ibid., s.724.

152

  t9s9_t969 bindung zwischen dem Ûbereinkommen Nr. 102 und der Europâischen Ordnung der Sozialen Sicherheit wurde durch eine zusâtzliche Bedingung noch enger. Der Regie-rungsausschuB ftir soziale Fragen (und anscheinend nicht das IAA) legten fest, daB eine Ratifizierung der Europâischen Ordnung nur dann môglich wâre, wenn man vorher dem Ûbereinkommen Nr. 102 beigetreten war'.Is8 Diese Vorbedingung mag ùberraschen, sie war aber eigentlich logisch, denn die Europâische Ordnung bildete eine hôhere Ebene als das Ûbereinkommen Nr. 102. Wenn man so will, stellten die Europâische Ordnung und das Protokoll der Sozialen Sicherheit die im Rahmen der ILO nicht zustande gekommenen hôheren Normen dar.lse Lange Zeithatte es nicht danach ausgesehen, als wtirde es zu einer solchen Lôsung kommen, denn die meisten Staaten hatten sich, nach Hans wiebringshaus' Meinung, von dem Il,o-ûbereinkommen abgtenzen wollen.160 Der erste Vorentwurf war denn auch fast eine genaue Kopie des Ûbereinkommens Nr. 102 mit hôheren Werten. Die Vorlage rief bei einigen Delegationen eine gewisse MiBstimmung hervor. Diese machten ihrem Unmut Luft, so daB die Arbeiten abermals unterbrochen werden muf3lsn.l6l Die Uneinigkeiten betrafen nur Detailfragen, die jedoch als politisch brisant erachtet wurden. Die sehr iihnlichen Wortlaute der drei Vertragstexte (Ûbereinkommen Nr. 102, Europâi-Neufassung der Texte.163 Die nationalen Delegationen verfolgten natûrlich zum Teil unterschiedliche Ziele. Dies kam bezûglich des Artikels 22 (Leistungen im Falle von Arbeitslosigkeit) der Europâischen Ordnung am Beispiel Belgiens und der Niederlande einerseits und Italiens andererseits klar zum Vorschein: Wiihrend Belgien und die Niederlande sich fiir sehr hohe Normen einsetzten, die wahrscheinlich schon in den jeweiligen Systemen erreicht worden \À/aren, versuchte Italien, die Sâtze so niedrig wie môglich zu halten, wohlwissend, daB die eigenen Leistungen bei weitem nicht so hoch waren. Dank des Protokolls wurden jedoch alle As I have already told Dr. Bodner [Bodmer, C. C.] in a private letter, the Ministers' Deputies decided to consider the work of the European Code as finished from the point of view of the Experts and to submit the draft Code to the Assembly for opinion during the second part of its 1956 Session." 1959-1969 unter war auch Frankreich als einziges EG-Mitglie4.roz ii6.t die Beweggrtinde der Franzosen ist nichts bekannt. Von den damaligen 17 Mitgliedstaaten des Europarats unterzeichneten vorerst nur neun die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit. Die Ratifikationen lieBen hingegen noch lânger auf sich w,4ftsn.168 Die ersten Lânder, die die Europâische Ordnung und das Protokoll ratifizierten, waren Schweden und Ûber den Wert eines solchen Vertragswerkes ltiBt sich streiten. Die Europâische Ordnung mit dem Protokoll bildete ja eine Art hôhere Norm des ûbereinkommens Nr. 102. Diese Tatsache wird vor allem klar, wenn man sich die Ratifizierungsbedingungen vor Augen hâlt: Das Ûbereinkommen Nr. 102 verlangte die Erfiillung von drei der neun Sozialversicherungszweige, die Europâische Ordnung der -r969 rung oder gar eine Harmonisierung der Sozialsysteme anzustrebentT2, so hâtte man sowohl von den beiden internationalen Organisationen als auch von den Mitgliedstaaten mehr Innovationsgeist erwarten kônnen. Die ILO muB man dabei ein wenig ausklammem, denn sie legte zwei Varianten vor, wobei die interessanteste der beiden von den Mitgliedstaaten abgelehnt wurde. Zufrieden konnten sicherlich die ILO-November 1959 statt.r73 Damals gehôrten die Arbeiten ùber die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit fiir die Experten schon lângst der Vergangenheit an, auch wenn dieses Thema immer wieder in den Hauptorganen der StraBburger Organisation debattiert wurde. Schon am l.Dezember 1959 bat der Generalsekrettir des Europarats den IlO-Generaldirektor um Hilfe bei der Redaktion eines neuen Abkommens fiir die Mitgliedstaaten des Europarats.tTt In der Antwort des IAA am 5. Januar 1960 wurde angektindigt, daB im Juli 1960 der erste Vorentwurf fertig sein wûrde.r75 Die Schnelligkeit des Verfahrens vor allem auf Seiten der ILO tiberrascht doch sehr. In vergleichbaren Fâllen hatten sich die llO-Verantwortlichen immer viel Zeit gelassen und die verschiedenen Organe der Genfer Organisation eingeschaltet. Die kurze Zeitspanne zwischen Anfrage und Antwort belegt, daB man diesmal den IlO-Verwaltungsrat gar nicht benachrichtigt hatte. Diese Verfahrensiinderung liifit sich nur schwer erkliiren. Im Brief von C. Wilfred Jenks, dem ILO-Untergeneraldirektor, wird auch gar nicht erwâhnt, ob der IlO-Verwaltungsrat benachrichtigt werden sollte oder nicht. Die IlO-Verantwortlichen scheinen in diesem Fall sehr selbsttindig gehandelt zu haben, was eigentlich nicht zu den Gewohnheiten der

	1959-1969
	t959-1969
	sche Ordnung und Protokoll der Sozialen Sicherheit) zerstôrten auch alle Hoffnungen der letzten Wenigen, die noch auf eine dreigliedrige Konferenz gehofft hatten. Als Begrûndung frir die Nichteinberufung wurde argumentiert, die Arbeitnehmer-und Arbeitgebervertreter hâtten die Bestimmungen des Ûbereinkommens Nr. 102 ausrei-chend mitgestaltet: ,,The Deputies also decided that the Code should not be submitted to the Tripartite European Conference since both employers' and workers' representatives had extensively collaborated in the preparation of Convention No. 102 which was the basis of the European Code.6(162 Nachdem alle Uneinigkeiten beigelegt werden konnten, ging die Arbeit seitens der Experten sehr schnell. Ende 1955 muB wohl schon der erste Vorentwurf vorlegen haben, denn der Europarat verlangte von den IlO-Experten im April 1956 ls8 ibid., S. 4. 159 cf. DUPEYROUX, Jean-Jacques: ,,Le droit...,,, S. 366. I60 cf. WIEBRINGHAUS, Hans, S. 515. l6l ibid., s. 5 l s. 162 Report on Mission to Strasbourg to Attend the Tenth Session Les représentants de la Belgique et des Pavs-Bas ont suggéré -comme dans le cas des indemnités de maladie -de porter le mon-tant de la prestation à 600/o. Le représentant de I'Italie a déclaré que, compte tenu de la situation particulière de son pays, même le pourcentage proposé dans le projet actuel (50%) était trop élevé. On devrait revenir au pourcen-tage prévu dans le projet de Code (45%1.t0+ Dieser Auszug zeigt, wie unterschiedlich die Erwartungen der Mitgliedstaaten waren. Konfliktpunkte gelôst. Im August 1956 hatten die Experten ihre Arbeit abgeschlossen.l6s Die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit und iIT Zusatzprotokoll wurden jedoch erst acht Jahre spâter unterzeichnet. Diese Verzôgerung kam offenbar dadurch zu-stande, daB man sich im Ministerkomitee nicht ûber die Details einig werden lçsruts.166 Nach einem auff?illig langen Tauziehen zwischen den Paneien kam es am 16. April 1964 (also mehr als zweieinhalb Jahre nach der Unterzeichnung der erst vier Jahre spâter in Angriff genommenen Europâischen Sozialcharta) zum feierlichen Akt fiir die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit. Bemerkenswert war dabei, da8 einige Staaten an der Unterzeichnung des Vertragstextes nicht teilnahmen. Dar-163 psps6 on Mission to Attend the Ninth Session of the Committee of Experts on Social Security of the Council of Europe (Strasbourg, 10-13 April 1956),21.4.1956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe tco 04-1004-9, s. 3. 164 Conseil de l'Europe. Rapport de la neuvième Session du Comité des Experts en matière de Sécurité Sociale, 17.4.1956 (CM (56) 53), S.21. Hevorhebungen im Original. l6s 36.1von Finn Tennfiord an Antonin Zelenka,l0.8.l956, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO04-I 004-t 0: Kraft. Die EG-Mitgliedstaaten traten dem neuen europâischen Abkommen zu sehr unterschiedlichen Zeitpunkten bei: Die Niederlande folgten kurz auf die zwei skan-dinavischen L?inder (1967), gefolgt von Luxemburg (196g), Belgien (1969) und der Bundesrepublik Deutschland (1969).Italien gesellte sich 1977 hinzu, trat aber dem Protokoll nicht bei.t6e Frankreich trat der Europâischen Ordnung erst am lg. Februar 1gg7 bei.r70 Sozialen Sicherheit sechs von neun Zweigen und das Protokoll acht von neun Zwei-gen, wobei die zwei letztgenannten auch hôhere Anforderungen stellten, was die Hôhe der Leistungen und den Mindestpro zentsatz an geschtitzten personen anbe-trifft.l7l Das ganze Verfahren, vor allem mit dem Verzicht auf Vergleichsmôglichkei-ten, hinterlieB den Eindruck, als ob sich die Mitgliedstaaten nicht zu weit vorwagen wollten. Den wesentlichen Aspekt der Europâischen ordnung der Sozialen Sicherheit bildete zweifelsohne das durch das enge Verhâltnis entstehende dynamische Element. Auch wenn durch dieses Vertragswerk nie zur Debatte stand, eine engere Koordinie-Experten sein, denn sie hatten ihre hôheren Normen, die von der Internationalen Arbeitskon lerenzabgelehnt worden waren, zumindest auf europâischer Ebene durch-gesetzt. Und da auBerhalb Westeuropas nur noch Osteuropa, Nordamerika, Australien und Neuseeland fîir die zweite Stufe in Betracht kamen, kann man fest-stellen, daB die von der ILO gefundene ,Ersatzlôsung' durchaus Sinn machte. Die IlO-Experten waren dariiber hinaus die Ideengeber der Verhandlungen gewesen. Im Gegensatz zur Europâischen Sozialcharta, wo sie sich meistens im Hintergrund gehalten hatten, war ihr Beitrag in diesem Fall unverzichtbar. 3. Das Europâische Abkommen i.iber Soziale Sicherheit Dieses erst in den l970er Jahren zum AbschluB gebrachte internationale Abkommen (der feierliche Akt fand am I4.Dezember 1972 in Paris statt) wûrde bei einer umfangreichen Analyse den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Es soll hier des-halb nur kurz auf die Vorbereitungsarbeiten eingegangen werden, da ja wiederum eine enge Zusammenarbeit zwischen ILO-und Europarat-Experten stattfand' Ausgangspunkt der Ûberlegungen waren sowohl die Vorlâufigen Euro-pâischen Abkommen ùber die Soziale Sicherheit als auch die Verordnungen Nr.3 und 4 der EG. Trotz aller Bemiihungen war es dem Europarat nicht gelungen, den Geltungsbereich der zwei Verordnungen auf garu Westeuropa oder mindestens auf die Europarat-Mitglieder auszuweiten. Aus diesem Grund wollte der Europarat sei-nen eigenen Text zur sozialen Sicherheit der V/anderarbeitnehmer verabschieden. Die Bestimmungen der Vorlâufigen Europâischen Abkommen ûber die Soziale Si-den im Organisation gehôrte. Der Ansatz dieses neuen Vertragswerks hatte nur noch indirekt etwas mit den ILO-Texten zu tun. Es wurde immer wieder auf die Verordnungen Nr. 3 und 4 der Europâischen Gemeinschaften hingewiesen. Zwar war die ILO der ursprûngliche Ideengeber dieser zwei ,EG-Gesetze', aber es wurde nie auf die Rolle der Genfer Organisation hingewiesen. Im Gegenteil, die Experten lobten immer die gro3en Koordinationsbemi.ihungen, die in den EG-Lândern unternommen worden waren, und den dadurch entstanden EinfluB auf ganz Westeuropa.lT6 Die ILO wurde dabei ùber-haupt nicht erwâhnt: Die EG erhielten das ganze Lob fiir eine Leistung, die eigentlich zum groBen Teil dank der Arbeit der llO-Experten zustande gekommen war. Das ,,Norwegen (im Jahre 1967). Die Europâische Ordnung trat zum LMârz 196g in 166 WIEBR|NGHAUS, Hans. S. 5 t5. 167 Nsls d'information sur le Code européen de sécurité sociale et son protocole. comparaison avec la c,onvention 102,1964 (v/11i37164 -F), in: ILo-Archiv: Aktenmappe sl l2-04, s. 9. 168 Rapport de mission. Vingt-deuxième session du Comité d'experts en matière de sécurité sociale du Conseil de I'Europe (Strasbourg, 22-26 mars 1965), von Helmut Creutz, 1.4.1965, in: ILO-Archiv: cherheit von 1953 befaBten sich zwar schon mit dieser Thematik, aber wie es ihr Name besagt, sollten diese Ûbergangstexte durch einen umfassenderen ersetzt wer-den. Die ersten Sondierungsgesprâche zwischen Experten beider Organisationen fan-173 Rapport de mission. Quatorzième séance du Comité d'experts en matière de sécurité sociale du Conseil de l'Europe (Strasbourg,4-6 novembre 1959), von Wilhelm Dobbernack, 17.11.1959, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-14, S. l-2. 174 put Original wurde im ILO-Archiv nicht gefunden. Es wird nur im folgenden Dokument darauf Bezug genommen: Vermerk von AntoninZelenka,2l.l2.lg5g, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-I 004-I 4. Aktenmappe IGO 04-t 004 -22, S. 3. sociales 3/1985, S. 205. 170 cf' BONNET, René: ,,Sécurité sociale et relations internationale s", in: Revue française des affaires Georg 1979, (Schweizerische Beitrâge zum Europarecht;23), S. 5-6. I69 cf' VILLARS, Charles: Le Code européen de Sécurité sociale et le protocole aditionnel. Genève: l7s Brief von Clarence Wilfred Jenks, 5.1.1960, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-14.

Social Security of the Council of Europe

(29-31 October, 1956)

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20.11.1956

,in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-10, S. 2. 351 of the Committee of Experts on von L. E. Bodmer und S. Boye. eine | 7 t pgpgypouX, Jean-Jacques/DURAND, paul/RouAST, André, s. 52g-52g.

t959176 Conseil de I'Europe. Rapport de mission. Seizième session du Comité d'experts en matière de sécurité sociale du Conseil de I'Europe (Strasbourg, 5-9 février 1962), von Guy perrin, 14.2.1962, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-16, S. 3: ,,Elle est due essentiellement à I'influence de la C.E.E., à I'exemple des règlements européens de sécurité sociale appliqués depuis trois ans dans le cadre de I'Europe des Six...,.

  Fall zum Teil rùckgângig gemacht. Helmut Creutzhat die zu groBen Unterschiede in den Grundkonzepten bei den Mitgliedem als Ursache ftir die ungenûgenden Fortschritte bei den verhandlungen fiir das Europâische Abkommen ûber Soziale sicherheit ausgemaç[1.182 Die Zusammensetzung des Europarats ist nur ein Teil der Antwort, die diesen TeilmiBerfolg erkliirt. Die Mitgliedstaaten zeigten auch nicht genûgend Bereitschaft, ihre Systeme zu reformieren, um eine gemeinsame Grundlage zu schaffen, die ein europâisches Koordinierungsmodell geschaffen hâtte. Die Zurûckhaltung der Mitgliedstaaten des Europarats wird an der Fortftihrung der Arbeiten und an dem Inkrafttreten des Abkommens deutlich: Die Arbeiten dauerten bis ins Jahr 1972 (die Unterzeichnung fand am 14. Dezember 1972 statt), und das Abkommen trat erst am l. Minz 1977 in Kraft. Bis 1985 waren nur die Niederlande und Luxemburg dem Europâischen Abkommen ùber Soziale Sicherheit beigetrelsn.ra3 DaB ein 1959 gestartetes und mit Tausenden von Arbeitsund Verhandlungsstunden verbundenes Projekt nach 26 Jahren nur zwei Vertragsparteien hat, kann wahrlich nicht als Erfolg gewertet werden.ls4 Warum dieses Projekt des Europarats nur eine so geringe Resonanz erhielt, lâBt sich aber nicht nur aus der heterogenen Mitgliedschaft der StraBburger Or-Voraussetzung fiir eine effrziente Kooperation zwischen zwei oder mehreren Organisationen ist ein gutes Verhâltnis unter den Bediensteten und Experten beider Institutionen. Da oft viele Komponenten in Betracht kommen und sehr verschiedene Interessen verfolgt werden, ist es nicht immer einfach, beide Partner zufriedenzustellen. Dies ist um so mehr der Fall, als die ILO sich immer mehr zu einer Weltorganisation wandelte, wÊihrend die zwei regionalen Organisationen nach wie vor ihre Identitât suchten. Bei der Beurteilung der zwischenorganisatorischen Beziehungen muB man auch sehr vorsichtig sein, denn Konflikte zwischen den Fiihrungsetagen bedeuten nicht zwangslâufig, daB auf den unteren Etagen das gleiche Klima herrscht wie zwischen den Experten. Beziehungen zwischen Organisationen kônnen sich auch sehr schnell wandeln, wie schon dargestellt wurde. Die Analyse der Beziehungen zwischen der ILO und den europâischen Institutionen ist deshalb nicht allum-Obwohl die Zusammenarbeit mit den EG nicht zum Stillstand kam, arbeitete die ILO keine weiteren internationalen Abkommen mit ihnen aus. Dies ist ein weiterer Beleg ftir die nicht einfachen Kontakte zwischen den zwei Organisationen. Das heiBt aber nicht, daB die EG vollkommen auf die Dienste der ILO verzichteten. Die drei internationalen Abkommen (die Europâische Sozialcharta, die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit und das Europâische Abkommen iiber Soziale Sicherheit) schweiBten den Europarat und die ILO noch stârker zusammen. Eine gewisse Konkurrenz zwischen den beiden Organisationen verschwand jedoch nie vollstândig. Sie war auf die âhnlichen Themengebiete zurtickzufiihren, fiir die sich beide Institutionen interessierten: ,,The Working Group on Social Questions had noted the existence of certain areas in which the danger of inter-agency overlap might exist. These included vocational training, social security and in particular the social security rights of migrant workers.',r86 Vor allem die Konkurrenz im Bereich der sozialen Sicherheit diirfte den IlO-Verantwortlichen nicht sonderlich gefallen haben, denn dieses Gebiet wurde lange Zeit als ILO-Sonderdomiine betrachtet. Das SelbstbewuBtsein des Europarats auf diesem Gebiet war stark gewachsen, und die StraBburger Organisation ûberlieB dem Genfer Mitstreiter nicht mehr alle Initiativen im Bereich der sozialen Sicherheit. Die Gefahr der Struk-de voir vos besoins satisfaits, vu que je vous promettrai la priorité et que vous n'avtez à payer qu'au reçu des commandes que vous aurez faites. Surtout pas d'initiatives nouvelles car il y aurait alors double emploi. r87 Mit diesem Diskurs erreichte die ILO nur, daB der Europarat seinen eigenen Weg gehen und noch sporadischer mit ihr wirklich zusammenarbeiten wiirde. Erklâren lassen sich die besseren Kontakte zwischen beiden Organisationen durch die allgemeine Lage: Man machte sich nicht zu viele Gedanken iiber môgliche Ûberschneidungen, weil man sich in beiden Organisationen bewuBt war, da3 seit den Verordnungen Nr.3 und 4 eigentlich die EG ein gewichtiges Wort im Bereich der sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer zu sagen hatten. Man kann also die guten Beziehungen zwischen Genf und StraBburg als eine Art SchulterschluB gegenùber den aufkommenden Institutionen aus Luxemburg und Brûssel sehen. Und so geschah es, daB sich immer weniger IlO-Experten nach StraBburg und Europarat-Experten nach Genf begaben, um an Sitzungen der jeweils anderen Institution teilzunehmen. Môglicherweise war man in beiden Organisationen der Ansicht, da3 die Schwerstarbeit geleistet worden war und jeder nun wieder seinen eigenen Aufgaben in seinem Umfeld nachgehen sollte. Die entstehende Kontaktleere liiBt sich sonst nur schwerlich erkliiren. Die IlO-Experten nahmen zum Beispiel zwischen 1963 und 1965 an keiner einzigen Plenarsitzung der Beratenden Versammlung teil: ,,Je peux vous informer que le B.I.T. n'a pas été représenté à l'Assemblée pendant les deux dernières années. t.. ] A mon avis, même si le B.I.T. n'a pas récemment participé aux travaux de I'Assemblée, il serait regrettable d'affaiblir nos liens avec cette importante Organisation.6.lse Interessant ist der Kontext dieses Zitats: Anscheinend war man sich im Europarat nicht sicher, ob man einen Vertreter zur nâchsten Internationalen Ar-

	19s9-1969 1959-1969
	Kapitel lV: Die ILO und die europâischen Regionalorganisationen
	in den 1960er Jahren
	ganisation erklâren. Môglicherweise war das ganze Untemehmen zu ehrgeizig: Es
	sollte ein fiir 16 Staaten geltendes und in enger Anlehnung an die Normen der ILO Zweitens konnten es sich die Experten beider Organisationen aus Zeitmangel immer und der EG verfaBtes Vertragswerk geschaffen werden. Die Vorgaben waren also seltener leisten, an Sitzungen teilzunehmen, die fiir sie zwar vom diplomatischen zahlreich, und nur an einem gut harmonierenden Verhandlungstisch wâre es zu einem Standpunkt wichtig waren, bei denen sie aber kaum neue Erkenntnisse gewinnen positiven AbschluB gekommen. Das Europâische Abkommen ûber Soziale Sicherheit entstand vielleicht auch zu einem Zeitpunkt, wo man sich innerhalb der Mitglied-konnten:
	staaten nicht mehr so sehr auf die internationale soziale Sicherheit konzentrierte, da mit der Europâischen Sozialcharta, den Verordnungen Nr. 3 und 4 (die dann Anfang wie sich die IlO-Bediensteten diese Koordination vorstellten, erweckte aber wieder einmal eher den Eindruck, die ILO wiirde versuchen, die Oberhand tiber die euro-pâische Regionalorganisation zu behalten: Si même, en effet, il faut toujours veiller à tenir grand compte des Beratenden Versammlung und den Sachverstândigenausschufi ftir soziale Sicherheit invitations que nous adresse le B.I.T., étant donné I'extrême im-portance de nos relations avec cette organisation, la réunion à la-des Ministerkomitees: ,,cependant le B.LT. est régulièrement représenté par un der l970er Jahre i.iberarbeitet wurden) und der Europâischen Ordnung der Sozialen Sicherheit mehrere europâische Abkommen das Thema abhandelten und fi.ir viele Staaten einen ausreichenden Schutz n.,r2ifu1sn. r 8s Die Hilfe der IlO-Experten verlagerte sich jedoch auf andere Gebiete, die weniger im Rampenlicht der Ôffentlichkeit standen. observateur auprès du Comité Social et par deux observateurs au Comité d'Expens quelle le Secrétaire Général est cette fois invité ne revêt pas un très En conclusion, le message verbal de M. Morse peut se résumer en matière de Sécurité Sociale."le0 Anscheinend lieB aber auch in diesem Fall die grand intérêt pour le Conseil de l'Europe : les discussions qui y se-ainsi : n'agitez pas la question devant le comité des Ministres, ve-nez en parler directement avec moi, non pas sur la base de vos pro-Teilnahme der llO-Experten zu wûnschen ûbrig, denn kaum einen Monat spâter wa-ront tenues n'entrent guère dans le cadre de nos préoccupations et ren die Mitglieder des Sozialausschusses positiv tiberrascht, als ein IlO-Experte an
	positions mais des miennes, qui sont déjà adoptées sans l,être par le der Sitzung teilnahm:
	conseil d'administration du BIT, et qui nous offrent toutes garan-

180 Rapport de mission. Dix-neuvième session du Comité d'experts en matière de sécurité sociale du Conseil de I'Europe (Strasbourg, l2-15 novembre 1963), von Micheline Birien, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 04-1004-19, S.2.

t9s9-1969 Eine fassend, sondern soll nur den Gesamteindruck ûber die Rolle der ILO in Europa abrunden. Ûber die Zusammenarbeit zwischen der ILO und dem Europarat in der Periode von 1958 bis 1969 ist schon anhand von drei Abkommen ausfiihrlich gesprochen worden. Diese Kooperation konzentrierte sich in den meisten Fâllen auf konkrete Aspekte und auf einige Organe. Deshalb soll nochmals ausftihrlich auf die Zusammenarbeit zwischen diesen zwei Organisationen eingegangen werden. Trotz der ausgezeichneten Zusammenarbeit entstanden zwischen der StraBburger und der Genfer Organisation gewisse Reibungen. 1. Die ILO-Europarat-Beziehungen Abgesehen von dem immer wieder schwelenden Problem des Artikels 3 des Kooperationsabkommens zwischen der ILO und dem Europarat, daswie darge-1959-1969 stelltin regelmiiBigen Abstânden zu einigen MiBstimmungen fi.ihrte, hatte die ILO ein ausgezeichnetes Verhâltnis zum Europarat. turverdoppelung wurde bei einigen gemeinsamen Sitzungen auch angesprochen, aber offenbar wollte niemand wirklich eine bessere Aufteilung der Aktivitâten unter den zwei Organisationen erreichen. Beide Fûhrungen meinten sicherlich, der Konkurrent wtirde mit der Zeit nicht mehr in der Lage sein, der eigenen Organisation Schaden zuzufiigen. Dennoch hâtte man von beiden Organisationen erwarten kônnen, da3 sie sich besser abstimmen wûrden, um eben doppelte Strukturen und zweimal geleistete Arbeit zu verhindern. IlO-Generaldirektor Morse hatte zwar versucht, die Arbeiten des Europarates mit denen seiner Organisation zu koordinieren. Die Art und Weise, ties Ab Anfang der 1960er Jahre wurden jedoch die Kontakte zwischen dem Europarat und der ILO immer seltener. Mindestens zwei Grûnde erkliiren diese ,Distanzierung': Erstens konzentrierten sich die beiden Organisationen jeweils auf andere Schwerpunkte. Die ILO investierte immer mehr Zeit und Geld in die technische Zusammenarbeit, wiihrend der Europarat sich den Menschenrechten widmete. | 87 4 l4onrbur Modinos, von S. Sforza , 10.9 .1963, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 248 I (Vol. 3)' s. 5.

t9s9_1969 elles concement un secteur trop particulier et trop technique du domaine Social.lss beitskonferenz nach Genf entsenden sollte oder nicht. Um sich einen genauen ûberblick zu verschaffen, wurde unter anderem die Anwesenheit der IlO-Experten bei den Sitzungen der Beratenden Versammlung beriicksichtigt, da man der Ansicht war, daB die Internationale Arbeitskonferenz und die Sitzungen der Beratenden Versammlung eine iihnliche Funktion ausiibten. Eine Abwesenheit der IlO-Experten bei den Sitzungen der Beratenden Versammlung lâBt sich durch die groBe Bandbreite an behandelten Themen rechtfertigen. Nichtsdestotrotz entsandte die ILO regelmâBig Vertreter (hauptsâchlich Guy Perrin und Helmut Creutz) in die zwei auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit wirklich aktiven Gremien, nâmlich in den SozialausschuB der 188 Nsls à I'attention du Service des relations extérieures. von J. Archiv: Aktenmappe 2482 (Vol. S). 189 Nels à I'attention de M. le Secrétaire Général Adioint.

  Und da die wichtigsten Entscheidungen in den Gremien und Ausschùssen des Ministerkomitees gefiillt wurden, vernachlâssigte man in Genf die Sitzungen der verschiedenen an die Beratende Versammlung angegliederten Organe, wie eben die des Sozialausschusses. Eine solche Haltung erscheint in Anbetracht des Zeit-und Geld-Vernachlâssigen der Beratenden Versammlung hatte die ILO immer einen Teil des Europarats gegen sich. Um wirklich die ganze Institution auf ihrer Seite zu haben, hâtte die Genfer Organisation wohl mehr Zeit und mehr Experten mobilisieren mtissen. Weiter oben wurde vermehrt auf die kritischen Bemerkungen der Beratenden Versammlung tiber die ILO hingewiesen. Die ILO unternahm jedoch nie wirklich etwas, um eine Verbesserung herbeizuftihren.2. Die Kontakte zu den Europâischen Gemeinschaften Die Kontakte der ILO mit den EG konnten nie wirklich so intensiv sein wie die mit dem Europarat, da die verschiedenen Gremien der EG den IlO-Experten bei weitem nicht so zugânglich wtren, wie es der Fall in StraBburg war. Diese Ausgangslage bewirkte, daB beide Parteien selber andere Kontaktmôglichkeiten ausarbeiten muBten, um miteinander zu arbeiten. Die ILO versuchte jedoch lange Zeit vergeblich zu erwirken, in allen Gremien der EG vertreten zu sein. Der letzte nachge-959-I 969 wohl bei diesem Treffen der Wunsch nach engen Beziehungen zwischen der ILO und den EG beteuert \ilurde.le6 Dies zeigt, wie sehr die Kontakte auf hôchster Ebene positiv verlaufen kônnen, wâhrend der Umgang zwischen den Experten, also auf den Ebenen, wo die alltagliche Arbeit gemacht wird, sehr rauh sein kann. Im Endeffekt wurde aber eine fiir beide Seiten annehmbare Lôsung gefunden und die IlO-Experten

	Ainsi le Pré-
	sident de la Commission (M. Molter, Belgique), l'un de ses vété-
	rans (M. Radius, France) et le rapporteur (Mme Seweriin) m'ont
	manifesté leur plaisir de voir, à cette occasion, un représentant de
	I'OIT, dont l'absence prolongée avait été déplorée, tandis que les hatten weiterhin eine groBe Bedeutung bei allen technischen Sozialfragen. Im Juli
	membres du Secrétariat (M. Tennfiord, M. Adinolfi) me confir-1962 wurden in einem intemen IlO-Dokument die wichtigsten Kooperationsbei-
	maient que tel était effectivement le sentiment des membres de la spiele der ILO mit den EG zusammengefaBt. Die Liste beinhaltete zehn Beispiele, die
	Commission, que le détachement de I'OIT avait déçus.tet sich in Studien, finanziellen Teilnahmen oder technischer Zusammenarbeit nieder-
	Die Distanzierung der ILO bedeutete fiir den Europarat einen Prestigeverlust, denn schlugen.leT Die Reibungen in der Verwaltungskommission konnten also nicht ver-
	die Teilnahme eines einzigen IlO-Experten an Europarat-Sitzungen konnte so inter-hindern, daB es zu einer engen Kooperation der ILO mit den verschiedenen Dienst-
	pretiert werden, als wiirde man in Genf die Sitzungen des Europarats als wenig er-stellen der EG kam.
	tragreich fiir die ILO betrachten.
	ter d'une manière également automatique aux réunions des princi-
	paux organes de la Communauté, c'est-à-dire de la Commission, du faBte sich kaum mit der sozialen Sicherheit oder allgemeiner mit der Sozialpolitik,
	Conseil des Ministres, de I'Assemblée parlementaire et du Conseil sondern konzentrierte sich auf Punkte wie die Zusammenarbeit in den Bereichen der
	économique et social européen. Ces organes étant autonomes, la Fortbildung, der Sicherheit und der Hygiene am Arbeitsplatz, die technische Zusam-
	pas pouvoir pour engager le Conseil des Ministres, I'Assemblée mangels âuBerst logisch; sie kann jedoch im Rahmen der Beziehungen zweier Orga-Commission de la Communauté maintient, de son côté, qu'elle n'a menarbeit beider Lânder auf dem afrikanischen Kontinent oder die finanzielle Teil-
	nisationen zu erheblichen Spannungen fi.ihren, die schlieBlich in einem Bruch enden parlementaire et le Conseil économique et social.le2
	kônnen. So weit kam es zwischen der ILO und dem Europarat nicht, aber durch das
	le0 ;6;6.

Die beiden Organisationen konzentrierten sich offensichtlich so sehr auf ihre eigenen Aufgabengebiete, daB sie ganz einfach nicht mehr die Energie hatten, an den Debatten der Partnerorganisation teilzunehmen. Vielleicht fiel auch die Enttâuschung auf beiden Seiten ins Gewicht. V/ie gesehen, hatten beide Organisationen nach dem Krieg hohe Erwartungen in sich und in ihre Mitglieder gesetzt. Sie konnten sie aber nur zum Teil erftillen. Ûber die Grtinde dieses Scheiterns ist schon ausfiihrlich berichtet worden, aber man darf annehmen, daB beide Organisationen sich von der Partnerschaft mehr erhofft hatten, als im Endeffekt dabei heraussprang. Seitens der ILO beschrânkte man sich deshalb nach einigen Jahren darauf, nur noch in den Gremien anwesend zu sein, die ftir die Genfer Organisation wirklich von Interesse waren. l9l p6un;qn de la Commission Sociale de Strasbourg, 27 septembre 1965, Rapport de Archiv: Aktenmappe IGO 04-12, S.2. l'Assemblée Consultative du Conseil de I'Europe. Mission, von Jacques Lemoine, 289.1965, in: ILO-1959-1969 wiesene Versuch stammt vom Juli 1962: Cependant, depuis la conclusion de I'Accord [du 7 juillet 1958 entre I'O.I.T. et la Communauté, C.G.], la question de la représentation réciproque n'a toujours pas été réglée. En effet, I'O.I.T. maintient que, pour accorder à la Communauté le droit de se faire représenter automatiquement aux réunions de la Conférence internationale du Travail et du Conseil d'administration, elle doit exiger que la Communauté reconnaisse à I'O.I.T. le droit de se faire représen-Die schwierige Kooperation bei der Ausarbeitung des Europâischen Abkommens ùber die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer hatte die Kontakte I Die Verwaltungskommission hâtte iibrigens bei weitem nicht ausgereicht, um alle Aspekte zu erôrtem, die beide Organisationen betrafen, und wo eine gemeinsame Arbeit sinnvoll erschien. Aus diesem Grund wurde auf Grundlage des Kooperationsabkommens vom 15. Juli 1958 im Oktober und November 1961 die Enichtung einer permanenten Kontaktstruktur beschlossen. Sie erhielt den Namen ,,Permanenter KontaktausschuB" (,,Comité permanent de contact'6),1e8 was eigentlich regel-miiBige Treffen zwischen den beiden Organisationen impliziert hâtte. Nach der formellen Grûndung des Ausschusses verging aber fast ein Jahr, bevor Vertreter beider Institutionen zusammentrafen. Die erste Zusammenkunft fand nâmlich erst am 20. September 1962 statt. Ziel der ersten Sitzung war es ,,d'assurer la coordination des liaisons et de la collaboration entre le Bureau international du Travail et de la Commission de la Communauté économique européenns".lee Die Tagesordnung be-196 Rapport de Mission, I .5.1959, in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO 051-2, S. L 197 Principaux exemples de collaboration entre le B.l.T. et la C.E.E., in: ILO-Archiv: Aktenmappe z l5-15-1. s. r.

  t9s9-1969 nahme an weiteren Projekten.200 Democh hatte man sich auch entschlossen, das Thema des Sozialen anzusprechen. Der Punkt auf der Tagesordnung war auch sehr ehrgeizig: ,,Collaboration au sujet de l'harmonisation des systèmes sociaux européens'É2ol Die Harmonisierung sollte in einer ganzen Reihe von Bereichen, wie den Berufskrankheiten, der Arbeitszeit, dem Schutz von Frau und Kind, den Tarifverhandlungen und auch der sozialen Sicherheit, erreicht werden. Es handelte sich dabei einzig um Vorstellungen der Kommission. Die ILO nahm die Gelegenheit wahr, wieder einmal ihre Dienste anzubieten: ,,M. Rens a assuré les représentants de la Commission que les experts du B.I.T. se tiendraient à la disposition de la C.E.E. pour I'aider dans ses efforts d'harmonisation des systèmes sociaux européens."zl2 Da das Treffen fiir beide Seiten sehr erfolgreich verlief, wurde vereinbart, die nâchste Sitzung eventuell im Januar 1963 stattfinden zu lassen.2o3 Dazu kam es nicht, obwohl die ILO ab Dezember 1962 versuchte, mit der Europâischen Kommission einen Termin zrr vereinbaren.204 Als Erkliirungen wurden verschiedene dringlichere Angelegenheiten angegeben: Die langwierigen Verhandlungen mit GroBbritannien ûber einen Beitritt zur EWG und die ûber den Assoziierungsvertrag der EV/G mit den afrikanischen Staaten hatten alle Beamten der Kommission so sehr in Anspruch genommen, daB andere Themen in den Hintergrund gerieten.2}s Zwar stellten die Die ILO hielt sich vorerst zurûck, neue Vorschlâge zu machen, da aber seitens der Europâischen Gemeinschaften nichts unternommen wurde, unterbreitete die ILO schlieBlich einen neuen Termin: Am 9. Januar 1964 fand, endlich die zweite Sitzung des Permanenten Kontaktausschusses s611.208 HauptanlaB ftir das Treffen war die technische Zusammenarbeit im Kongo, die zwischen der ILO und der EWG besser koordiniert werden sollte. Da die Ergebnisse dieser zweiten Tagung so enttâuschend waren, wurde ein ftir Juli 7964 vorgesehener Termin gestrichen. Die beiden Organisationen lieBen die Kontakte ûber diesen AusschuB vorerst ein Jahr lang ruhen, bis sie einen neuen Versuch unternahmen. Die Tagesordnung der dritten Sitzung bot darûber hinaus kaum genûgend Gesprâchsstoff fi.ir die Einberufung des Permanenten Kontaktausschusses: Ein Meinungsaustausch tiber die Zusammenarbeit zwischen der ILO und der EWG auf dem Gebiet der technischen Hilfe in Afrika und in anderen Weltregionen, das Internationale Zentrum fiir technische und berufliche Fortbildung und die Zusammenarbeit zwischen der ILO und der EWG im sozialen Bereich, wobei nur die Fortbildung und die Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz Die Kontakte wurden im Gegenteil noch sptirlicher, und diese Tendenz verstÈirkte sich mit dem Ausbau der EG: ,,Les liens, autrefois relativement étroits, qui existaient entre le BIT et la CECA, se sont progressivement affaiblis au fur et à mesure du développement de la Communauté économique européenne qui a pris le pas sur l'institution créée par le Traité de Paris, surtout depuis la fusion des exécutifs."2l I Die Beziehungen wurden zwar nicht schlechter. Sie wurden aber vor allem oberflâchlicher und brachten der ILO keine Vorteile und keinen Fortschritt. Das einzige Gebiet, auf dem die Zusammenarbeit positiv verlief, war weiterhin die soziale Sicherheit. Die Kooperation lief dort unter anderem deshalb so gut, weil die ILO Guy Perrin damit beauftragt hatte, sich auf die soziale Sicherheit der europâischen Staaten zu konzentrieren und besonders ftir die EG zu arbeiten. Ab 1962 wurde Guy Perrin von Helmut Creutz untersttitzt, der kurz davor IlO-Bediensteter geworden war'.212 Es handelte sich oft um eine sehr technische Hilfe und um die Verbesserung von vorhandenen Texten. So half die ILO den EG, die Verordnungen Nr. 3 und 4 auf die Saisonarbeiter und grenzûberschreitenden Arbeitnehmer auszudehnen.2l3 AbMarz 1964 wurden die IlO-Experten auch damit beauftragt, an der Revision der Verordnungen Nr. 3 und 4 zu arbeiten, die sich bis in die l970er Jahre hinzog.2l4 Die von Guy Perrin und Helmut Creutz geleistete Arbeit ûberschritt also nie einen von den EG im voraus festgelegten Arbeitsrahmen. Die Hilfe war so technisch, daB man auf keinen Fall eine groBe Rezeption durch die Ôffentlichkeit erwarten konnte. Es gibt, so scheint es, keine Verôffentlichungen ûber die Zusammenarbeit der ILO und der EG in der Verwaltungskommission oder bei der Revision der Verordnungen Nr.3 und 4. Offenbar war diese diskrete Arbeitsstimmung ein Vorteil ftir alle Parteien: ,,La collaboration entre le BIT et la CEE dans le domaine de la sécurité sociale est si étroite et active qu'elle ne fait guère parler d'elle, mais la CEE y attache beau-Cet état des choses tient pour partie au fait que la CEE ne tient pas de réunions comparables à celles des Conseils d'administration ou des Conferences des autres organisations..." die ILO nicht in der Lage gewesen wâre, auch auf diesem Gebiet die Kontakte aufrechtzuerhalten, wenn die EG kein so groBes Interesse gehabt hâtten. Die ILO konnte jedoch auf den Gebieten, auf denen sie sich so viel vorgenommen hatte wie bei der Harmonisierung und der Koordinierung der sozialen Sicherheitssysteme, keine Verbessenmgen herbeiftihren. Die EG bestimmten die Themen, und die IlO-Experten konnten nichts anderes tun, als ihre Arbeit zu verrichten. Es war ihnen kaum môglich, die Tagesordnung zu veriindern, um eigene Interessen zu vertiefen. Es wurde immer deutlicher, das die ILO zunehmend an Einflufj verlor. Die EG investierten immer mehr in Programme, die eigentlich in das Ressort der ILO gehôrten: ,,L'extension fournie aux Communautés dans le domaine de la sécurité sociale à I'Europe des dix-sept, à I'Amérique centrale, à I'OCAM et à I'QERS constitue une démonstration frappante de cette th|5s.(6216 Die EG machten der ILO sogar auf einigen ihrer traditionellen Arbeitsfelder Konkurrenz. Diese Entwicklung setzte nicht erst Ende der 1960er Jahre ein. Schon zum Beginn der 1960er Jahre hatte die Ûber die Vorbereitungen und die Aufgabenverteilung bei der Konferenz ist nur âuBerst wenig bekannt. Die llO-Archivmappen enthalten nur die bei der Konfercnzoffiziell verteilten Dokumente, und die Historischen Archive der EG umfaBten zum Zeitpunkt der Einsicht noch immer nicht die Dokumente der 1960er Jahre, obwohl die rechtliche Spenfrist schon liingst abgelaufen war. Die spiirliche Dokumentationslage kônnte aber auch ein Hinweis auf die Schnelligkeit sein, mit der diese Konferenz anberaumt wurde. Ûber die europâischen llO-Regionalkonferenzen wurde immer Jahre im voraus debattiert, gerechnet und gesprochen. 'Wenn die Konfercnz von Dezember 1962 in so kurzer Zeit organisiert wurde, dann wiire das ein weiteres Indinz fiir die steigende Dynamik und Effizieru der EG im Gegensatz zur ILO, wo der Verwaltungsrat immer wieder liingere Debatten ûber alle môglichen Themen fiihrte. Selbst wenn die Aussage von Jean Hasse und Jacques Jean Ribas stimmt, daB die Konferenzvorbereitungen schon 1960 begannen, dann sind zwei Vorbereitungsjahre immer noch wenig im Vergleich zu den Anlaufzeiten, die die ILO fiir Regionalkonferenzen benôtigte. Die Einladung der ILO zu dieser Konferenz wurde jedenfalls erst Anfang April 1962 verschickt,zta was zwar fiir eine Einladung nicht zu spât, aber doch relativ kurzfristig ist, wenn man bedenkt, daB die ILO selbst an der Organisation der Konferenz beteiligt war. Da es die erste Konferenz dieser Art war, die von den EG organisiert wurde, kann man vefinuten, daB die europâische Organisation zum Teil auf die Hilfe der Genfer Organisation angewiesen war. Schon vor der eigentlichen Konferenz bedankte sich eines der Mitglieder der Kommission, Programme mit der Genfer Organisation einlassen. Die ILO-Experten hingegen \ryaren nicht gewillt, sich mit der passiven Rolle des ,,documentaliste*232 zu begniigen, und versuchten, ihre EinfluBmôglichkeiten zu erweitem. Dabei zeigle sich in aller Deutlichkeit, daB die ILO es selber nicht mehr in der Hand hatte, die EG zu einer Umstimmung ihrer Position gegenûber der Genfer Organisation zu bewegen. Es waren zu viele externe und interne Faktoren vorhanden, auf die die ILO nur schlecht einwirken konnte. Der von auBen ausgetibte Druck erlaubte es den Gemeinschaftsorganen nicht mehr, allzu viel Rûcksicht auf die anderen Organisationen zu nehmen. Es muBten Resultate vorgelegt werden, und die langsuune, ûber den llO-Verwaltungsrat verlaufende Methode verzôgerte den ganzen Handlungsmodus viel zu selu'.233 Die Stimmung in den Beziehungen der Genfer Organisation mit ihren Brûsseler und Luxemburger Pendants hing auch stark vom Interesse der jeweiligen Kommissare an der ILO ab. Bei einem zu offenen Desinteresse seitens des fi.ir soziale Angelegenheiten zustËindigen Kommissars konnten die ILO-Verantwortlichen kaum mehr regelmiiBige Kontakte mit den verschiedenen Dienststellen der Kommission und der Hohen Behôrde pflegen.23a Das fiir die EG interessanteste Merkmal der ILO hâtte vielleicht ihr dreigliedriger Aufbau bilden kônnen, der es erlaubte, am Puls der Sozialpartner zu sein. Dobbernack und Stack) noch geschafft, an fast allen bedeutsamen Projekten der sozialen Sicherheit in Europa teilzunehmen. Diese Erfolge verdeckten jedoch den schleichendenZerfall der ILO in diesem Bereich, der damit zusammenhing, daB sie sich auf den anderen Kontinenten engagieren muBte. Die EG legten genau den umgekehrten Weg zurûck: Die EGKS war auf ein Sondergebiet spezialisiert gewesen, was erste Erfahrungen im Umgang mit Mitgliedstaaten erlaubte und eine grobe Richtlinie ftir die spâteren Projekte aufzeigte. Auf Grund des Erfolges der EGKS wurden dann

	1959-1969 1959-r969 1959-t969
	Verhandlungen mit GroBbritannien einerseits und mit den afrikanischen Llindem andererseits durchaus wichtige Angelegenheiten ftir die Europâische Kommission thematisiert wurden.2oe Ob eine vierte Sitzung des Permanenten Kontaktausschusses stattfand, ist aus den Akten nicht ersichtlich. Insgesamt fiillt die Beurteilung der Beziehungen zwi-schen der ILO und den EG aber nicht besonders positiv aus, denn die Zusammenar-beit brachte in den 1960er Jahren in allen Bereichen kaum Fortschritte. Die einzige Europâische Kommission beispielsweise eine Konferenz ûber die soziale Sicherheit organisiert. en décembre 1962 -qu'à titre d'observateurs et de n'intervenir dans les débats que pour les mises au point de caractère technique qui s'avéreraient nécessaires. Les résultats de la Conference furent ainsi considérablement lipil{s.z t z Euratom und vor allem die EWG ins Leben gerufen. Die entstandene Dynamik (die nattirlich nicht rtickschlagsfrei verlief) beschleunigte die gesamte Integrationsbewe-gung innerhalb der Gemeinschaft. Die Entscheidungsverfahren muBten beschleunigt werden, und deshalb kam eine Zusammenarbeit mit der Genfer Organisation immer seltener zustande. Man kann fast sagen, daB durch die unterschiedliche Ausrichtung (die EWG war wirtschaftlich, europâisch, wâihrend die ILO sozial, universal war) eine unausweichliche Entfremdung stattfand. Es sind diese Unterschiede, die das Scheitern der Kooperationsbemiihungen zwischen der ILO und den EG verstiindlich machen. Kapitel v: Die eigenstândigen Bemûhungen der rLo in Europa nicht auf zu konkrete Die Ablehnung der Einberufung von Konferenzen mit den Sozialpartnern seitens der Da die Zusammenarbeit mit den europâischen Regionalorganisationen a) Die Konferenz von Dezember 1962 Mitgliedstaaten bewirkte aber genau das Gegenteil. Die ILO wurde wahrscheinlich nur bedingt Erfolg hatte, muBte die ILO auf ihre eigenen Programme zurûckgreifen, dar, aber mit dem Vorbringen dieser Entschuldigungen wurde auch deutlich, wie zweitrangig die Kontakte mit der ILO waren. Diese muBte sich deshalb gedulden, und es wurde seitens der europâischen Institution als neuer Termin Mai 1963 vorge-Ausnahme bildete anscheinend die soziale Sicherheit.2l0 Im Gegensatz zum Europa-rat, der den llO-Experten seine Organe ôffnete, verhinderten die EG eine Teilnahme der externen SachverstÈindigen, was nattirlich die Kooperation zwischen der ILO und Von den Ergebnissen her brachte diese Konferenz kaum Fortschritte. Sie steht aber stellvertretend ftir das neue BewuBtsein der EG und ftir den sich langsam vollziehenden EinfluBschwund der ILO im Bereich der sozialen Sicherheit. Wenn ab Oktober 1964 fiir manchen EG-Verantwortlichen noch uninteressanter. Sie muBte um ihren EinfluB in Europa aufrecht zu erhalten. Die Lage hatte sich aber seit den von daher den Schwerpunkt auf andere Qualitâten setzen, wie zum Beispiel die von Anfiingen des europâischen Wiederaufbaus stark verândert. Die ILO hatte sich be-ihr ausgearbeiteten Konzepte im Bereich der Sozialpolitik.235 mûht, mit (fast) allen europâischen Regionalorganisationen Kooperationsabkommen schlagen.206 Das Desinteresse der europâischen Kommissare an der ILO wurde immer offenkundiger: ,,La réunion suivante devait se tenir à Bruxelles en juillet den Europâischen Gemeinschaften erschwerte. Die unterschiedlichen Strukturen sind jedoch nicht die einzige Ursache fiir diese abwehrende Haltung, denn sonst hâtte man man darûber hinaus die grundlegende Idee dieser Konferenz kennt, kommt noch deutlicher zum Vorschein, wie die EG ihren Fûhrungsanspruch in der europâischen Das Hauptproblem in den Beziehungen zwischen der ILO und den EG abzuschlieBen: Europarat, EGKS, EV/G, OEEC. Diese Regionalabkommen und vor lag jedoch wahrscheinlich nicht so sehr in den bis jetzt erôrterten Problemen, sondem allem die Dienste der ILO hatten nach Auffassung ihrer Fùhrung zu einer gewissen 1963, mais elle fut décommandée à la dernière minute, deux des trois commissaires vielleicht eine Besserung der Lage durch die Neugestaltung der Organe Mitte der Politik und in diesem Fall der Sozialpolitik unterstrichen, auch wenn die Regierun-in der fiir beide unterschiedlich verlaufenden Entwicklung. Die ILO hatte sich nach Dynamik geftiht.236 Der AbschluB von Abkommen hatte die Regionalorganisationen intéressés ayant préferé les fastes pontificaux à la réunion du Comité de contaç1J207 1960er Jahre verzeichnen kônnen. Die Fusion der Exekutivorqane der EG am l. Juli 208 cf. Deuxième réunion du Comité permanent de contact (Bruxelles, 9 janvier 1964) (l/4732/64-F), in: ILO-Archiv: Aktenmappe IGO llt-2-1. Arch iv: Aktenmappe IGO 05 I -2-I . dont l'objet était d'amener les intéressés à se prononcer sur cette Konferenz hâtten ebenfalls Bestandteil einer llO-Regionalkonferenz sein kônnen: 209 cf. Comité permanent de Contact B.l.T./C.E.E. Troisième réunion, Genève, I I mars 1965, in: ILO-gen im Endeffekt den vorstellungen der Kommission nicht entgegenkamen: C'est pourquoi dès 1960,la Commission prépara une Conference européenne sur la Sécurité sociale essentiellement consultative, Lionello Levi Sandri, fiir die Hilfe der ILO.2re Die Themen der vom 10. bis zum 15. Dezember 1962 stattfindenden dem Zweiten Weltkrieg trotz exzellenter Voraussetzungen nur mit Miihe an die aber nicht daran gehindert, ihren eigenen Weg zu gehen, um sich frûh von der Genfer neuen Tendenzen in der sozialen Sicherheit und der Sozialpolitik anpassen kônnen. Organisation selbstândig zu machen. Die Beziehungen zwischen der ILO und den In den 1950er Jahren hatte sie es dank der bestehenden Netze mit den nationalen Ex-perten und der hervorragenden Arbeit einzelner IlO-Bediensteter (Zelenka, Regionalorganisationen wurden auch unter ganz anderen Voraussetzungen offiziell
	232 itoi6.,3.2.
	européennes, von Jacques
	376

210 Mémorandum sur la collaboration entre I'Organisation internationale du Travail et la Communauté économique européenne, 1l .

7 .1962

, in: Ilo-Archiv: Aktenmappe Z I 5-I 5-I , s. 2. ,,Non seulement les réunions du Comité de contact sont-elles très espacées mais, sauf dans le domaine de Ia sécurité sociale, les relations entre services généraux et techniques du BIT et de la CEE sont fort distantes, voire inexistantes, et I'échange de renseignements et de documentation extrêmement

réduit. 1959-1969 

1967 hatte ebenfalls keine positiven Auswirkungen auf die Kontakte der beiden Organisationen. 2l I gonri66lations sur les relations entre le BIT et les Communautés européennes, von Jacques Lemoine, 8.

3 .1972

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 1 5-I 5-I , S.

I . 212 

Gesprâch mit Giovanni Tamburi, ehemaligem Leiter der IlO-Abteilung frir soziale Sicherheit, 14. April2000. 213 cf. TROCLET, Léon-Eli: Eléments, S.

299. 2t4 

"1.

Brief von Jacques-Jean Ribas an Antonin Zelenka,25.

3.1964

, in: IlO-Aktenmappe SI 12-4, s. l. 1959-1969 coup de prix, et c'est un atout à ne pas négliger."2ts Es ist daher gar nicht auszuschlieBen, da8 215 Troisième réunion du Comité permanent de contact BIT/CEE, von Jacques Lemoine, in: ILO-Archiv:Aktenmappe IGO 051-2-1, S. 5. 216 Considérations sur les relations entre Ie BIT et les Communautés européennes, Lemoine, 8.3.1972, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-15-1, S.2. 37r 16.12.1964, von Jacques 1959-r969 notion d'harmonisation en sécurité sociale. [...] Or, les gouvemements n'acceptèrent de participer à cette Conferencequi eut lieu 233 Considérations sur les relations entre le BIT et les Communautés Lemoine, 8.3.1972, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l5-15-1, S. l. 234 ;6i4., g. 1.

235 Considérations supplémentaires sur les relations entre le

BIT et les Communautés, mars 1972. in: 

  ) hatte man seitens der ILO nicht mit den Konsequenzen des Kalten Krieges gerechnet. In Anbetracht dessen muBte sie ihre gesamte europâische Regionalpolitik wieder ùberdenken, denn die ILO war weder auf zu unterschiedliche Staatssysteme vorbereitet, wie es der Streit um die Dreigliedrigkeit zwischen den westlichen Arbeitgebervertretern und den Ostblockstaaten belegte, noch war sie darauf eingestellt, unterschiedliche Programme fiir West-und Osteuropa zu schaffen. Die ILO versuchte, unter keinen UmstÊinden Partei fiir die eine oder andere Seite zu ergreifen, um die Annâherungsbestrebungen nicht zunichte zu machen. Sie konnte ihre Ideen zu diesem Themengebiet nicht immer passend vermitteln, denn sie wurde zum Beispiel als ,,1'Organisation la plus réactionnaire du monde'(237 a!gs51.mpelt, obwohl sich ihre Direktoren immer wieder fiir eine Annâherung zwischen dem Osten und dem Westen eingesetzt hatten. ProzeB zu schnell.2a6 Man wollte sich in Genf mehr Zeit lassen, um in Ruhe nachzudenken, ob eine Regionalkonfereru angebracht sei oder nicht. Wie zweideutig die Haltung der llO-Offiziellen war, belegt der Bericht zum Treffen mit Cool. Auf Cools Anfrage hinsichtlich einer neuen Europâischen Regionalkonferenz steht im Protokoll folgende Antwort: ,,M. Rens a donné I'assurance que le Bureau était prêt à renouveler cette intéressante expérience." Am Rand steht aber ein groBes Fragezeichen, was bedeutet, daB einer der Berichtempftinger (der eine hôhere Funktion gehabt haben muB, da das Dokument aus dem Btiro des Generaldirektors stammt) ûber den Vorschlag hôchst iiberrascht war. Noch ûberraschender war anscheinend fiir den Leser der Vorgang, den Jef Rens vorschlug: Ztxrt Satz ,,Il a ajouté que les organisations syndicales européennes ont elles-mêmes les moyens d'intéresser le Conseil de I'Europe à formuler une telle demande, que le Bureau serait ensuite tout disposé à satisfaireé(247 befinden sich am Rand ebenfalls ein Frage-und ein Ausrufezeichen. Diese Analyse verdeutlicht die Uneinigkeit zwischen den ver-Als die ILO dann beim Generalsekretâr des Europarats wegen einer eventuellen Teilnahme des Ostens nachfragte, antwortete man tatsâchlich, daB man gegen eine Anwesenheit von osteuropâischen Beobachtern nichts einzuwenden habe.24e Gleichzeitig wurde die gleiche Hinhaltetaktik wie im Vorfeld der ersten Europâischen Regionalkonferenz angewandt: Die ILO-Leiter verschoben das môgliche Datum der zweiten Regionalkonferenz in Europa auf einen immer spâteren Termin. Zuerst wurde argumentiert, daB aus Zeitmangel eine Konferenz im Jahre 1965 unmôglich stattfinden kôru1e.250 Das mùBige Spiel zog sich dabei wiederum ûber mehrere Jahre hin. Schon Anfang 1965 verkûndete David A. Morse informell, die Organisation einer Konferenz sei vor 1967 kaum zu bewerkstelligen.zsl Auch wenn bei der ILO immer wieder finanzielle Engpâsse eine entscheidende Wirkung auf das Abhalten von solchen Veranstaltungen hatten, so ist es schon verwun-Waline (meilleure utilisation des fonds pour un autre but), et d'autre part, le report après 1968 de cette conference, avaient certains piltisans."2sz Trotz der unklaren Position der IlO-Fiihrungsriege und der abwehrenden Haltung der Arbeitgebervertreter des Verwaltungsrates kam es langsam zu Fortschritten. Zwischen den beiden Organisationen hatte man sich schon im November 1964 ûber eine môgliche, zum Teil von den Gewerkschaften angeregte Tagesordnung Gedanken gemacht. Die Meinungen gingen in einigen Aspekten stark auseinander, aber immerhin war man sich in den Grundzi.igen einig. So hatte man sich verstiindigt, einen Punkt ûber die Ratifizierung der IlO-Ûbereinkommen und einen weiteren ûber die Harmonisierung der Sozialpolitik auf die Tagesordnung zu setzen. Da zwei Themenbereiche nicht reichen wùrden, wurde noch nach einem dritten Tagesordnungspunkt gesucht. Der GeneralsekretÊir des Europarats schlug die Reduzierung der Arbeitszeiten vor, obwohl dieses Thema einen gewissen Konfliktstoff in sich barg.zsr Selbst wenn in regelmiiBigen Abstiinden Fortschritte zu verzeichnen waren, mufJte man auch immer wieder Rtickschlâge hinnehmen. [m April 1965 stellte plôtzlich die ILO den Anspruch, die Konferenz allein einzuberufen, obwohl sie bis zu diesem Zeitpunkt sich so verhalten hatte, als wiirde sie die ganze Initiative dem Veranstaltung zu verhindem.2s6 Die neue Gegenlage innerhalb der verschiedenen Gruppen der ILO hatte ebenfalls Konsequenzen fiir die Handlungsfiihigkeit ihres Generaldirektors. Zwar gab die IlO-Leitung ihre vorsichtige Haltung bei der ILO-Leitung nie ganz auf, aber in Anbetracht der Vorgesprâche tiber eine vorlâufige Tagesordnung und der sichtlichen Fortschritte hatte man eine Beschleunigung des Verfahrens erwarten kônnen. Die stark divergierenden Haltungen der Arbeitgeberund Arbeitnehmervertreter innerhalb der ILO hinderten David A. Morse jedoch stiindig daran, seine auf Vorsicht basierende Position aufzugeben und das Thema einer neuen Konferenz ôffentlich anzusprechsn.2sT p)ftsrne Probleme, wie zum Beispiel die Beziehungen zu den Regionalorganisationen, waren dabei flir die ILO offenbar nie das Haupthindernis ftir die Einberufung einer europâischen Konferenz. Es waren hauptsâchlich die Animositat zwischen den Arbeitgebern und den Arbeitnehmem innerhalb der ILO und die finanziellen Engpâsse, die die ILO daran hinderten, im Bereich der Regionalkonferenz zur Entfaltung zu kommen. Die Reibungen der verschiedenen Gruppen untereinander zeigen, daB diese unter keinen UmstZinden Konzessionen machen wollten, obwohl die Genfer Organisation ein Forum der Anniiherung und der Diskussion ftir die Sozialpartner sein sollte. Die Tatsache, daB man sich erst nach der Auswahl der beiden anderen Konferenzjahre auf dieses Jahr fÏir die Europâische Regionalkonferenz einigen konnte, dokumentiert die zweitrangige Position Europas im ILO-ProgftImm. Zu keinem Zeitpunkt wurde erwogen, eine der anderen Regionalkonferenzen zu verlegen, um sich auf Europa konzentrieren zu kônnen. Das Problem der Finanzierung der Konferenz wurde selbst vom Generaldirektor angesprochen, denn die ILO hatte immer auf die Abhaltung von Konferenzen in Mitgliedstaaten gehofft, um ihren Anteil an den Kosten reduzieren zu kônnen: Le Directeur général a expliqué ensuite qu'on avait de plus en plus de diffrcultés à trouver des pays hôtes désireux de recevoir les conférences régionales de I'O.I.T., compte tenu du fait que si la moitié des dépenses impliquées par de telles conferences était couverte par I'O.I.T., I'autre moitié devait être couverte par le pays hôte.zsr Allem Anschein nach wollte man dieses Verfahren Ëindern, denn es fanden sich immer weniger Staaten, die bereit waren die Hâlfte der Kosten zu ûbernehmen. Eine Bediensteten der ILO war man sich ûber den Sinn der vorgesehenen Sitzung in einem solchen Kontext nicht mehr sicher. Und im September 1968 wurde dann selbst bei der llO-Leitung eine môgliche Verlegung der Konferenz in Erwâgung gezogen, auch wenn bestimmte Bedingungen vorausgesetzt wurden: Bediensteten der ILO ûberzeugt, durch ihre guten Dienste eine Anniiherung zwischen dem Osten und dem Westen zu erreichen. V/ie man heute weiB, hatte eine Politik der guten Dienste im Ost-West-Konflikt keine Zukunftsperspektiven. Die ILO hâtte sich deshalb mit einer Teilung Europas in zwei Regionen abfinden und Regionalkonferenzen in beiden Hâlften des Kontinents organisieren mûssen. Sie fand aber erst 7974 statt, also fast fiinf Jahre nach dem ursprûnglichen Termin.2sr Das ganze AusmaB des Scheiterns der Bemtihungen der ILO in Europa wurde nach Auffassung von Robert W. Cox durch zwei Ereignisse verdeckt, die sich beide 1969 abspigllsn'282 Durch den Besuch von Papst Paul VI. bei der Internationalen Arbeitskonferenz vom Juni 1969 und die Verleihung des Friedensnobelpreises am 10. Dezember 1969 konnte der Eindruck erweckt werden, die ILO wtirde im sozialen Bereich immer noch eine bedeutende Rolle spielen. Im Gegensatz zu den Regionalkonferenzen, den Expertentreffen, den internationalen Abkommen mit den EG oder dem Europarat bescherten beide Ereignisse von 1969 der ILO viel ôffentliche Aufmerksamkeit. Mit diesen zwei medienwirksamen Ereignissen lieB sich vorûbergehend vertuschen, daB die ILO in Europa kaum noch FuB fassen konnte, daB sie mit den EG seit dem Ende der l950er Jahre kein bedeutendes Abkommen mehr erarbeitet hatte und der Permanente KontaktausschuB zwischen den beiden Institutionen kaum zufriedenstellende Resultate gezeitig! hatte.

	t9s9-1969
	gegeniiber einer neuerlichen Europâischen Regionalkonferenz muB auch bei den Eu-roparat-Bediensteten spùrbar gewesen sein, denn offenbar waren direkt nach der Konferenz von 1958 zwar fast alle Organe in Straf3burg flir die schnelle Einberufung einer Regionalkonferenz, aber bis Januar 1962238 wurde gar keine direkte Anfrage bei der ILO gestellt.23e Die ILO-Fûhrung reagierte jedoch âuBerst zaghaft auf diesen Vorschlag und antwortete, daB vor einer derartigen Veranstaltung noch viel Arbeit anstand.2aO Die Ftihrung der ILO nannte den Vertretern des Europarats drei Vorbedingungen, ohne die die Organisation einer Konferenz nicht in Angriff ge-jekte mehr hatte und offenbar die Auffassung vertrat, daB eine Besserung nur durch eine Ost-West-Kooperation zustande kommen ksm1e.2a8 Natûrlich hing die Einbeziehung des Ostens in eine zusiunmen mit der ILO einberufene Konferenz auch von der Zustimmung des Europarats ab, aber wegen des Kooperationsabkommens Zur Verteidigung der IlO-Leitung ist die Abwehrhaltung einiger wichti-ger Arbeitgebervertreter zu erwâhnen. Piene Waline war wie so oft in der Vergan-genheit gegen eine zu groBe Aktivitât der ILO im sozialen Bereich, und flir ihn war Europarat ûberlassen. Ausgangsidee war dabei die Teilnahme der osteuropÈiischen Staaten, die, so die Ûberlegmg, wahrscheinlich eher ûberredet werden kônnten, wenn die Konferenz von der ILO organisiert werden wûrde und nicht vom Europa-141.2s4 Die ILO hatte sich eine Teilnahme der osteuropâischen Staaten immer ge-wûnscht; ab 1965 machte sie die osteuropâische Teilnahme zur Voraussetzung fiir das Abhalten einer Konferenz.2ss Auch wenn diese Conditio sine qua non der ILO die Organisation der Konferenz nicht vereinfachte, bildete sie kein unûberwindbares Hindernis. Viel schlimmer war hingegen die immer breitere Gegenwehr durch die westeuropâischen Arbeitgebervertreter, die sich anscheinend alle hinter Pierre Das finanzielle Problem der ILO ist an einigen wenigen Stellen schon kurz angeschnitten worden. Die Konzentration ihrer finanziellen Mittel auf Pro-gramme in den Entwicklungsliindern hatte zur Konsequenz, da[J sie nicht liber genii-gend Ressourcen verftigte, um in Europa ein vollstiindiges Programm durchzufiihren. Die nicht gesicherte Finanzbasis der Konferenz war auch ein Grund, warum man das Datum der zweiten Europâischen Regionalkonferenz immer wieder verschob. Bei-spielhaft dafiir war das Festlegen des Konferenzjahres. Sowohl 1967 als auch 1969 kamen ab 1966 nicht mehr in Frage, weil man sich schon auf eine Asiatische bzw. Afrikanische Regionalkonferenz in diesen beiden Jahren verstândigt fi611e.2s8 Deshalb komplette Kostendeckung durch die ILO bedeutete jedoch einen noch grôBeren Zeit-abstand zwischen den Regionalkonferenzen, da man annehmen kann, daf3 das Budget fiir solche Konferenzen nicht erhôht werden sollte. In all diesen Finanzproblemen kann man schon die Vorzeichen der Haushaltskrise der l970er Jahre erkennen, als die Vereinigten Staaten wiederholt erkliirten, nicht bereit zu sein, fur 25% des ILO-Haushalts aufzukommen.260 Der Hôhepunkt der Finanzkrise war der Rùckzug der Vereinigten Staaten aus der ILO von 1977 bis 1980 (auch wenn politische Griinde mindestens genauso entscheidend waren, um die mehrjiihrige Abwesenheit der Ver-einigten Staaten zu erkliiren). Selbst innerhalb der ILO wurde man sich bewuBt, daB auf Grund des stei-If postponement proves to be desirable, the objective should be to get a unanimous decision to postpone with a minimum of discus-sion. This is desirable both to avoid the discussion of the post-ponement precipitating all of the political problems and to ensure that the postponement does a minimum of damage to both the prospects for June and thereafter and the resumption at the earliest possible date of our plans for Europe.zz6 Die ILO wollte unter keinen UmstÉinden die Konsequenzen des Prager Aufstandes in ren da einer ganz anderen Meinung: ,,Reprise de toutes les polémiques des années passées entre pays occidentaux d'une part et pays socialistes ou en voie de dévelop-pement d'autre part."278 Es gibt keine rationale Erkliirung fiir die falsche Einschât-Man kann der ILO im Falle der Verschiebung der Regionalkonferenz keinen Vorwurf machen, denn es ist kaum anzunehmen, daB die westeuropâischen Staaten und besonders die Arbeitnehmer-und Arbeitgebervertreter einfach zur Ta-gesordnung tibergegangen wâren, ohne die Vorftille in der Tschechoslowakei aînr-sprechen. Aber es ist unter anderem auf die Verzôgerungstaktik der IlO-Leitung zu-rûckzufiihren, daB es nicht frtiher zur Einberufung einer Europâischen Regionalkon-Die ILO scheiterte demnach selbst an ihren eigenen Initiativen, weil sie die Lage in Europa und die Position der Konfliktparteien falsch beurteilte, und weil die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Gruppen innerhalb der ILO immer mehr zu einem Konfrontationskurs geriet. Vielleicht hâtte die ILO ihre Position in 1973 festzttlegen.zeo Europa eine Situation, in der zwei Organisationen (die ILO und der Europarat) nicht Europa noch retten kônnen, wenn sie kurzfristig eine weitere Europâische Regional-konferenz anberaumt hâtte. Da Ost-und Westeuropâer mehr denn je auf Konfrontati-(mehr) ûber die Mittel verfÏigten, um die soziale Sicherheit auf dem alten Kontinent
	nommen werden konnte: 2a6 ;616., g. 2-5. 247 ç6nry1s rendu d'un déjeuner de travail organisé par M. Cool, Président de I'Organisation régionale 1964), in ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-18, S. 3. Die Hervorhebung stammte von einem der Berichtleser. stete Zeit beschlossen.2Te lalaçll versuchte man. eine Konferenz zwischen 1972 und ,,Le Directeur général a également rappelé que depuis la première conférence régionale européenne, il européenne de la Confédération intemationale des syndicats chrétiens (C.l.S.C.) (Genève, le 29 juin die Einberufung einer neuerlichen Europâischen Regionalkonferenz eine i.iberflûssige Aktion der ILO. Dabei fÏihrte er ein Argument ins Feld, das wegen seiner Richtigkeit nur schwer abzuweisen war und bei den nicht europâischen Kollegen des ILO-Waline reihten und mit allen Mitteln versuchten, das Zustandekommen einer solchen 251 Memorandum von Niels Borch-Jacobsen, 20.1 .65, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481 (Vol. 3), S. l. genden Drucks das Abhalten einer Europâischen Regionalkonferenz nahezu unaus-zung des Ost-V/est-Konfliktes durch die llO-Fûhrungsriege. Anscheinend waren voranzutreiben, wâhrend die dritte (die Europâischen Gemeinschaften) zwar ûber die onskurs gingen, schien dieses Unterfangen schwierig. Man unternahm jedoch nicht 255 ibid., S. I . Das ,,you" bezieht sich auf David A. Morse, dem llO-Generaldirektor. 256 Vermerk von W. Furth, 15.6.1965, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z10-3-18. weichlich war. Sowohl seitens des Europarats als auch der groBen internationalen David A. Morse, Jef Rens, Clarence wilfred Jenks und die anderen hohen technischen und fachlichen Kenntnisse verfiigt hâtte, aber nicht die rechtlichen einmal einen Versuch, denn bei der IlO-Verwaltungsratssitzung von Ende Juni 1969 257 Compte rendu de la réunion concernant la convocation éventuelle d'une conférence régionale tripartite européenne, 22.6.1965, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z lO-3-lr 8, S. I -2: Gewerkschaftsbûndnisse. wie des IBCG und der V/GB, lieBen sich Zeichen der wurde eine Verschiebung der zweiten Europâischen Regionalkonferenz auf unbefri-Voraussetzungen mitbrachte, um sich auf diesem Feld vorzuwasen.

1, S.2: ,,ln all these organisations the I.L.O, had been the impulse for greater interest and activities in the social field." t9s9-t969 verkûndet, denn zum Zeitpunkt der Unterzeichnungen (mit Ausnahme der EWG anfangs der 1950erDie passendste Môglichkeit, um die Llinder beider Seiten des Eisernen Vorhanges an einen Tisch zu bringen, war zweifelsohne die Einberufung einer weiteren Europâischen Regionalkonferenz, aber die ILO tat sich mit dieser Idee schwer. Der Europarat war hingegen sehr an einer Konferenz in der Zusammensetzung von 1958 interessiert (nur die Mitgliedstaaten des Europarats und vor allem ohne die osteuropâischen Staaten als Teilnehmer). Die ablehnende Haltung der ILO 237 ç66p1ç rendu des entretiens du Directeur général avec M. Jean Môri, stellvertretender Vorsitzende

des IlO-Verwaltungsrats, 2.12.66, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3'18, S.

2. 238 Proposed Second Tripartite European Conference. Summary of developments, 18.11.64

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l0-3-18, S. l. 239 Rapport de mission à M. le Secrétaire Général, von

S. Sforza, 19.2.63, 

Aktenmappe 2481 (Vol. 3), S.

2. 240 ;6;6., g. 1. 

1959-t969 lief fiir die ILO der gat:ze schiedenen hohen Bediensteten der ILO ûber die Europâische Regionalkonferenz und, weit schlimmer, ûber die Rolle, die die ILO dabei spielen sollte.

Anscheinend hatte die ILO-Spitze keine Lehren aus den friiheren Konflikten zwischen dem Osten und dem Vy'esten innerhalb der ILO gezogen, denn auf Grund der eingetretenen Besserung der Beziehungen zwischen den ost-und westeuropâischen Staaten in den llO-Gremien schlug man vor, die kommunistischen Staaten in die Vorbereitungen eir:zlbeziehen. Die Haltung der ILO den osteuropâischen Staaten gegeniiber kann vielleicht durch die Hilflosigkeit der Genfer Organisation in Westeuropa erklËirt werden, da sie ftir diesen Teil der alten Welt keine groBen Pro-2a8 Meeting between the Director-General and the Minister of Labour and Social Affairs of the Federal Republic of Germany,

Mr. Hans Katzer,'1 .6.1966

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 1-24-l-1, S.2: ,,At this stage it seemed to the Director-General that it was diff,rcult to do more in Europe unless we could cope with the East-West problem, that is, with Europe as a whole." 1959-1969 zwischen der ILO und dem Europarat konnte die StraBburger Organisation sich nur schwerlich dagegen stellen. derlich, woher der llO-Generaldirektor schon im Januar 1965 wuBte, daB im Jahre 1966 unmôglich eine Europâische Regionalkonferenz stattfinden kônne. Er fand auch immer wieder neue Argumente, um die Vorbereitungen zu verzôgern. So wurde angegeben, man wolle eine Prozedur nach den Bestimmungen des Europarats verhindern, da sie sehr kompliziert sei. Der Generaldirektor des Europarats blieb aber in allen Fâllen sehr taktvoll und verlor nie die Beherrschung. Er und seine Mitarbeiter nahmen offensichtlich das Hin und Her der ILO mit Fassung auf. Diese Haltung ist den StraBburger Bediensteten einerseits zwar positiv anzurechnen, sie zeugte aber andererseits auch von einer fehlenden Dynamik innerhalb des Europarats. Statt selber die Fâden in die Hand zu nehmen und mit einer anderen Regionalorganisation eine solche Veranstaltung zu organisieren, wartete man auf eine Entscheidung aus Genf.

2a9 Proposed Second European Tripartite Regional Conference. Exchange of Views Between the Director-General and the Secretary-General of the Council of Europe,

23.ll.64

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-18, 5. 2. 250 cf. Tripartite Conferenc e,

24.11.1964

, in: Europarat-Archiv: Aktenm appe 2481(Vol. 3), S. 2.

t9s9-1969

Verwaltungsrats bestimmt auf Zustimmung traf: ,,d'une part, I'argument utilisé par

M. 252 

Compte rendu des entretiens du Directeur général avec M. Jean Môri, 2.12.66, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-18, 5.

2. 253 

Proposed Second European Tripartite Regional Conference. Exchange of Views Between the Director-General and the Secretary-General of the Council of Europe,

23.ll.64

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-18, S.

2. 254 

Vermerk von C.

Wilfred Jenks, 2.4.1965

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l0-3-18, S. l. 19s9-1969 avait toujours évité d'évoquer I'idée de convoquer une nouvelle conférence car il avait le sentiment qu'une telle convocation poserait des problèmes politiques au sein des groupes travailleur et employeur. En conséquence, il avait I'habitude de répondre aux demandes émanant des pays de I'Europe de l'Est qu'il valait mieux utiliser nos ressources pour donner satisfaction aux pays en voie de développement." 258 Subject: Telephone Conversation between the Secretary General and Mr. Jenks of ILO, von H. Klebes, 15.7 .1966, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481 (Vol. 3), S. I . 1959-1969 muBten sich der Europarat und die ILO auf 1968 festlegen, da es sonst keine andere Môglichkeit gab. 259 p6un16n du bureau du Conseil d'administration, mardi 15 novembre 1966, 20 heures, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z l0-3-18, S. L 260N1s1s à I'attention de Monsieur Ie Secrétaire Général, von Fadil H. Sur, 16.3.1971, in: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481 (Vol. 3), S. 2. 1959_1969 dant les mois qui vierurent, dans l'atmosphère actuelle.o'275 Selbst unter den hohen ihre Strukturen importieren und wieder einer Austragung der Konflikte zwischen dem Osten und dem Vy'esten in ihren Institutionen beiwohnen miissen. Auch wenn alle AuBenstehenden der Auffassung waren, daB die ILO durchaus vom Ost-West-Konflikt betroffen war, so meinten die llO-Verantwortlichen, in den letzten Jahren durchaus einen Dialogansatz zwischen den kommunistischen und den westlichen Staaten eingeleitet zu haben: ,,What is at stake for the ILO is everything which has been achieved in recent years to promote a détente."z77 Die Konfrontation hatte zwar nicht die gleiche Intensitât wie im Jahre 1955, aber die Einschâtztxrgeiner,,Détente" zwischen Osteuropa und Westeuropa scheint ein wenig realitâtsfremd gewesen zu sein. Die regelmâBig an den llO-Sitzungen teilnehmenden Europarat-Experten wa-275 1o1" pour le dossierdu Cabinet, von C. Barbeau,

23.8.l968

, in: ILO-Archiv: AktenmappeZl0-3-18. 276 Brief von C. Wilfred Jenks an David A.

Morse, 3.9.1968

, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-18, s.

3. 

277 ibid., S. 2. Hervorhebung im Original. 278N161s à I'attention de Monsieur le Secrétaire Général, von Fadil H.

Sur, 16.3.1971, in

: Europarat-Archiv: Aktenmappe 2481 (Vol. 3), S. 2.

1959-1969 ferenz kam. Hâtten sich die IlO-Bediensteten zum Beispiel fiir die Jahre 1965,1966 oder 1967 entschieden, die ja alle einmal zur Debatte standen, dann hâtte man die Konferenz reibungslos organisieren kônnen. Die ILO konnte jedoch den inneren, aus vornehmlich Arbeitgeberund einigen Arbeitnehmervertretern bestehenden Gegensatz nicht unter Kontrolle bekommen, was zu diesem jahrelangen Hin und Her fi.ihne. Wegen der ftir die Genfer Organisation bedrohlichen Situation hâtte die IlO-Leitung viel aggressiver handeln mûssen, denn es ging ja im Grunde um die Prâsenz der ILO in Europa. Selbst der Generaldirektor und seine Assistenten hatten das erkannt, aber sie lieBen sich soviel Zeit. bis es nur noch zu einer Absase der Konferenz kommen konnte. Die ILO erreichte hingegen eine bessere Bilanz mit dem Europarat, die vielleicht nie zustande gekommen wiire, wenn die Projekte der StraBburger Organisation nicht Anfang oder Mitte der l950er Jahre in Angriff genommen worden wëiren. Vor allem wurde die ILO im Bereich der sozialen Sicherheit fast vollkommen inaktiv. Zwar verabschiedete man bei den Internationalen Arbeitskonferenzen der 1960er Jahre eine ganze Reihe von Ùbereinkommen. Sie brachten aber den europâischen Staaten gar keine fortschrittlichen oder originellen Konzepte, wie dies noch in den l940er und l950er Jahren der Fall gewesen war. Die ILO hatte endgûltig ihre Ideengebenolle verloren, ohne dafJ eine andere Organisation dabei ihr Vermâchtnis tibernahm. In Westeuropa versuchte dies die Europâische Kommission einige Zeit. Sie wurde jedoch von den Mitgliedstaaten in ihren Bemiihungen behinden. Somit entstand in 280 N61s on Dinner Conversation at the Director-General's Apartment,

15.6.1970, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Z 10-3-18. 281 

Record ofthe Second European Regional Conference

(Geneva, 14-23 January 1974)

, in: Minutes of the 192'u session of the Governing Body, Geneva, 26 February-r March 1974, Geneva: International Labour Office 1974. S. VVl.

  errichtet.2sz Wie beim groBen westlichen Nachbar, Frankreich, hatten die luxemburgischen Behôrden jahrzehntelang die Arbeitslosenversicherung vernachlâssigt, so daB das GroBherzogtrm zu Beginn der 1960er Jahre dieses Risiko immer noch in unvollstiindiger Weise deckte. Bei Arbeitslosigkeit konnte man in Luxemburg nur Leistungen erhalten, die eigentlich mit der Sozialhilfe gleich zu stellen wa-Die Sozialleistungen wurden in den 1960er Jahren auch auf fast alle Bevôlkerungsschichten ausgeweitet. Am 13. Minz 1962 trat das Gesetz zur Einfiihrung einer Krankenkasse fi.ir Landwirte in Kraft. Mit diesem Gesetz war fast die gesamte Bevôlkerung Luxemburgs gegen die Risiken Krankheit, Mutterschaft gnd Todesfall geschûta.z8e Obschon langsam aber sicher der GroBteil der luxemburgischen Bevôlkerung durch das Sozialsystem geschiitzt wurde, hatte man in den Re-Das luxemburgische Sozialsystem gehôrt ohne Zweifel zu denen, die sich modernisiert hatten, ohne auf die alten Traditionen zu verzichten. Aufgrund des geringen Umfangs des Systems muBte man auch Vorsicht walten lassen, was diese stille und bedachte Reform erkliirt. Wie im Falle der Familienleistungen und der Arbeitslosenversicherung, wff der EinfluB der zwei grôBten Nachbarn unûbersehbar.

	1959-1969
	ren.288
	Mit Ausnahme dieser zwei Sozialzweige verfiigte Luxemburg iiber ein
	durchaus modemes Sozialsystem, das sich dennoch kaum auf die Konzepte
	Beveridges berief.
	1. Luxemburg und die langsame Enveiterung (1959-1969)
	Die sich in den 1950er Jahren andeutende Tendenz der Erweiterung der
	Sozialleistungen setzte sich im nâchsten Jahrzehnt fort. Es wurden ebenfalls ver-
	mehrt Bemûhungen unternommen, eine gewisse Harmonisierung zwischen den ver-
	schiedenen Systemen zu erreichen. Daneben wurde auch die Palette an Sozialleistun-
	gen vervollstiindigt: V/ie der groBe ôstliche Nachbar, die Bundesrepublik Deutsch-
	land, hatte Luxemburg lange Zeit auf gesetzlich festgelegte Familienleistungen ver-
	zichtet und dieses Risiko der Privatwirtschaft und den Privatversicherungen ûberlas-
	sen. Erst 1959 wurde der Anspruch auf Familienleistungen auf die ganze Bevôlke-
	rung gesetzlich ausgedehnt, wobei dennoch nicht von einem kompletten Neuanfang
	gesprochen werden konnte, denn es wurde, wie es die luxemburgische Tradition
	verlangte, ein allgemeines Familienleistungssystem und daneben eines ftir die Ange-

stellten gierungskreisen nie die Absicht, ein Universalsystem nach Beveridges Muster zu errichten. Fast alle Bewohner des GroBherzogtums waren zwar sozial geschûtzt, aber nicht dank des Konzeptes eines fi.ir alle geltenden Mindestschutzes, wie es Beveridge vorgeschlagen hatte. Luxemburg hielt im Gegenteil am Prinzip der Sozialversicherung fest und machte, wie fast alle westeuropâischen LÊinder, nur bei den Familienleistungen eine Ausnahme, indem diese ohne finanzielle Vorbedingungen ausgezahlt wurden. 1964 wurde dann noch die Harmonisierung der unterschiedlichen Rentensysteme verwirklicht. Da nunmehr fast die gesamte Bevôlkerung geschi.itzt war, und das System problemlos funktionierte, geschah in diesem Jahrzehnt ansonsten nicht mehr viel in der luxemburgischen sozialen Sicherheit. 287,,Développements et tendances de la sécurité sociale, 1958-1960. Rapport présenté à la XIVe Assemblée générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (lstanbul, septembre 196l)*, in: Bulletin de l'Association Internationale de la sécurité sociale 6-8l1962s.23. 288 cf. RIBAS, Jacques Jean: ,,Quelques aspects financiers....', S. 33. 289 "ç. Développements et tendances de la sécurité sociale (tg61-tg63). Rapport I de la XVme Assemblée Générale de I'Association Internationale de la Sécurité Sociale (lltashington D.C., septembre-octobre 1964), Genève: AISS 1965, S. 482.

6

  In der franzôsischen Besatzungszone wurden mit der Einheitsversicherung gute Erfahrungen gemacht, doch sie blieb eine Ausnahme, die durch das eifrige Betreiben von Josef Eckert und Maximilian Sauerborn und das resolute Auftreten der Interessengruppen wie zum Beispiel der Ersatzkrankenkassen schnellverdrângt wurde (cf. HUDEMANN, Rainer: Sozialpolitik, S.361). 7 cf. REIDEGELD, Eckart; Soz ialv ers icherung, S. 398-403. 8 cf. AUERBACH, Walter:,,Beveridge-P1an...", S. 134-139 und 166-173. 9 cf. HOCKERTS, Hans Giinter: ,,sicherung im Alter...", S. 305.

l0 cf. HOCKERTS, Hans Giinter: ,,Die Entwicklung...", S. 149.

PERRIN, Guy: ,,Les fondements du droit intemational de la sécurité sociale", in: Droit social 12n974, S. 48r. 3l RAlvlAOtg& Paul: ,,La sécurité sociale devant le B.1.T.", in: Droit social1952, S. 505. 32 cf. PERRIN, Guy: ,,Réflexions sur cinquante années de sécurité sociale", in: Revue internationale du travail99 (mars 1969). S. 282-283.

Social Insurance and Allied Services.... S. 125-127 . 2r ibid.. s. 124-125. 22 PERRIN, Guy:,,Le plan Beveridge...", S.49.

cf. PERRIN, Guy: ,,La sécurité sociale comme mythe et comme réalité", S. 1043.

Note sur la révision des Conventions Internationales du Travail, concernant la Sécurité Sociale, vonPierre Laroqu e,2.5.1949, in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI-CSSE 1 -22-1, S.3. 

Proceedings, Montreal: International Labour Office 1944, S.437-438.

FRJED, John H. 8., Anrony, S. l9l . 6 ibid., zcf. t<ÔHLeR, Peter A. : A kt iv itciten, S. 286-287 .

elcocr, Antony, S.189. lo iuid., S. 193 und 201. ll cf. DUFTY, Norman F.: ,,Organizational growth and goal structure: the case of the LL.O.", in: International Organization 3 I 1972, S. 482. Das ECOSOC war fiir alle Verhandlungen und Beziehungen mit Sonderorganisationen verantwortlich, und im Rahmen der UNO war beschlossen worden, daB alle Sonderorganisationen dem ECOSOC untergliedert sein sollten.

cf. zum Beispiel die Entwicklung in Australien und Neuseeland oder die Rolle des Interamerikanischen Komitees ftir soziale Sicherheit.

ibid., s. 7. TT lonNstoN, George Alexander, S. 199.

mai 1947), in: ILO-Archiv: Aktenmappe SI 0l -4: La sous-commission de la navigation rhénane de Ia Commission des transports internes prie le Conseil d'administration de charger le Bureau international du Travail : a) d'attirer I'aftention des gouvernements des pays intéressés sur Ies problèmes mentionnés dans le paragraphe I de la présente résolution ; b) de suggérer aux gouvernements de ces pays la convocation d'une conférence tripartite spéciale en vue d'élaborer les projets de convention nécessaires.

Report on my mission to Strasbourg(14-25 September 1952) vonP. Fano, L10.1952, in: ILO-

LAROQUE, Pierre:,,Les tendances...", S. l0: ,,La Belgique était partagée entre une influence flamande et une influence wallonne dont la conjonction devait conduire à maintenir des structures anciennes, faute de possibilité d'accord sur une organisation entièrement nouvelle."

pgpgypOUX, Jean-Jacques: ,,Le droit...", .5.377.

Nur in Ausnahmeftillen kann der lLO-Verwaltungsrat mit einer 3/5-Mehrheit eine einfache Diskussionsrunde durchsetzen (cf.Art. 34 der Geschâftsordnung der lnternationalen Arbeitskonferenz).

Réponse au Questionnaire ... (Pays-Bas), in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 34-414-l-42, S. 4. 3e cf. ibid.. S. 9.

4e ibid., s. 431. so ibid., s. 587.

Pays-Bas. Observations concernant le projet de convention sur la norme minimum de la sécurité sociale,13.12.1951, in: ILO-Archiv: Aktenmappe ILC 35-4 1 5(A)-l -42, 5. l .

.L ;g;6.. g.6. 2ll Brief von Ciuseppe Petrilli an David A.Morse, 29.9.1958, in: ILO-Archiv: Aktenmappe Sl l2-3. 212 5o1" sur I'Application de I'article 5ldu Traité concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, 7.3.1958, in: EG-Archiv: Aktenmappe CM2l1958-926, 5.3. 

cf. NOACK, Paul: Das Scheitern der Europriischen Verteidigungsgemeinschaft. Entscheidungsprozesse vor und nach dem 30. August /9J4, Dûsseldorf: Droste 1977, S.'79-85.

gr;.1von Rodolphe Rubattel an David A.Morse, 6.2.1955, in: ILO-Archiv: AktenmappeZl0'3-10.

cf. Note on a meeting in the Director-General's Office, 16.1.1957, in: ILO-Archiv: Aktenmappe z 10-6-2, S. t.

;6;6., g. 1. 

Minutes of the 139'o Session of the Governing Body, Geneva, 30-3 I May and 27 June 1958,

cf. RITTER, Gerhard A.: Der Sozialstaat, S. 155.

Br hsn6slt sich um die Europâische Ordnung der Sozialen Sicherheit und ihr Zusatzprotokoll (cf. weiter unten).

Compte rendu d'un déjeuner de travail organisé par M. Cool, Président de I'Organisation régionale européenne de la Confédération internationale des syndicats chrétiens (C.I.S.C.),29.6.1964, in: ILO-Archiv: AktenmaPPe Z l0-3-18, S. l.

iuid., s. t07. 

GHEBALI, Victor-Yves: L'Organisation internationale duTravail (OIT),5.72. lo COX, Robert w., S, I I l.

cf. Minutes of the l3l'' session of the Governing Body, Geneva, 6-9 March 1956, Geneva: International Labour Office 1957,S. 190 

Minutes of the 167'h session of the Governing Body, Geneva, I5-18 November t966, Geneva: International Labour Office 1967, S.55. March 1959, Geneva: March 1963, Geneva'. 

Vermerk von Herrn Stedingk, 

30.3.1g66,in: ILo-Archiv: Aktenmappe SI-GSSE 1004-100. 30 vermerk von Antonin zerenka, r9.5.r96r, in: Ilo-Archiv:Aktenmùpe sr-csSE r000-0: ,,Nous rencontrons des difficultés qui sont dues au fait que le nombre des Etats membres a sensiblement augmenté; il faudrait donc prévoir un. uugr.ntation correspondante du nombre des experts gouvernementaux."

pii. eine genaue Beschreibung des Prinzips, cf. Code de sécurité sociale pour les membres du Conseil de I'Europe. Questionnaire proposé par le B.l.T., 10.12.1952, in: ILO-Archiv: Aktenmappe sr 7-4-156.43 S. lsa pggglgT, Jacques/LAVAU, Georges,S. 724-725. ls5 cf. FLORA, PeteriALBER, Jens/KOHL, Jiirgen, S. 730.

Nsle d'information sur le Code européen de sécurité sociale,16.9.1955 (Doc.6955/55 f), in: EG-Archiv: Aktenmappen CEAB 5 -102 ( 1955), S. | : ,,Le but poursuivi est de réaliser entre les pays d'Europe une équivalence suffisante aux niveaux sociaux et des charges qui en découlent."

y"r*".L vonGuy Perrin, 29.9.1961, in: ILO-Archiv: Aktenmappe lGO04-1004-15. P-Juhl-Christensen war der damalige dânische Experte fïir soziale Sicherheit sowohl in den ILO-als auch in den Europarat-Gremien.

Mission of Director-General to Paris and Strasbourg,3-10 February, in: lLo-Archiv: Aktenmappe z t5-3-t,s.2.

94538, Jean/RlBAS, Jean-Jacques, S. 79.

911"1 von Lionello Levi Sandri an David A.Morse, 2.4.1962, in: ILO-Archiv: Aktenmappe rGo 051-7-1000.

cf. Minutes of the tTdh session of the Governing Body, Geneva, 26 June 1969, Ceneva', International Labour Office 1970, S. 12.

yB;p1ç4MP, G.M.J.: ,,L'harmonisation...", S. 677. 28s cf. SANDMANN-BREMME, Gabriele, S.21. 286 HASSE, Jean/RIBAS, Jean-Jacques, S. 81.

ibid., s. 12. z7 iuid., s. t:.

ibid., s. 13. 

gnLDwlN, Peter: Politics, S. 163-164.

RYS, Vladimir: ,,Etudes internationales...", S. 284.

ES 137 (Direction des Affaires Economiques et Sociales. Relations avec le B.l.T. General File. 1973).

Historisches Archiv der ILO (Abk.: ILO-Archiv):

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IGO 03-6 (Brussels Treaty Organisation: Factory inspection (Questionnaire sent to governments concerning the organisation of labour inspection)).

IGO 03-7 (Brussels Treaty Organisation: Social Security Division regarding social security systems in several V/est European countries).

IGO 03-7-1000 (Brussels Treaty Organisation: Social Security Meetings).

IGO 03-8 (Brussels Treaty Organisation: Resolutions of the ILO Industrial Committees. Procedure to be adopted). IGO 03-9 (Brussels Treaty Organisation: Correspondence regarding International Labour Conventions and Recommendations).

IGO 03-10 (Brussels Treaty Organisation: Social Committee). IGO 03-10-1 (Brussels Treaty Organisation: Social Committee. Family Budget Statistics).

IGO 03-12 (Brussels Treaty Organisation: ILO representation at meetings). IGO 03-2 (Brussels Treaty Organisation: Relations (general)). IGO 04-1004-1 (Council of Europe. Committee of experts on Social Security. I't meeting. June 1950, Strasbourg). IGO 04-1004-10 (Council of Europe. 1Oth Session of the Committee of Experts in Social Security. 29 October-2 November 1956). IGO 04-1004-11 (Council of Europe. l lth Session of the Committee of Experts on Social Security. Strasbourg. February 1957). IGO 04-1004-12 (Council of Europe. 12th Session of the Committee of Experts on Social Security. Strasbourg 4-7 March 1958). IGO 04-1004-13 (Council of Europe. l3th Session of the Committee of Experts on Social Security. Strasbourg,20-22 May 1959). IGO 04-1004-14 (Council of Europe. l4th Session of the Committee of Experts on Social Security. Strasbourg, 3-6 November 1959). IGO 04-1004-15 (Council of Europe. l5tr'session of the Committee of Experts on Social Security. Strasbourg,15-19 May 1961). IGO 04-1004-16 (Council of Europe. l6th Session of the Committee of Experts IGO 04-4-2 (Conseil de l'Europe. Sécurité sociale (général); 1949...). IGO 05-1004 (Haute Autorité de la Communauté Européenne du Charbon et de I'Acier. Comité interimaire. Réunion du ler au 3 avril 1954). IGO 05-1006 (Communauté européenne du Charbon et de I'Acier. Conseil spécial de Ministres. Ministres du travail. Meetings). IGO 05-1008 (EGKS: Commission des affaires sociales de I'Assemblée commune). IGO 051-l (CEE: Conference intergouvernementale pour le Marché commun et I'Euratom; 1955...). IGO 051-14 (CEE: Libre circulation des travailleurs; 1959...). IGO 051-2 (CEE: Correspondance générale (depuis I'entrée en vigueur de I'accord du7.7.1958).

IGO 051-2-1 (CEE: Comité permanent de contact: 1ère et 2ème réunions du 209.1962 et du 9.1 .1964).

IGO 051-2-1 (CEE: Comité permanent de contact; 1962-1965).

IGO 051-3 (CEE: Accord de coopération avec le BIT; 1958-1959). IGO 051-5 (Communauté européenne économique: Echange de documents; 19s9...). IGO 051-7 (CEE: Questions de sécurité sociale; 1959. ..). IGO 051-7-1000 (CEE: Conference européenne sur la sécurité sociale; 10-15 décembre 1962). IGO 05-3 (European Coal and Steel Community. General Relations and Agreement). Jacket l: August 1952-June 1955. Jacket 2: June 1955... IGO 05-3. Jacket 1: European Coal and Steel Community. General Relations and Agreement. August 1952-June 1955. IGO 05-8 (ECSC: Social Security Questions and Meetings). Jacket l. Jacket 2: 1953. Jacket 3: (Correspondence) 1954-... IGO 05-8-0 (ECSC: Social Security Questions. Requests for information). IGO 05-8-100 (A) (CECA: Convention européenne concernant la sécurité sociale. Réunion préparatoire d'experts. Genève, 29 juin-8 juillet 1954. Documents. Français). IGO 05-8-100 (B) (CECA: Convention européenne concernant la sécurité sociale. Réunion préparatoire d'experts. Genève, 29 juin-8 juillet 1954. Documents. Allemand, italien, néerlandais).

zur Einrichtung der Arbeitslosenversicherung verabschiedet (gleichzeitig mit einem Gesetz zum Mutterschaftsschutz und zur Invaliditâtsrente). Es handelte sich um den National Insurance Act und um den Old Age Pensions Act.s V/ie Guy Penin zutreffend beschrieben hat, breitete sich von 1881 bis 1919 das Sozialversicherungssystem vom Norden und Zentrum Europas ausgehend in Richtung England allmâhlich aus.6 Dabei machte sich vor

engaged in inland transportinvitations to International Governemental Or ganizatio n s (i nternati onal or ganizations ) (November-December 1 9 5 5 )).

SI22-l-400 (Social security: preparatory meeting on social security for transport workers, Geneva, 0l-13 Dec 1955 -English, French documents of series CSST/D (December 1955-May 1956)).

SI22-l-401 (Social secrity: international conference on the Draft European Convention (social security agreement) concerning social security of transport workers engaged in international transportincl. Minutes CSST/ D.45, 1955 Rev. 2 and CSST/D. 44.1955(May-July 1956)). Z 8-l-16 (Cabinet's Files: Social Security Branch).

Z 8-l-16 (Cabinet's Files: Social Security Section, lg44). z 10-3-10 (cabinet's Files: First European Regional conference 1955).

z 10-3-18 (cabinet's Files: second European Regional conference l96s).

z 10-5-12 (cabinet's Files: International Labour conference . 34th Session.

Geneva. June 1951).

z 10-5-13 (cabinet's Files: International Labour conference. 35th Session.

Geneva. June 1952).

z 10-6-2 (cabinet's Files: Tripartite European conference (council of Europe, OEEC,ILO)).

z ll-2-9-2 (cabinet's Files: Dossiers du cabinet; confédération mondiale du travail).

Z ll-9-l (Cabinet's Files: Social Security euestions).

z 12-l-3 (cabinet's Files: conespondence between Mr. carter Goodrich and Mr. Stein, 1943)